產業集聚 發展轉型
——樂清市節約集約用地的做法

樂清市國土資源局 屠俊勇

產業集聚 發展轉型
——樂清市節約集約用地的做法

樂清市國土資源局 屠俊勇

樂清市地處浙江省東南部沿海，是溫州大都市區北翼副中心，轄9個鎮8個街道，全市戶籍人口127.79萬，外來人口72萬，外出人口30多萬，全市常住人口約160多萬。樂清是“溫州模式”的主要發祥地，是一個工業重市、經濟強市和人口大市，也是中國百強縣之一，為溫州市首個工業產值超千億的縣（市、區），擁有12張國字號工業產業金名片、4張國字號農業產業金名片和3張國字號文化金名片，經濟總量至今連續17年在溫州各縣（市、區）保持第一。

近年來，隨著樂清市經濟社會的快速發展和城鎮化進程的不斷推進，土地資源稀缺所帶來的要素制約效應越來越明顯。為了突破土地資源“瓶頸”，樂清市全面實施節約集約用地戰略，把節約集約利用資源作為加強國土資源管理的切入點，把國土資源節約集約模范縣（市）創建活動作為以資源利用結構調整促進經濟結構轉型升級、以資源利用方式轉變促進發展方式轉變的有力抓手，結合全市實際，大力探索國土資源節約集約利用新機制、新模式，全市國土資源節約集約利用工作邁上了一個新臺階。

一、科學編制規劃 優化空間布局

樂清市嚴格控制建設用地規模，科學配置城鎮工礦用地，整合規范農村建設用地，保障必要基礎設施用地，優化建設用地結構和布局，加強建設用地空間管制，從規模、結構、時序等方面，研究建立建設用地節約集約利用的土地利用規劃指標體系。在新一輪土地利用總體規劃修編中，樂清市嚴格按照建設資源節約型社會的要求，實行最嚴格的節約集約用地制度。首先，以需求引導和供給調節合理確定新增建設用地規模，強化土地利用總體規劃和年度計劃對新增建設用地規模、結構和時序安排的調控。該市要求，各類規劃要與土地利用總體規劃相銜接，各類建設用地既要符合土地利用總體規劃和年度計劃，又要遵循節約集約利用土地的原則和要求，優先安排集約用地水平較高的建設項目。規劃到2020年，全市城鄉建設用地規模控制在1.42萬公頃以內；新增建設用地占用土地控制在4977公頃以內；人均城鎮工礦用地控制在95平方米以內；萬元二、三產業耗地量降至23.2平方米。其次，以規劃統籌和政策引導合理調整產業結構及科學優化空間布局，有效保障先進制造業、高新技術產業、新興產業、現代服務業等集約用地程度高的產業用地需求，促進經濟結構轉型升級。在不破壞生態環境的前提下，合理引導城鄉建設用地向低丘緩坡、沿海圍墾區和地上、地下發展，優化建設用地空間布局，促進土地利用模式創新。

勝利塘北片圍墾造地開工儀式

二、堅持四項舉措 確保耕地紅線

能不能把糧食安全的主動權掌握在自己手中，保護耕地是根本。樂清市從四個方面嚴守耕地紅線，確保耕地保護面積穩定，耕地質量不斷提高，至2013年年末，全市耕地保有量40.185萬畝，基本農田保有量36.4512萬畝，遠遠高于上級下達的保護指標。

1.探索建立耕地保護共同管理機制

為切實保護耕地，探索建立耕地保護共同管理責任機制，樂清市先后出臺一系列保護耕地和打擊違法用地的政策意見，明確各部門、鎮街、村居的職責，及時簽訂耕地保護責任書，形成完善的耕地保護責任體系。同時，健全違法用地報告制，基層國土所（分局）每月3日定期向當地鎮（街道）匯報轄區內土地違法的宗數、非法占用耕地及基本農田的面積等。建立耕地保護考核機制，每年組織開展耕地保護考核，有效形成了土地管理變“一家管、大家用”為“大家管、大家用”的良好工作格局。

2.探索開展基本農田保護補償機制試點

該市積極探索開展基本農田保護補償機制試點工作，進一步提高保護基本農田的積極性和主動性。一方面，建立村、鎮（街）、市三級基本農田（標準農田）和耕地保護數據庫，將基本農田（標準農田）和耕地保護總面積落實到村。另一方面，以村委會為基本農田保護補償對象，建立補償機制，明確補償標準，補償資金于每年年底一次性申請，次年年初一次性發放。落實仙溪鎮基本農田保護補償機制試點鎮獎勵資金57.6萬元。

3.施實1 6.畝5高萬標準農田建設任務，重點抓好高標準農田示范縣建設

樂清市結合糧食功能區、低中產田改造、農發項目建設，通過提升一批、認定一批、建設一批方式，完成16.5萬畝高標準農田建設任務。

4.嚴格做好基本農田定區劃界工作

由樂清市國土資源局牽頭，指導各鎮（街道）做好保護界樁、標牌的實地設置、與各村簽訂基本農田保護責任書、向承包戶發放保護卡、落實基本農田保護地塊保護責任人等工作。同時，樂清局會同農業部門將收集相關圖表（冊）、資料，收集后統一上交到基本農田數據庫，做好自驗和迎接初驗、省級驗收工作，確保樂清市基本農田劃區定界順利驗收。

開發區樂商創業園現狀圖（翁垟標準廠房）

三、統籌山海資源 保障經濟轉型

解決樂清發展空間問題，根本在于統籌山海資源。近年來，樂清市委市政府圍繞低丘緩坡和灘涂圍墾造地，扎實推進耕地墾造工程，為樂清市重大項目落地，促進經濟轉型發展，作出了強有力的保障。2010年以來全市實施墾造耕地項目88個項目，新增耕地1.2萬畝（低丘緩坡造地5861畝，灘涂圍墾造地6201畝），其中樂清市勝利塘北片灘涂圍墾總規模1.01萬畝，規劃新增耕地6276畝，工程從2004年到2013年歷經十年，總投資5.37億。截至目前，已墾造新增耕地6201畝。2014年已啟動低丘緩坡墾造項目36個，規劃新增耕地6898畝。

針對平原地區空間不足的特點，樂清市充分發揮背山靠水的優勢，積極探索山坡地利用和圍填海利用工程，大膽向未利用地要地。該市提出了山坡地發展戰略，進行了造地改田、土地整理、小流域治理、農業綜合開發以及興辦特色工業小區等一系列低丘緩坡綜合開發活動。在虹橋、柳市、清江等5個鎮，利用非耕地1800畝，建成虹橋溪西、柳市新光工業區、北白象坂塘工業區、石帆霞雪工業區、清江三江工業區等5個低丘緩坡工業小區，引進企業150家，創工業產值132億元。與此同時，樂清市編制出臺了《樂清市低丘緩坡利用規劃》，確定了近期、中期、遠期的低丘緩坡開發計劃，切實提高低丘緩坡綜合開發的計劃性和可操作性，確定了14個山地利用區域，留出了5600畝建設發展空間，大大緩解了樂清企業發展對土地的需求。另外，樂清市充分利用位于港口岸線的地理優勢，通過圍填海造地向海洋要地。目前正在實施的樂清灣港區一期是樂清歷史以來通過大型土工織物充填袋技術圍填海造地的最大項目，開發岸線16.6公里，北起虹橋鎮黃家里，南至虹橋鎮和天成街道交界的西干河，規劃區域60.8平方公里。其中臨港產業建設用地40多平方公里，通過圍填海形成陸域的面積為3694畝。功能布局分為碼頭作業區、臨港工業區、現代物流區和船舶制造基地等4塊，設計吞吐能力8200萬噸，集裝箱595萬標箱。據測算，樂清灣港區一期全部建成后，年總產值將達1500億元以上，相當于再造一個樂清的經濟總量。

四、效益引領集聚 促進產業升級

樂清市針對企業發展經營規模低、小、散，土地利用方式粗放、浪費等問題，按照“效益優先、適度超前、引導集聚、集約經營”的指導思想，引領企業向規范化、集團化發展，并鼓勵企業向園區集聚。現全市已形成樂清市經濟開發區，溫州大橋工業園區等上規模的工業園區，各鎮、街道也成立了不同規模的具有地方特色的工業園區，促進了企業轉型升級發展，提高了土地的產出效益。全市工業用地固定資產投資額達300萬元/畝，工業用地產出率為32萬元/畝。2012年底，經濟開發區抓住全省開展第二輪整合提升的有利時機，深入開展整合提升工作，規劃面積擴展到158平方公里，發展格局定位為“一區六園”。“一區”即樂清經濟開發區，“六園”包括樂清高新技術產業園、柳市新型電工電器產業園、北白象智能電器和新材料產業園、樂清灣港區現代臨港產業園、虹橋電子信息產業園、雁蕩山旅游文化創意產業園。2013年，“一區六園”工業總產值1326億元，工業規模以上工業企業數811家，在全省46個省級經濟開發區綜合考核中，樂清經濟開發區綜合分值位列第二，經濟規模和綜合效益分別位列第一。目前，開發區正積極創建國家級經濟技術開發區，形成了一套節約集約用地的新模式。

1.針對新增建設用地，實行全過程節約

在供地前，注重提高入區標準，利用門檻節地。樂清通過上浮工業項目建設用地控制指標，引導企業提高投入產出強度，有效提高土地利用效率，使土地節約集約程度不斷深化。當前，經濟開發區實現地均產出強度36萬元/畝，遠高于省級標準。在供地中，組織專家優化供地方案，利用論證節地。對于重點工業項目，組織規劃、招商、經貿、發改委、環保等相關部門并聘請專家，根據擬建建筑面積、預計投資總額及達預期產出水平等指標對供地方案進行論證及優化，核定企業用地規模，節約新增用地面積。在供地后，開展土地合同監管制度，利用監管節地。

2.針對存量建設用地，實行深挖潛節約

樂清市為挖掘企業土地利用強度，規定企業對原有低效廠房進行改造，提高容積率，不另行收取土地出讓金和城市基礎配套費，并利用稅收等優惠政策，鼓勵企業加大投資強度，提高工業用地容積率及建筑密度。通過實施企業用地進行批后巡查、土地出讓合同監管、閑置土地監管與轉讓、抵押和查封等一系列行之有效的制度，挖掘土地潛力。2010年以來全市共計收回閑置土地項目2個；督促68個項目按合同要求開工建設；與65家違反合同約定開竣工時間的企業簽訂《補充協議》，為引進新項目提供用地保障。

3.實行優扶劣汰，實現產業集聚、用地集約

一方面，樂清市依據各開發區產業政策和產業發展方向，制定差別化和有針對性的地價政策，對符合產業發展要求的建設項目給予支持，并通過科學適當的價格杠桿手段，結合不同產業的工藝和經營特點，引導其在不同的園區適當集聚。目前，已形成高新技術產業集群、先進制造業集群、電子信息產業集群等。通過集聚效應，達到土地集約利用的目的。另一方面，樂清市自2012年開始，對老工業區低效用地進行“騰籠換鳥”，引進高新技術產業，提高土地利用效率。截至目前，已推進了10家企業進行自主升級改造，通過產業升級、提高土地集約利用總體水平，節約土地近150畝。同時以“畝產論英雄”工作為抓手，科學制定企業綜合評價體系對全市企業進行綜合測評，每年評選年度百家企業，在企業稅收、土地供應等方面給予優惠政策。

第三屆模范縣創建工作動員大會

五、挖掘存量潛力 提高用地效率

盤活存量建設用地，提高土地利用效率，對于嚴格土地管理，切實保護耕地，緩解建設用地瓶頸制約，促進樂清市經濟持續穩定健康發展，具有十分重要的意義。近年來，樂清市著重從以下幾個方面挖掘存量土地利用潛力，切實提高用地效率。

1.積極實施“改造挖地”

通過農村土地綜合整治、舊村改造、“城中村”改造、農房集聚改造等有效途徑，切實提高土地利用效率，從而改善農民的生產生活環境，推動農村經濟社會發展和維護社會穩定。樂清市從2007年開始對全市村莊進行改造規劃，市委、市政府相繼出臺了《樂清市舊村改造管理試行辦法》《實施農村土地綜合整治工作方案的通知》《樂成中心城區城中村改造實施方案》《農房改造集聚置換暫行辦法》等文件；2012年市政府又通過“政府指導、街道主導、村集體主體、市場化運作”的城中村改造模式，制定出臺了“四策合一”的政策即《樂清市城中村改造、一般村改造、農房改造集聚建設、城市建設房屋征收補償暫行辦法》，為實施切實挖掘土地利用潛力，提高用地效率提供了強有力的政策保障。

2012年以來，樂清市共實施舊村改造項目15個，建筑面積98.45萬平方米，能使4635戶群眾得到安置；實施農房集聚項目7個，建筑面積49.39平方米，涉及安置戶3248戶。全市已啟動樂成街道山峰垟村、仙溪鎮高余村等21個農村土地綜合整治項目，使用增減掛鉤指標1672畝，該21個項目中，涉及46個村拆舊村莊，拆舊復墾區面積1835畝，建新區安置面積999畝，掛鉤面積704畝，目前已有37個村通過了復墾工程方案，其中3個村已拆舊開始實施復墾。

2.努力向空間要地

為緩解樂清市工業用地緊張狀況，提高工業用地節約集約利用水平，支持工業企業發展壯大，樂清市政府作出決定，對現有工業用地在符合規劃、不改變用途的前提下，企業通過加層改造整理增加容積率的，不再增收土地價款和城市建設基礎設施配套費；對新增工業用地，其超出容積率控制標準或低層、多層、高層分別大于1.2、1.5、2.0容積率的部分，免予收取土地價款和城市建設基礎設施配套費，并取消關于對招拍掛項目五年內不準提高容積率和建筑密度的規定。2012年至2013年，樂清市通過增加容積率，成功為110宗工業用地增加建筑面積39.97萬平方米。年產值達3億元的樂清民揚集團，將規劃建設的廠房從五層增加到十層，容積率從原來規劃的1.5提高到3，節約土地面積128.5畝，新廠房建成后，企業產值提高30%。

3.實施“退二進三”節地

樂清經濟一直以工業低壓電器制造為主，而樂清電器產品又一直在低附加值上徘徊，加上土地資源奇缺，產業結構調整已成為經濟發展的必然要求。為此，樂清市積極探索研究，按照政府引導、企業自愿、市場運作的原則，將已經不適應城市規劃要求的工業用地轉變為第三產業用地，自2010年陸續出臺《樂清市“退二進三”暫行辦法》《“退二進三”工作規程》《“退二進三”土地出讓金補繳方案》《“退二進三”實施辦法》等政策文件，對項目辦理“退二進三”方式、出讓金收取標準作了規定。抓住“退二進三”的機遇，二產與三產齊頭并進，企業進入了一個新的高速發展時期，實現了樂清經濟的有效轉型。歷年來為樂清市樂斯化工廠辦理改變用途即“退二進三”經營樂清市金鼎大酒店，收取土地出讓金1870萬元；辦理臨時“退二進三”項目31個，收取土地收益金1418.98萬元。

4.探索疏堵結合用地

樂清市自2010年強力推進各類拆違整治以來，積極摸索拆后空間利用模式，嘗試在農村集體建設用地上以批準撥用的方式審批村標準廠房、外來人口居住區、農貿市場等村公益項目，堵疏結合，切實提高土地利用率。完成柳市鎮方斗巖等42個拆后空間利用的項目，涉及土地面積33.14公頃，建筑面積近80萬平方米，目前已有15個村完成建設。

5.鼓勵農房流轉控地

樂清市逐步建立了獨具樂清特色的農房產權流轉模式，在設定的條件下允許農房在本市范圍內的農戶之間流轉，既充分尊重農民意愿，最大限度地滿足農民向城鎮集聚的需求，又防止了農戶建房無限制地向新增村莊擴張的趨勢，有效促進土地、資本、人力資源等要素自由流動，激發了樂清農村經濟的發展活力。另一方面，農房流轉又在一定程度上破除了農房舊體制對城鄉一體化的制約，加快了樂清城鄉統籌發展，為農村的城鎮化和農民的市民化提供了現實基礎，提高了土地的綜合利用率。2010年至2013年底，全市共辦理農房轉移登記4216件，建筑面積70.56萬平方米。

六、強化執法監察 規范有序用地

多年來，樂清市始終堅持國土資源可持續發展方針，充分發揮土地、礦產對地方經濟和社會發展的基礎作用，不斷規范國土資源管理秩序，加大依法監管力度。先后組織開展了土地違法違規行為專項整治行動、土地執法“百日行動”“治亂拆違”和城市建設“六必拆、違必拆”、年度土地礦產衛片執法檢查等專項行動。該市采取領導掛帥與全員參戰、日常巡查與集中打擊相結合的執法方式，找準執法關鍵點，拓寬執法面，對違法違規行為做到及時發現、及時制止、及時查處。國土資源系統主動會同公安機關聯合執法，齊抓共管，形成合力，取得了良好的執法監察效果，構建了國土資源節約集約利用新秩序。2012年至2013年，全市共立案查處歷年和本年違法用地110件，涉及土地面積228.72畝、耕地面積126.35畝；拆除違法建筑7984宗，累計建筑面積613.11萬平方米。

隨著執法力度的不斷加大，樂清市違法用地態勢逐年下降，2012年違法占用新增建設用地比率僅2.39%，實現了“杜絕增量，消化存量”的節約集約用地管理理念。與此同時，樂清市致力于構建執法管理和節約集約用地的長效機制。

首先，建立政府主導、部門聯動、齊抓共管的執法監察機制。從查處非法轉讓、買賣宅基地、閑置土地和各種嚴重破壞、浪費土地資源的違法違規案件入手，按照國家三部委聯合下發的關于《違反土地管理規定行為處分辦法》，把查事與處罰當事人和責任人結合起來，一案一策，動真碰硬。2012年以來移送公安偵查7件，建議黨紀處分7人，國土、紀檢、監察、建設、規劃、公安、工商等相關部門通過持續開展用地情況的執法檢查，形成多部門聯動、互相協調、共同推進的執法機制。

其次，加大土地資源日常執法巡查力度，及時制止違法用地苗頭。樂清市以加強土地執法隊伍和作風建設為切入點，加大日常執法巡查力度，力爭將土地違法事件消滅在萌芽狀態。2012年以來，進行土地巡查8527次，制止違法行為3418次；進行礦產巡查1481次，制止非法采礦902次，查扣非法采礦各種機械和配件246臺（件）。同時，以完善執法監管責任追究制度和問責獎懲制度為抓手，切實提高辦案質量和結案率，實現2012年、2013年兩年結案率100%。出臺了《樂清市違法用地違法建設責任追究辦法》，對土地違法違規行為不制止或隱瞞不報、壓案不查的，嚴肅追究相關人員責任；對典型違法違紀案件，通過電視、報紙等媒體及時曝光，樹立正氣，教育他人，以儆效尤。

第三，提高國土資源執法管理的公眾參與度。按照預防在先和早發現、早報告、早制止的原則，積極探索加強基層執法監察網絡建設，不斷完善土地執法巡查責任制度和上下聯動制度，廣泛發動群眾特別是廣大農民群眾積極參與，形成基層執法監察網絡。同時，鼓勵有關土地資源開發、土地節約集約利用等各類公益活動，形成政府主導、部門監督、公眾參與的土地執法監管新機制，促使樂清市國土資源保護和節約集約利用工作上了一個新臺階。