綠色發展的制度保障

●文/李佐軍

（作者為國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長、研究員）

開欄語：

經濟體制是指在一定區域內(通常為一個國家)制定并執行經濟決策的各種機制的總和。通常是一國國民經濟的管理制度及運行方式。是一定經濟制度下國家組織生產、流通和分配的具體形式或者說就是一個國家經濟制度的具體形式。社會的經濟關系，即參與經濟活動的各個方面、各個單位、各個個人的地位和他們之間的利益關系，就是通過這樣的體系表現出來。

十八屆三中全會《決定》明確提出：經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。《決定》從戰略高度系統籌劃了未來深化經濟體制改革的目標、方向及重點任務。

2014年政府工作報告提出：向深化改革要動力。改革是最大的紅利。當前改革已進入攻堅期和深水區，必須緊緊依靠人民群眾，以壯士斷腕的決心、背水一戰的氣概，沖破思想觀念的束縛，突破利益固化的藩籬，以經濟體制改革為牽引，全面深化各領域改革。

本刊自第5期開設《經濟體制》欄目，通過展現新時期經濟體制改革案例的思路和經驗，旨在為深化改革提供決策參考，為實現中國經濟持續健康發展提供智力支持。（劉建）

綠色發展，是十八大報告中提出建設美麗中國的重要內容。從字面上看，綠色發展至少包括兩層含義：一是綠色，二是發展，即我們既要“綠色”，合理使用資源、保護生態環境；又要“發展”，實現經濟增長、社會進步和當代人與后代人的可持續發展。“綠色”與“發展”兩個方面缺一不可。

真正落實綠色發展，就是要“綠色”和“發展”兩手抓，其核心是要提高碳生產率。碳生產率可以用一個公式來表述：分母是二氧化碳排放量，分子是產值或國民收入。碳生產率公式數值持續增大，就意味著綠色發展。碳生產率公式是我們認識和理解綠色發展的基本分析框架，它直觀地告訴我們：綠色發展與否取決于分子、分母兩個相互關聯的重要變量。這就要求我們：一方面要減少分母數值，即減少二氧化碳排放，另一方面要增加分子數值，即增加產值或國民收入。

考核指揮棒

推進綠色發展，是我們在對之前高污染、高排放、高消耗的“三高”粗放式發展模式進行深刻反思后作出的重要戰略抉擇，力圖轉變到以低污染、低排放、低消耗和高效率、高效益、高碳匯、高循環為主要特征的“三低四高”模式上來。

實踐中不難發現，碳生產率公式的分子、分母都受到制度的影響。制度通過引導或規范政府、企業、個人、社會組織等主體的行為，進而影響產值和碳排放量，造成公式分子分母數值的增減變化，決定著是否綠色發展。可以說，制度是影響綠色發展的根源性系數，它同時作用于分子和分母。

反觀我們目前的制度，還存在著一些不合理的地方，直接對各發展主體的行為起到了負面引導。因此，我們要對制度進行改革和創新，使其對各主體形成正確的引導，朝著綠色發展的方向前行。

政府既是重要的發展參與者，又是政策制定者和執行者，制度調整能否對政府行為產生正面引導是成敗的關鍵。

一是要引入鼓勵減分母的獎懲制度。人具有趨利避害的本能，地方政府和官員都對自己的行為有一個預期。目前，地方政府領導干部對增分子的好處有著普遍預期，但對減分母缺乏這樣的預期，于是他們在工作中將重點放在增分子上。因此，引入有助于明確預期的獎懲制度十分必要：減分母做得好的地方政府，中央在政策上給予支持和傾斜，對領導干部進行物質和精神獎勵；對做得不好的則要追究相關領導干部的責任，并給予相應的懲罰。

二是進行評價考核制度改革。這一制度改革需要解決兩個問題：其一是考核什么？目前政績考核的指標還是以GDP總量、財政收入、工業增加值等為主，分子、分母孰輕孰重一目了然。評價考核制度改革，必須把對減分母設定為與GDP同等重要的指標，在特定時期和特定區域，甚至應成為最重要的考核指標，促使地方政府努力轉方式、調結構。其二是誰來考核？現在普遍是上級考核下級，于是下級更多地關注政績的提升。如果換成由普通老百姓來考核地方政府，老百姓則更加注重對生活質量、環境優劣等方面的評價，從而引導政府將關注點更多地放在“綠色發展”上。

經濟杠桿調節

針對企業、社會組織和個人等發展參與者調整相關制度，核心是通過經濟杠桿來調節各方行為。

一是調整針對企業的財稅政策、金融政策。目前，我們的財政政策、稅收政策、金融政策等更多地看重企業的規模、效益和利稅，對那些產值規模大、納稅多的企業給予照顧，而對企業的資源消耗、污染排放等“綠色”方面沒有給予應有的重視，對企業形成了重發展、輕綠色的誤導，故以后應給予那些減分母做得好的企業更多支持。

二是加快理順資源品價格機制。目前，資源品價格仍存在人為扭曲、壓低的現象，資源的稀缺性得不到反映，使得大量浪費普遍存在。目前，國家已經在著手改革資源品價格，力爭在反映資源稀缺性和控制物價大幅上漲上取得平衡，通過價格手段提高資源使用成本，迫使各主體節約資源，減少浪費。

三是建立起一系列的市場交易機制，包括碳排放權、污染排放權、水權、節能量等方面的交易機制，并進一步完善生態補償制度等。

這些制度的建立和完善，一方面提高資源使用和環境污染的成本，讓分母增加產生的負外部性內化為內部成本，增加碳排放的壓力；另一方面讓減分母成效顯著的地區增加收入，提高其節能減排的積極性。目前，國家已經逐步開展了相關試點工作，如碳排放權交易就已在北京、上海、深圳等7省市試點，預計2015年左右碳排放權交易在全國形成一個基本框架。

同時，在其他制度上，也應作出有利于減分母的調整和改革。例如，對資源節約和環境保護的相關法律、法規要進一步健全完善，對有些不符合減分母要求的法律、法規及時進行修訂或清理，還要嚴格執法，加大違法懲處力度，提高違法成本，讓不法者有所畏懼；要繼續執行最嚴格的耕地保護制度、水資源管理制度、環境保護制度，劃出紅線，守住底線；在文化制度上，還應該加大宣傳、教育和培訓的力度，讓資源節約和環境保護的觀念與意識深入人心，成為自覺的行為。這些制度的調整和改革，見效需要一定時間，但這屬于打基礎、利長遠的工作，不能輕視，不能放松。