政府監管過程中的“合謀”行為研究

□石濤

在監管過程中各參與方的行為不僅表現為監管方和被監管方各自的尋租①“尋租”這一用語是由克魯格（A.krueger，1974）在《尋租社會的政治經濟學》一文中正式提出，即尋租是“那種利用資源通過政治過程獲得特權，從而構成對他人的傷害，有理由說對他人損害大于租金獲得者收益的行為”。行為，而且在一定的條件下，監管方和被監管方也會實現共同的尋租活動，即合謀行為。②[美]A·克魯格:《尋租社會的政治經濟學》，《經濟社會體制比較》，1988年第5期。合謀行為的發生對于社會資源的市場化配置起到了消極的作用，降低了監管效率，甚至導致了監管失靈。因此，對合謀行為的研究將有助于判別監管各參與方監管活動的后果，為制定有效的監管政策提供依據。

一、監管過程中的“合謀”類型的認識

從委托代理理論發展的角度來看，在最初的單委托人和單代理人的兩層組織結構中只是存在逆向選擇和道德風險問題，隨著多委托人和多代理人結構的出現和監督者因素的引入，則從理論上出現了生產者和監督者合謀的可能，即生產者和監督者可能出現合謀，可能會把虛假的信息傳遞給上級或者委托者。有關合謀問題的早期研究，主要集中在對卡特爾等問題的研究，后來在拍賣理論中也出現了合謀理論，拍賣理論中強調合謀的出現和特征關鍵取決于拍賣品的性質以及特定的拍賣規則。③羅建兵:《合謀理論研究綜述》，《經濟學動態》，2005年第10期。傳統的對合謀研究更多的是關注不同條件下的代理人之間的合謀。雖然信息經濟學的發展和契約理論的發展使合謀理論的分析更加接近現實，但是合謀理論是在西方國家相對完善的市場環境、法制環境和良好的信譽機制下發展起來的理論，就我國目前處于轉型階段來看，在政府微觀監管改革的過程中，合謀行為的發生、表現形式以及原因等都有著鮮明的特征。深入分析轉型時期的監管合謀行為對推進監管改革有著特殊的作用。本文為了更好地研究轉型時期監管合謀行為，主要從各監管方關系的角度來認識合謀。從監管過程中各監管方關系的角度來看，由于監管參與方主要分為監管者和被監管者兩大類，因此，合謀的類型自然就分為三大類。第一類是監管方之間的合謀。監管方之間的合謀主要表現為監管方之間為了追求監管權力的最大化而形成聯盟，以此壯大力量在與委托人的博弈中獲得效用的提高。第二類是被監管方之間的合謀行為。由于在監管過程中，監管方掌握著監管權力，被監管方相對處于劣勢地位，因此，被監管方之間會形成利益共同體，增強在監管博弈中的發言權。被監管方之間的合謀也可以更加扭曲市場信息，加重市場不對稱的程度，從而使監管者作出有利于被監管者的決定。當然，根據集團利益理論①[美]曼瑟爾·奧爾森:《集體行動的邏輯》，上海:上海三聯書店，1995年版，第30頁。，這種合謀的規模不會很大，往往是具有優勢的被監管方進行合謀，以此影響監管方。第三種類型是監管方和被監管方之間的合謀。從外部因素來看，監管方和被監管方之間的合謀可以使委托人和作為被委托人的監管機構之間的信息不對稱程度加深，從而監管方能夠以扭曲的方式實現自身利益最大化。②關于對合謀類型的認識，還可以從監管合謀發起行為的角度來看，監管合謀分為主動性合謀和選擇性合謀。從監管合謀中參與者的數量上來看，監管合謀分為對稱性合謀，即包括了一對一合謀類型和多對多合謀類型，以及不對稱性合謀，即一對多的合謀。從合謀行為方向性的角度來看，監管合謀又可以分為垂直合謀，如上述提到的監管方和被監管方之間的合謀；水平合謀，如監管方之間、被監管方之間的合謀。從內部因素來看，監管方和被監管方之間的合謀，既可以使監管方更大程度地攫取本來屬于被監管方的利益，也可以使被監管方能夠直接影響監管者的判斷，從而做出有利于自身的監管決策。

二、轉型時期監管過程中的合謀行為

與西方發達國家具有成熟的市場、完善的監管體系和合理的政府定位不同，轉型時期我國市場發育仍在持續，監管體系正在建立，政府的作用在廣度和深度上都較其不同。因此，轉型時期的監管合謀不管是在理論上還是實踐中都表現出差異性。

（一）轉型時期監管方之間的合謀

監管方之間的合謀通常在轉型時期部門之間為爭奪監管權的過程中發生。由于轉型時期監管部門和行政部門大部分是合二為一的，因此，監管方之間的合謀，主要體現為行政部門之間為爭奪監管權而展開的既競爭又合作的合謀行為。通常情況下，部門之間對利益的追求，往往開始于爭取監管法律的制定權，當發現雙方都不能明顯地占有優勢時，可能轉而結成聯盟，爭取獲得有利于雙方共同利益的監管法律法規通過。這在現實中往往表現為監管機構盡量爭取更大的權限、規模、人數編制等。在當前，公共利益部門化、部門利益法制化傾向的背后就可以看到行政部門之間的合謀，這些行政部門常常以聯合發文、共同治理等方式對下實行監管，而以聯合提案、游說立法機關等方式去影響委托人的立場，從而實現利益共同體收益的最大化。這種監管方之間的合謀雖然使結盟方的利益得到保護，甚至以法律的形式給予確定，但帶來的后果是明顯的。首先，監管方之間的合謀會造成監管方監管目標的偏離。一般來講，設立監管機構的主要目的是維護公共利益，促進社會整體福利的提高，但合謀的形成則使監管方的監管目標轉變為維護共同體利益的最大化，在這種動機的驅使下，將會把公共利益的一部分轉移到合謀方來，從而損害了公共利益。其次，監管方之間的合謀，造成了委托方無法對作為代理人的監管機構進行有效監督，而存在合謀的代理人之間則通過虛假的信息來加重不對稱性程度，從而使委托人做出的決策往往對代理人有益，或者說委托人在一定程度上被代理人間接俘獲。再次，監管方之間的合謀扭曲了既有的監管體系，造成了制度設置的表面化，內在的追求利益最大化的動機使監管機構膨脹、監管權力不合理的延伸，從而使監管越位、監管錯位的行為頻繁發生。監管方之間的合謀在一定程度上可以認為是導致監管失靈的一個主要原因。

（二）被監管方之間的合謀

當被監管者之間的交流是可行的，或者是成本比較少的時候，被監管者之間可能達成協議，共同對付監管機構，或者以扭曲信息的方式向監管機構提供信息，從而影響監管機構的判斷。③趙文華:《國外代理理論中串謀問題的研究進展及中國的特殊性》，《廣東社會科學》，2005年第6期。當然，被監管方合謀者之間也會進行討價還價，或者進行相互之間的挑選，以獲得最佳的合謀組合，實現合謀利益的最大化。如果被監管方大多數處于一個產業中，則除了上述形式的合謀之外，被監管方之間通過信息交流、分享技術等方式形成一種松散的合謀網絡體系。從而使合謀帶來的負面效應被放大，引起更多的社會福利損失。在我國轉型經濟初期，由于存在價差、匯差、利差等，尋租活動普遍盛行，被監管方除了單獨尋租之外，還形成各類松散的聯盟來追求更大的租金。雖然，在目前并沒有出現被監管方之間明顯的、大規模的被監管者聯盟，最多只是少數被監管者之間的協議行為，但由于被監管者聯盟存在非正式和隱性契約，因此就長遠來看會對監管效率帶來較大影響。

在研究被監管方合謀行為對政府監管的影響時，必須要強調的是，目前市場競爭關系中，出現了許多競爭者之間出于各種目的而結為各種聯盟的現象，即競爭者聯盟。①李東紅等:《競爭者聯盟與政府監管》，《中國行政管理》，2006年第7期。這種聯盟由于既包括合謀行為也包括競爭行為，從而為辨別合謀行為增添了難度，正確認識競爭者聯盟的性質，對提高監管效率有著直接的推動作用。轉型時期出現競爭者聯盟，是經濟全球化和資源配置全球化的必然體現，是激烈市場競爭的結果，是企業可持續發展的選擇。一方面，由于市場競爭者減少，從而市場競爭程度下降，這就容易造成市場活力的下降，消費者剩余的獲取空間將變得狹小。同時，如果是行業中有影響的大企業之間結成聯盟，從而形成了壟斷勢力，市場機制將受到扭曲，并且政府監管機構將面臨強大的尋租力量，被俘獲的可能性大大提高，監管力度受到影響。另一方面，競爭者之間的聯盟從企業發展戰略的角度來講，可以實現優勢互補、利益共享，必將提高企業的綜合競爭力。而且，處于產業中弱小地位的競爭者之間實現聯盟，可以促進與行業中大企業的競爭，從而推動產業整體效率的提高，在與監管機構的博弈過程中，可以爭取更為積極有利的地位和政策傾向。因此，在區分合謀和競爭者聯盟的時候，應該明確競爭者聯盟的目的是什么？如果是以開展研究開發、產學研等為目的聯盟，應該放松監管，并給予鼓勵和大力支持；如果是以形成壟斷勢力為目的，則必須給予進入監管和價格監管等，甚至根據反壟斷法宣布為非法。因此，要正確區別合謀和競爭者聯盟的動機和行為方式，防止合謀行為者搭競爭者聯盟的“便車”。

（三）監管方與被監管方的合謀

如果監管者從與被監管方的合謀中獲得的利益遠超過了監管者正常的利益，則往往會有動力去積極地維護這種合謀方式。一方面，由于我國目前的被監管方往往是自然壟斷產業，而在目前的條件下，對自然壟斷產業的一個主要監管方式是價格監管，因此，監管者主要是通過扭曲與其存在合謀關系的自然壟斷產業邊際成本信息來獲得合謀利益；另一方面，在我國轉型條件下許多監管者往往與被監管的壟斷廠商有著千絲萬縷的聯系，從而降低了合謀的成本，使合謀成為可能，這就必然要求對監管者進行監管。在西方發達國家，監管機構中的人員往往在某一方面有突出的專長，但這也導致了監管機構中的工作人員專業狹窄，在離開監管機構后重新就業的轉換成本比較高，因此，往往在向其委托人傳遞被監管信息的時候進行扭曲，從而使監管政策有利于被監管的產業，這種行為將為監管者未來再就業提供有利條件。②張偉等:《信息、串謀與自然壟斷產業監管》，《經濟評論》，2007年第2期。在中國，監管機構的監管人員是以公務員的身份出現，一定程度上杜絕了離職后的再就業問題，往往出現的合謀行為主要是發生在退休后，即被監管的企業高薪聘請原監管機構的人員作為企業的顧問，以此為進一步的尋租行為“搭橋修路”。余輝分析了監管方與被監管方合謀的一個具體形式是“政企同盟”，并指出這種監管的最大特點就是法律授權的行政監管者同時又是行業的主管部門，甚至是原有被監管企業的老板。③余輝:《受管制市場里的政企同盟——以中國電信產業為例》，《中國工業經濟》，2000年第1期。這種監管者與企業之間在父子關系基礎上形成的天然利益同盟對監管體制的影響是消極的、致命的。

（四）地方行政機構和地方性監管機構的合謀

在轉型時期，全國性監管機構的地方分支，往往因受到地方政府發展本地經濟的壓力而放松了對地方企業的監管，甚至出現監管機構與企業合謀來突破監管壁壘的現象。轉型時期，中央政府向地方政府轉移了部分權力，以此鼓勵地方政府發展經濟，因此，地方政府有可能向地方監管機構施加壓力，希望地方監管機構采用變通方式放松監管標準，特別是地方監管機構的負責人的去留，受到地方政府的影響非常大，形成了地方監管機構和地方政府的合謀。一個特別明顯的例子就是地方政府和地方環保局的關系。雖然環保部是監管機構，但地方性環保部門在地方政府中的尷尬地位，往往使地方環保局不得不與地方政府合作，以換取監管職位的穩定。地方政府和地方監管機構合謀最常見的事例，就是小電站的運營和關閉問題。由于國家實行放松進入監管政策，地方紛紛興建小電站，這些電站不僅效率低下而且制造大量污染，為此中央政府制定嚴格的規章以關閉它們。但規章并沒有被地方政府嚴格執行，相反，小電站的數量只增不減。究其原因，地方政府對地方監管機構施加壓力，對中央政府的規章不予執行。具體表現:一是地方政府與企業實施合謀，向中央政府隱瞞或偽造信息；二是當中央政府派官員實地調查小電站時，地方政府事先命令小電站的經營者關閉企業，檢查完畢后照常經營。④干春暉等:《監管分權化、組織合謀與制度效率——基于中國電力行業的實證分析》，《中國工業經濟》，2006年第4期。出現地方政府和地方監管機構合謀的原因:一是監管機構無法有效地控制地方監管機構，雖然目前許多監管機構形成垂直管理，但是監管機構人員的升遷往往受到地方影響；二是由于中國特有的發達人際關系網絡，由此地方監管機構和所在地形成千絲萬縷的聯系，這種關系既包括了對監管人員的直接影響，還間接表現為監管人員因住房、孩子入學等方面受到地方政府影響；三是地方監管機構因受到監管制約的強度比中央監管機構弱，從而使地方監管機構有動機收取合謀方的租金。地方行政機構和地方性監管機構的合謀行為，強化了地方保護主義的利益動機，延緩了全國統一市場的建立。

三、防止監管過程中合謀行為發生的若干對策

監管方之間、被監管方之間、監管方和被監管方之間以及地方行政機構和地方性監管機構所出現的合謀行為，作為一種非生產性行為，嚴重扭曲了作為配置資源的市場機制，并導致了政府監管失靈。因此，防止合謀行為，就成為轉型時期改善監管效率的應有之意。

（一）正確界定監管方的監管權限

從目前轉型時期監管方之間出現合謀的根源來看，主要是監管方之間的監管權限不明確，存在著交叉和重復，從而引發監管方之間既競爭又合謀的局面。因此，要從根本上把監管職能和行政職能徹底分開，建立一個高效、獨立和公正的監管體系，建立一個符合市場經濟實際發展需要的服務型政府。任何監管機構在監管政策的出臺過程中必須要做到透明化，防止在任何環節上的黑箱操作而引發監管合謀。要在監管法律中對監管主體進行嚴格而獨立的明確，防止出現多頭監管主體的情況發生。要充分發揮各級人民代表大會及其常務委員會的監督作用，把監管機構的預算支出、人員編制等納入到統一的審計監督中來，使監管機構在監管過程中嚴格按照相關的法律法規來依法監管。

（二）正確區分競爭性聯盟和合謀

在經濟全球化的背景下，任何企業都不可能僅僅憑借自身的力量來實現戰略目標，這就需要企業建立各種形式的聯盟來提高市場生存能力，而對那些具有合謀動機和合謀行為的競爭性聯盟必須給予禁止。首先，監管部門必須要建立相關的備案和審查制度，并禁止以合謀方式實現市場壟斷行為、價格聯盟行為、市場勢力劃分等影響市場競爭的聯盟行為。其次，對于聯盟方共同產品和服務超過一定比例的，應該進行事前聽證，并在價格、市場等方面給予監管。再次，對于關系國民經濟發展的重大裝備制造業等，在引入戰略投資者的時候，必須要進行國家安全影響評估，并在雙方的契約中明確規定未來時期的經營領域和經營方式，防止出現相關產業被壟斷的不利局面。最后，要鼓勵那些在技術創新、科技成果轉化等方面的聯盟形成，從而推動創新型競爭聯盟的發展和壯大。

（三）引入獨立第三方機構來避免監管者和被監管者之間的合謀行為發生

通常監管體系是由委托人、監管者和被監管方（在我國大部分是自然壟斷產業）構成，因此，根據上述對監管者合謀動機的分析，可以引入一個第三方獨立的機構來收集被監管者的有關信息，從而與監管者形成相互比照的格局，或者說是競爭格局。這種獨立第三方可以是審計機構、社會信譽較好的社會中介組織等。第三方的出現可以形成一種外在的壓力，使合謀行為不得不收斂，抑制合謀關系的內在逐利沖動。但隨之而來的問題是，獨立性機構與監管者之間可能存在合謀行為，發生這種行為的前提條件是，如果合謀組織損失一部分合謀收益而將其轉移給獨立機構，則會增加獨立機構的收益，三者形成新的利益共同體。但應該指出的是，獨立機構與監管機構并沒有諸如監管機構與自然壟斷產業那樣的人事聯系（國有企業的“一把手”可能會調到監管機構任職），從而把監管機構和自然壟斷產業形成的合謀利益轉移給獨立機構，存在成本高、收益小的特點。因此，獨立機構與監管機構的合謀發生的動力不足。實踐證明，大力加強審計、會計等第三方獨立機構的發展是防止監管者和被監管者合謀的有效措施。

（四）實現地方性行政機構和地方性監管機構的分離

從目前來看，由于一些地方性監管機構在人事、財政預算等方面從屬于地方政府，從而在監管活動中往往受到地方政府的干擾，無法正常地發揮監管職能。因此，當務之急就是要把這些地方性監管機構的人事、預算安排等從地方政府的影響下擺脫出來，實現垂直管理和單獨預算。要加強對地方性監管機構的監督力度，發揮地方人大常委會的監督職能，發揮輿論監督的獨特作用，形成有利的輿論監督氛圍。改進地方政府的政績考核方式，引導地方政府實行科學發展觀。