基于遷徙自由權的農民工戶籍制度沿革

楊莉蕓

摘要：遷徙自由權是個人自由權內涵之一。由于我國特殊的國情，公民的遷徙自由經歷了從肯定到否定再到一定程度的默認過程，隨之的遷徙自由權在新中國的變遷也經歷了從肯定到逐漸喪失最后到國家制度未松動但事實上部分存在的三個時期。在這一變遷中，戶籍制度起了關鍵作用，直接影響著新時期我國農民工的自由遷徙和流動。遷徙要是自由的，戶籍制度改革就不能僅僅是政績的，而必須是落實人權的。

關鍵詞：遷徙自由；戶籍制度； 農民工

中圖分類號： D631.42文獻標志碼： A 文章編號：16720539（2014）03011904

遷徙自由是個體生存發展、從事社會活動的基本條件，體現了國家關于公民權利的基本觀念，遷徙自由權是農民工能夠徹底脫離農村，遷移到城市的先決條件，沒有人身遷徙的自由，農民工的有序流動和市民化在一定程度上就會受阻。

一、遷徙自由權：本性的闡發

關于遷徙自由，在我國學界有如下定義。謝鵬程認為它是“公民在國內自由遷徙和定居的權利，以及移居國外、出國和回國的權利”[1]；可見，遷徙自由權有廣義和狹義之分。廣義的遷徙自由權是依據憲法和法律的規定，公民具有自由居住和旅行的權利，它包括國內間和國際間的遷徙；狹義的遷徙自由權指公民在本國領土內自由旅行和定居的權利。僅指一國內部的自由遷徙行為[2]。本文探討的是狹義遷徙自由權。綜觀國內學者的定義，筆者認為遷徙自由權包含了兩個最基本的問題：一是遷徙自由的限度問題。遷徙的自由是個人為了滿足其需要和目的而自由選擇變更住所，不受限制的權利，但這種自由是相對的，不是絕對的，絕對的自由和權利是不存在的。即這種自由的實現以不妨礙他人、社會和國家的利益為前提。另一個是遷徙自由權行使過程中的權利問題。遷徙是一種方法和手段，其目的是選擇能滿足人的需要，實現人各種利益的空間。這是實現個人權利的基本手段，是遷移自由的價值核心，使遷徙者與遷入地居民得到同等的權利。遷徙自由權是指公民在憲法和法律規定的范圍內，依法享有的、不受干預的變更生存發展空間的權利，是人為其人的一項人權。

關于遷徙自由權的性質，國內外學者大概有以下幾種代表性觀點：第一，學者都普遍認為遷徙自由權屬于人身自由權的范疇，是一種人身性質的權利。憲法學家何華、王廣輝、李步云等分別在其主編的《比較憲法學》、《憲法比較研究》中將遷徙自由權列入人身自由。第二，遷徙自由權是一種經濟自由權。許崇德認為遷徙自由權應列入經濟權利的范疇，日本學者杉原泰雄認為：“經濟自由權包括居住遷徙自由權等”[3]。第三，遷徙自由權是一種政治權利。第四，遷徙自由是一種綜合的權利，是人身自由權與政治權和經濟權的綜合。它首先是人身自由權的一個方面，同時又“包含一定的政治權性質”，是“兼具經濟自由權性質”和“社會經濟權利屬性的人身自由權”。

雖然學界對其性質沒有統一定義，但筆者認為，遷徙自由權作為一種最基本的人權，應屬于人身自由權。它是公民依法享有的完全由自己支配肉體和精神而不受干預的權利，是公民享有其他基本權利的前提和基礎。廣義的人身自由權包含人身自主權、行動自由權、住宅不受侵犯權、通信自由權、遷徙自由權等等。遷徙自由權具有廣義性質，是公民在國家、社會生活中必需的基本權利，是保障公民實現其他權利的前提條件。遷徙自由權在學理和實踐中應是人身自由權的組成部分。

二、新中國遷徙自由權的歷史演革

一般認為，公民的遷徙自由是從肯定到否定再到一定程度默認的過程，也即從肯定到嚴格限制最后到消極限制的歷程。具體時間分為三個階段：1949年—1957年為肯定時期，1958年—1978年為否定或嚴格限制時期，1979年后是一定程度的默認和消極限制時期。筆者贊同遷徙自由經歷了一個從肯定到否定再到一定程度放松的過程，但認為其時間段應分以下三個時期，1949年—1957年為完全自由時期，1958年—1983年為嚴格限制時期，1984年至今為逐漸放開時期。遷徙自由不同于遷徙自由權，前者指行動的限制，后者指通過法律形式確定的基本權利，即使有行動的自由也不等于權利的獲得，由此，筆者認為，遷徙自由權在新中國的演變分為三個時期，1949—1957年的肯定時期，1958—1975年的逐漸喪失時期，1975年至今的國家制度層面未松動但事實上變相部分存在時期[4]。

（一）肯定時期（1949年—1957年）

新中國成立后，對自由與權利的呼吁是一種普遍的要求，這為遷徙自由權的形成奠定了社會基礎，對共產主義的向往也成為了憲法的價值取向。1949 年 9 月，《共同綱領》在中國人民政協會議第一次全體會議中通過了，肯定了公民的遷徙自由權。1950年11月，《城市戶口管理暫行條例》出臺，城市戶口的登記和相關管理工作得到規范。但對當時人口的遷徙，主要貫徹的是自由、自覺和自愿的原則，不是強制、命令的方法，而且在《城市戶口管理暫行條例》第一條就申明執行本條例的目的在于保障人民之安全與居住、遷徙自由。此時的戶口制度并沒有對公民的遷徙自由進行限制。五四憲法規定我國公民有遷徙的自由，公民的遷徙行為沒受到限制。國家承認遷徙自由權，在憲法中明文規定保護公民遷徙自由權，在實際生活中公民也能自由遷徙。

（二）逐漸喪失時期（1958年—1975年）

經過工業計劃的實施和社會主義改造后，我國城市工人數量激增，就業壓力越來越大。為了緩解壓力，政府不得不采取措施限制人口的遷徙。1958 年頒發的《中華人民共和國戶口登記條例》是我國的第一部戶籍管理法規，從法律上限制了農村人口遷往城市，通過戶籍的控制作用遷徙自由權逐漸從事實上喪失。1959—1961年中國農村出現大饑荒，糧食供應出現危機。1961年中央發布《減少城鎮人口，壓縮城鎮糧油銷量的九條辦法》，要在1961年內減少城鎮戶口1000萬，三年內要減少2000萬以上。為了應對這一形勢，1963 年開始逐漸形成“二元結構”制度，城鄉間的人口流動被徹底限制了，公民被一分為二，遷徙自由完全喪失，還由此影響到公民的一系列基本權利，如選舉權、勞動權、受教育權、婚姻權等。這個期間，憲法規定的公民享有的遷徙自由權在實際上被取消了。

（三）國家根本制度未放松但在事實上部分存在時期（1975年至今）

1975年通過的憲法取消了公民遷徙自由權，1978年憲法和1982年憲法不再提及遷徙自由權問題，在法律程序上，公民的遷徙自由權由此消失，被徹底否定。憲法是國家的根本大法，具有最高的法律效力，其他法律和法規不得與它抵觸。遷徙自由權在憲法中的否定使公民的遷徙行為不再為法律保護和承認。

但隨著改革開放進程的深入，農民工大量涌進城市，并為中國城市化作出了巨大貢獻。鑒于此，自1984年10月以來，國家相繼頒布了一系列文件，有選擇性的允許農民遷徙到城市生存和發展。同時，默許地方也積極探索。溫州的“綠卡制”；上海、深圳的“藍印戶口制”均成為典型。1994年取消了以商品糧為依據劃分的農業與非農業戶口，確立了以居住地和職業為標準建立的新戶口管理模式。1997年國家開始試點在城鎮推行以公民住房、職業和生活來源為落戶條件的遷移制度。2008年之后，隨著農業現代化改革取向的深入，為了克服全球金融危機帶給中國現代化建設的消極影響，城鎮化逐漸被提上議事日程，特別是黨的十八大明確規定了要將工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展，探索大農業之路，新一屆中央領導也將城鎮化作為深入改革的突破點。在這樣的政治經濟背景下，戶籍制度必將進一步放開，農民市民化也必將隨之自由化[5-7]。

三、基于遷徙自由的農民工戶籍制度沿革分析通過對新中國遷徙自由權歷史演變的梳理，可以看出，在法律上尚無遷徙自由權的規定。改革開放以來，中國的特殊國情致使大量的農民涌入城市成為農民工，這一“涌入”在法律上是找不到依據的，盡管大多農民工認為他們的遷徙是自由的，但這種自由只是一廂情愿的自由，是沒有保障的自由。事實上，這種自由只是一種勞動力根據市場規律的流動行為和尋求自我發展的遷徙行為，而真正作為一種權利的遷徙自由權是缺失的。在此，筆者試將從與遷徙自由權密切聯系的戶籍制度為主線來分析農民工的遷徙情況。

（一）1984年—2000年戶籍制度變革情況

從1978年到2000年這段時期，我國農民工的遷徙自由權利雖然沒有質的改變，但遷徙情況出現了部分變化。隨著改革開放的發展和鄉鎮企業的興起，經濟得到飛速發展，市場對勞動力的大量需求和家庭聯產承包責任制釋放出的剩余勞動力使農民工的遷徙成為可能。農民工出于理性的追求開始涌入城市。1984年，《關于農民進集鎮落戶問題通知》頒布，凡農民和家屬申請到集鎮落戶的，準予其落常住戶口，辦理入戶手續，統計其戶口為“非農業戶口”，當地政府要為其建房、買房提供方便。這為戶籍制度改革打開了缺口。1985 年 7 月，《關于城鎮暫住人口管理暫行規定》出臺，遷徙自由由此初步放開。進人 90 年代后，隨著市場經濟的建立和完善，限制遷徙自由在理論上逐漸突破。1990 年 4 月 27 日，國務院頒布《關于做好勞動力就業工作的通知》，指出要合理控制農村勞動力的轉移，以減輕城鎮就業壓力。對農村勞動力進城務工，要用經濟、法律、行政的手段搞好宣傳教育，實行有效控制和嚴格管理。1992 年，《實行當地有效城鎮居民戶口制度通知》頒布，戶口準入制度開始在小城鎮推行，它是戶籍改革的過渡性措施，公民遷徙自由進一步放開。1994年后，以商品糧為標準劃分的農業與非農業戶口被取消，以居住地和職業為標準建立了三種新的戶口管理模式。1997年，國務院通過《小城鎮戶籍管理制度改革的試點方案》，開始在試點城鎮推行以公民住房、職業和生活來源為落戶條件的遷移制度。這是此期間對戶籍制度改革進行最深入的一次，使農民工的遷徙行為有了實質性的送動。

這十年以來戶籍制度政策有了一定松動，在一定程度上解決了一部分農民工的生存和發展問題，但戶籍制度在本質上并沒有得到實質性改變。

（二）2000年至今戶籍制度變革情況

2000年以后，我國的戶籍制度與遷徙自由開始松動。首先，在理論學界，很多著名學者呼吁恢復遷徙自由權。其次，全國各地在實踐中開始改革戶籍管理辦法。2001 年，全國縣以下城市放開戶籍的全面限制，小城鎮戶口由此大幅度放開。浙江、安徽、江蘇、重慶、山東、四川、上海和廣東也開始改革。

2003年7月，河北省批轉《我省戶籍管理制度改革意見》，打破全省內分割的農業和非農業戶口管理結構，取消按照傳統劃分的農業和非農業戶口等，取消“農轉非”的戶口指標。按照居民實際居住的地方和從事的職業，分為城鎮人口和農村人口，所有人口統一登記為居民常住戶口。 同年，河南鄭州開始推行“一元制”的戶籍管理模式，它替代了“農業戶口”、“非農業戶口”、“暫住戶口”和“小城鎮戶口”的戶籍管理方式。鄭州各地所有居民戶口統稱“鄭州居民戶口”，并可自由遷移，符合一定條件的外省居民也可辦理遷鄭戶口。2004年8月，山東省出臺深化戶籍制度改革的意見，打破了城鄉分割，統一戶口登記管理，實行人才戶口城鄉自由流動的政策。2007年，北京進行戶籍制度改革，放寬落戶條件，取消招工需要北京戶口的限制。2008年1月，云南在城鄉建立“一元制”的戶籍登記管理模式，所有戶口統稱為居民戶。2009年重慶和天津推行“購房落戶”政策。2010年，成都公布《關于全域成都城鄉統一戶籍居民自由遷徙的意見》，迄今已經提出了戶籍制度改革的基本框架，但是實施細則暫未出臺。全國范圍大多數省區市相繼統一了城鄉戶口登記制度[8]。

四、結語

戶籍制度的改革使被限制的戶口逐漸放松，具有一定條件的農民工能自由流動。戶籍制度改革是為了適應市場經濟發展的結果，它首先是為了推進城市化，政府取消戶口差別的一般目的是為了獲得城鎮人口比例的上升，撈取政績；其次，很多城市的戶籍制度改革和農民的遷徙是附帶條件的，比如遷入城市要看有無住房，有無穩定工作和收入，農民退出農村要放棄自己的承包地。戶籍制度改革的根本目的不是來自公民權利，公民的遷徙自由權并未出現實質的改變，沒有再次入憲。這樣的改革卻出現了戶籍制度改革的冷場現象，即很多農民工并未向政府所期待的一樣紛紛把戶口遷入城市。農民工的遷徙行為不是簡單的為了生存，而是一種為了追求自我發展，擴展權利的經濟行為和政治行為，是要求與城市居民共享改革的物質成果和文明成果的結果，僅僅著眼于戶口轉變的改革并不能吸引農民工的注意，自由遷徙真正實現，才能保障公民享有平等的公民權。必須從權利的角度思考，保證農民工具有自由遷徙權。從某種意義上講，遷徙自由權是人生意義或價值實現的基礎性條件。

參考文獻：

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[2]奚堅平.論遷徙自由[D].合肥：安徽大學，2004.

[3][日]杉原泰雄.憲法的歷史——比較憲法學新論[M].呂昶，譯.北京：社會科學文獻出版社，2000.

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