中國農村信貸擔保融資的困境及解決對策

華東

摘要：從我國農村信貸市場發展的現狀出發，分析了農村信貸擔保融資面臨的困境，并在結合農村實際情況的基礎上，提出了完善我國農村信貸擔保機制的相關對策建議，以期促進我國農村信貸擔保融資規模的擴大與農村社會經濟的發展。

關鍵詞：農村信貸；擔保制度；農村金融

中圖分類號：F832.43 文獻標識碼：C 文章編號：0439-8114（2014）03-0741-04

農村金融是農村現代經濟的核心，也是農村社會經濟發展的重要動力。當前，我國正處在城鎮化建設與城鄉一體化快速發展的關鍵時期，無論是農村社會經濟的發展，還是社會主義新農村建設，都迫切需要農村金融的大力支持。

近年來，我國在完善農村金融體系和推動農村金融改革方面做了大量的工作，如設立村鎮銀行、小額貸款公司等，這些對解決我國農村信貸供給不足問題產生了積極的影響。但是，由于我國農村金融發展比較滯后以及農村信貸擔保機制不完善等原因，我國農村地區融資難的問題并沒有得到根本的解決，農村信貸配給不足現象依然比較嚴重。有學者研究表明， 完善農村信貸擔保機制， 對緩解我國農村地區融資難問題具有積極的意義。田秀娟等[1]基于1 962份農戶問卷和208份農村中小企業問卷，對信貸擔保與農戶和中小企業貸款數量之間的關系進行了實證分析，結果表明，完善的信貸擔保制度對解決農村貸款難問題具有顯著的正效應。黃慶安[2]認為農村經濟主體的擔保約束是造成信貸融資難的重要原因，其通過模型分析表明，建立農村信貸擔保機制能有效解除擔保約束，從而在一定程度上緩解農村經濟主體的融資難問題。因此，深入研究我國農村現行信貸擔保融資面臨的困境，并結合我國農村的具體實際情況，提出破解我國農村信貸擔保融資困境的對策建議，對緩解我國農村地區融資難問題以及有效解決“三農問題”都具有重要的意義。

1 我國農村信貸市場的發展現狀

當前，我國農村經濟進入了新的發展階段，農村信貸需求比較旺盛。根據國家統計局估計，到2020年，我國新農村建設需要投入資金15萬～20萬億元，這樣巨額資金的投入僅靠政府財力是很難實現的，因此，必須通過農村金融市場的資金融通來實現[3]。由此可見，大力發展農村金融，增加農村信貸資金的投入，對于促進我國農村社會經濟的發展以及社會主義新農村建設具有關鍵性的作用。

近年來，隨著中央對農村金融發展的高度重視，以及各項惠農金融政策措施的大力支持，我國農村金融機構的數量和農村信貸資金的供給逐漸增多，農村信貸資金供給緊張的現狀得到了一定程度的緩解。2010年和2012年中國人民銀行發布的《金融機構貸款投向統計報告》顯示，2010年12月末至2012年12月末，我國主要金融機構及農村合作金融機構、城市信用社、村鎮銀行和財務公司農村貸款本外幣余額由9.80萬億元增加至14.54 萬億元，增加了4.74萬億元，增長率達48.37%；農戶貸款本外幣余額由2.60萬億元增加至3.62 萬億元，增加了1.02萬億元，增長率達39.23%；農林牧漁業貸款本外幣余額由2.30萬億元增加至2.73 萬億元，增加了0.43萬億元，增長率達18.70%。

但是，由于我國農村社會經濟的快速發展和農村信貸需求的大幅增長，我國農村地區的信貸供給仍然無法滿足農村的信貸需求。2010年《中國統計年鑒》的相關數據顯示，我國財政支農金額在2009年達6 720.41億元，占農村資金需求的11%，農村從正規金融機構取得的貸款為21 623億元，占資金需求的36%，農村資金缺口所占比例雖然有了大幅度的下降，但仍有53%的資金需求無法從正規金融渠道和政府補貼中獲取，由此可見，我國農村地區信貸資金供給不足的局面依然未得到完全解決。

2 我國農村信貸擔保融資面臨的困境

隨著社會主義新農村建設的快速發展，我國廣大農村地區對信貸的需求越來越多。但是，由于我國農村信貸擔保融資面臨著可擔保物的范圍過窄、農村信貸擔保法制體系不健全，以及農村信貸擔保配套體系不完善等困境，所以我國農村地區信貸擔保融資難的問題依然比較突出。

2.1 農村可擔保物范圍較狹窄

我國農民的財產主要有房產、金融性資產、生產性固定資產和耐用消費品等，其中農民最主要的財產是房產[4]。然而，在我國農民的財產中，可抵押擔保貸款的動產實際上是很少的，可抵押的不動產的法定范圍也比較狹窄。

就農村的動產而言，農民可抵押的動產較少。當前我國農村大多數農民還處在不富裕的狀態，所以農民的動產很少，并且農民現有的多數動產價值較小，很難進行較大規模的抵押貸款，又加之動產擔保的有效成立與設定程序較復雜等，農村金融機構并不是很愿意接受動產擔保、發放農業貸款。

此外，農村不動產擔保物的法定范圍較狹窄。我國現行的《物權法》與《擔保法》規定，在我國農村，耕地、宅基地、自留地、自留山這些“集體所有的土地使用權”，以及“宅基地使用權”都不允許設定抵押。此外，雖然現行《擔保法》規定以宅基地上的房屋作抵押是有效的，但是由于該抵押權的效力不能及于該房屋占用范圍內的宅基地使用權，當農民不能償還金融機構貸款時，金融機構只能以抵押房屋的建筑材料作為動產優先受償。因此，在實際操作中，金融機構基本都不愿意接受農村房屋抵押貸款。根據我國《土地承包法》的規定，只有通過招標、拍賣、公開協商等方式承包農村土地，經依法登記取得土地承包經營權證或者林權證等證書的，其土地承包經營權可以依法抵押，但由于它的流動性比較差，處分限制比較多，變現機會比較少，金融機構在實現抵押權時面臨很多現實困難，因此，在農村信貸業務實踐中，不動產擔保貸款難以實行。

2.2 農村信貸擔保法律制度不完善

目前，我國農村信貸擔保融資的合法依據主要是國務院有關部門的規章，而專門針對農村信貸擔保融資的法律制度依然不夠完善，主要表現在產權界定立法缺失與農村信貸擔保法缺失。

1）產權界定立法缺失。產權的清晰界定是解決農村抵押融資的前提和基礎，然而，當前我國缺乏專門的界定農村產權的法規。目前，我國農地產權中使用權和處分權的權能依然不夠完善，這不僅嚴重阻礙了我國農村產權抵押融資改革的進程，也抑制了農村信貸市場的發展[5]。目前，農村宅基地土地和林權的確權與登記工作才剛起步，缺乏規范的權證制度表現為不動產產權不清、各種涉農權證發放不到位等。因此，當農戶與抵押融資的產權構成某種聯系時，就有可能會為今后通過抵押權實現而得到土地和房屋者留下沖突的隱患。此外，產權不明還會導致很多財產因所有權、使用權不明而不能抵押，從而導致農民辦理貸款時無法向金融機構提供有效的所有權和使用權證明。

2）農村信貸擔保法缺失。至今，我國尚未頒布專門針對農村信貸擔保問題的法律，農村信貸擔保所依據的主要是國務院有關部門的規章。雖然《物權法》、《擔保法》及其司法解釋等對農村信貸擔保問題做了一些簡單的規定，但依然無法滿足當前農村信貸擔保發展的客觀需要。如《物權法》僅在第180條和184條簡單地規定了可抵押物的范圍與不可抵押物的范圍，《擔保法》僅在第三章抵押部分規定了抵押物的范圍、抵押的效力以及抵押權的實現，并未對農村信貸擔保融資抵押做出具體明確的規定。此外，雖然當前許多地方政府也制定了一些有關農村信貸擔保的政策與法規，但是由于這些規定和辦法的法律位階與效力都比較低，很難對農村信貸業市場的發展產生實質性的規范和約束力。

2.3 農村信貸擔保配套制度不完善

完善的農村信貸擔保配套體系是我國農村信貸擔保業可持續發展的保障。然而，當前我國農村信貸擔保配套體系依然不夠完善，主要表現在農村信用評價體系與農村信貸擔保物流通市場不完善，農村信貸風險補償機制不健全等方面。

1）農村信用評價體系不完善。根據相關部門調查，由于我國農村地區廣大農戶比較分散等原因，至今農村地區依然未建立起完善的農戶信用評估體系。然而，在擔保業務的實際操作過程中，由于我國農戶信息不透明，農戶提供不真實信息騙取擔保的現象時有發生，農村不良貸款的比例一直也比較高，這給信貸擔保機構和金融機構都造成了很大的損失[6]，從而使得農戶信貸擔保機構的擔保業務不敢輕易涉足農戶，限制了農戶信貸擔保業務的發展。

2）農村信貸擔保物流通市場不完善。農村信貸市場的發展必須借助市場的力量來發揮擔保的經濟功能，以保障農戶信貸擔保的高效運作。然而，當前我國大多數農村地區經濟發展依然比較滯后，農村經濟的商品化、市場化程度較低，為農村信貸擔保提供可抵押物的評估、流轉服務的中介機構也很少，并且服務質量較低，服務成本很高，所以很難得到認可。

3）農業風險補償機制不健全。由于農業生產受自然災害的影響比較大，具有不穩定性、低收益性和高自然風險性的特點，因此健全的農業風險補償機制是農業信貸擔保發展的重要保障。然而，當前在我國40多家財產保險公司中，僅有人保財險、安信農業、安華農業、陽光農業等少數幾家保險公司開展了農業保險業務，并且險種比較少，保險范圍比較狹窄，如大多數保險公司都沒有把旱災列入保險責任范圍。此外，我國農業保險風險分散機制也處于缺失狀態，不僅沒有真正建立農業保險再保險制度和農業保險風險基金，而且還沒有建立國家層面的巨災風險保險制度[7]。

3 我國農村信貸擔保融資困境的解決對策

農村信貸擔保融資困境的破解，是促進我國農村信貸擔保業可持續發展的客觀要求，也是解決我國農村信貸融資難問題的關鍵[8]。因此，完善農村信貸擔保體系，破解農村信貸擔保融資困境，是當前我國農村金融改革與發展領域亟待解決的重要問題。

3.1 拓寬農村信貸擔保物的范圍

農村信貸擔保物是農戶進行信貸擔保抵押貸款融資的基礎。因此，可以從以下兩個方面拓寬農村信貸擔保物的范圍。

1）允許房產作為農村信貸擔保可抵押物。既然我國法律承認了農民對自有房產的所有權，那么農民以自有房產為本人或者第三方貸款提供擔保是行使其房屋所有權的正當合法行為。因此，我國應該修改相關政策規定，允許并鼓勵農民以自有房屋作為擔保物進行抵押擔保貸款。

2）允許農村土地承包經營權、集體建設用地使用權、宅基地使用權以及林權等進行“有條件抵押”擔保貸款。根據我國農村的實際情況，我國應該適時修改相關法律，從立法上允許農村土地承包經營權、宅基地使用權以及林權等進行“有條件抵押”，從而使得我國農村信貸擔保物的范圍逐步擴大。此外，農林牧漁等農業性產業的收益具有周期性和固定性，因而從政策上也應該支持農民根據其農業生產固定的周期收益進行擔保，這不僅符合農民自身的愿望，也可以有效緩解農村信貸擔保融資難的困境。

3.2 健全農村信貸擔保法制體系

健全的農村信貸擔保法制體系，是我國農村信貸擔保業發展的制度保障[9]。因此，健全我國農村信貸擔保法制體系，對農村信貸擔保業的發展以及農村金融市場的發展都具有積極的意義。

1）制定《農村信貸擔保法》。根據《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中“擴大農村有效擔保物的范圍”，以及“加快建立政府扶持、多方參與、市場運作的農村信貸擔保機制”的規定。并在結合我國農村信貸市場特有特點與實際情況的前提下，我國立法機關應加快制定專門針對農村信貸擔保貸款的《農村信貸擔保法》，明確規定農村信貸擔保的原則、內容、主體、程序以及責任等，從而促進農村資金融通和商品流通，推動農村社會經濟的發展和社會主義新農村建設。

2）完善農村產權法律制度。根據我國農村信貸擔保發展的需要，適時修改現行法律，明確界定農村產權，以促進農村社會經濟的發展。鑒于我國現行《物權法》、《農村土地承包法》、《土地管理法》等法律中有關農地產權的使用權、抵押權等規定不完善的現狀，筆者認為，我國應該盡快完善我國農村產權界定的立法，規范農村產權的權證制度，明確規定農村土地、宅基地以及林權等的使用權和抵押權，以及這些權利行使的方式和范圍，并明確要求有關部門對這些權利進行確權和登記，并頒發相應的權利證書。

3.3 完善農村信貸擔保配套體系

農村信貸擔保融資難問題的解決，不僅需要完善的農村信貸擔保制度，更需要相關的農村信貸擔保配套制度。因此，完善農村信貸擔保配套體系，對于解決農村信貸融資難問題具有重要的意義。

1）完善農村信用評價體系。建立多層次、多元化的農村信用擔保體系是有效解決我國農村信用貸款難問題的關鍵，因此，要有效解決我國農村信貸融資難問題，必須盡快推動農村信用體系建設，逐步完善農村信用體系。由于我國農村地區廣大農戶比較分散，所以很難制定統一的標準對農戶進行信用等級評價。因此，就我國農村的特殊情況而言，可以充分利用中央銀行的誠信系統，逐步輸入農村地區和農民的信息，建立完善的信用懲戒機制。與此同時，可以在我國政府部門的主導下，由農戶集資與財政注資一起組建農業信用擔保中心、農戶聯保貸款協會，從而提高我國農戶的信貸擔保能力。

2）健全農村信貸擔保物流通市場。建立完善的土地承包經營流轉市場、林地使用權交易市場，提供良好的信貸擔保中介服務，可以使得擔保物順暢而快速的變現、流轉，從而保證了金融機構債券的實現，促進農村擔保貸款的良性發展。因此，我國應該制定相關政策，鼓勵和支持農村信貸擔保物流通市場的建設和發展，逐步設立為農村擔保物流轉服務的中介機構。借助市場的力量，通過建立完善的農村擔保物流通市場，提高農村擔保物的商品化和市場化程度，進而來保障農戶信貸擔保物的高效運作。

3）健全農業風險補償機制。首先，我國應盡快建立健全農業政策性保險制度，加快農業再保險體系的建設，形成農業巨災風險分擔機制[10]。其次，地方政府要相應加大政策性保險的投入，鼓勵和扶持商業保險進入農業生產領域，提高農業經濟抵御自然災害和意外事件的能力，從而有效降低金融機構的信貸風險，使得農村信貸市場可以持續、健康、穩定地發展。再次，要完善農村風險分散補償機制，政府必須加強對農業發展的財政扶持，建立農村自然災害風險專項基金，形成長效的支農政策配套機制。

參考文獻：

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[9] 謝玉梅，胡基紅.農村信貸配給現狀、成因及對策分析[J].商業研究，2013（1）：121-126.

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