建設項目環境影響評價公眾參與制度分析

金偉成解明媛

（1蘇通科技產業園規劃建設環保局 江蘇南通 226017 2南通市規劃設計院有限公司 江蘇南通 226000）

近年來，隨著社會經濟的快速發展和建設行業的不斷進步，國內環境問題集中暴發，各類環境風險問題凸顯，而且經濟與環境之間的沖突也日漸激化。本文從工程建設項目施工建設中的環評公眾參與機制、參與方式和參與的有效性等幾個方面對其進行展開討論和研究。

1 環境影響評價公眾參與概述

1.1 國外環評公眾參與分析

實踐中可以看到，世界各國在推行環評公眾參與方面不遺余力。比如，美國在其國家環境政策法中規定，各類工程建設項目在施工前均需征求專門機構、地方政府的同意和行政許可；加拿大的加拿大環境評價法、日本的環境影響評價法、俄羅斯聯邦的俄羅斯聯邦環境影響評價條例以及歐盟理事會出臺的關于一定公共和私人項目環境影響評價指令85/337/EEC修正案，均對環境影響評價中的公眾參與重要性做出了明確的規定和要求。

1.2 國內環評公眾參與分析

1.2.1 發展歷程

對于國內的環境影響評價機制而言，其公眾參與制度起步相對較晚一些，最早是1991年的亞行提供贈款環評培訓項目中，第一次提出了環評公眾參與。隨后我國在1993年至2013的10年中，分別在出臺的法律、條例等文件中對公眾參與提出了具體的要求：

1993年《關于加強國際金融組織貸款建設項目環境評價管理工作的通知》要求環評報告應設專門章節論述公眾參與

2002年《環境影響評價法》要求鼓勵有關單位、專家和工資以適當方式參與環評

2004年《環境保護行政許可聽證暫行》要求對兩類建設項目和十類專項規劃試行環保聽證會

2006年《環境影響評價公眾參與暫行辦法》（環發2006[28號]）對公眾參與的程序、信息公開的時限等做了相應規定

2007年《環境信息公開辦法（試行）》提出環保主管部門及企業向社會公開環境信息的內容、方式等

2012年《關于發布<建設項目環境影響報告簡本編制要求>的公告》（2012年51號公告）應在提交環評報告書同時提交報告書簡本，各級環保部門應在網站上上予以公示

2013年《關于印發<建設項目環境影響評價政府信息公開指南（試行）>的通知》（環辦[2013]103號）更易獲取環境保護主管部門環境影響評價信息，加大了環境影響評價公眾參與公開力度（同時廢除2012年51號公告）

1.2.2 環評公眾參與重要性

⑴從環保角度使項目更具合理性。對于有些建設項目，只是簡單地通過調查、單一論證研究，根本無法將可能遇到的復雜環境問題假設在內，做出的解決方案也缺乏合理性和針對性。然而，在工程項目建設過程中，在環評中加入公眾參與項目，則可根據廣大公眾做出的反饋意見、建議，積極改進該工程項目的設計、施工方案，使其更加的滿足現實要求，縮小或避免對生態環境造成的不利影響。

⑵利于貫徹民主原則的要求。環境影響評價制度的目的是政府基于保護生態環境的公共目的所要求建設者進行的活動。我國公民有參與民主管理的權利，在對生態環境利益存在潛在影響的工程建設項目，政府及相關部門應當積極征徇公眾意見，以總結民主意見。

⑶全面提升公眾的生態環境保護意識。基于對工程建設環境影響信息的公開發布，廣大社會公眾可全面了解擬建工程項目對生態環境、周圍人群造成的影響和帶來的益處，提高公眾參與意識和參與積極性。

2 項目建設前期中的信息公開

環評公眾參與和環評政府信息公開在目前我國工業項目整個前期建設信息公開中占有相當大的比重。以內資工業項目為例，在整個建設過程中所有信息公開與公眾參與的時間節點與公式形式等內容見圖1。除環保外，僅土地掛牌、可研以及規劃許可證發放等少數階段可能對項目信息進行局部或者短期公示。

3 現行環評公眾參與制度中存在的問題

3.1 公眾缺乏環境意識

不管城市建設還是工業項目的建設，需要對利益相關方尤其是附近受影響群體進行相關調查或者讓其參與其中，目前一些人不知道環境影響評價公眾參與該工程項目建設及相關法律法規，片面地認為調查征詢只是按照上級的指令辦事，對于領導的指示只是一味地服從而已；二是、對公眾參與存在“多一事不如少一事”的心理，只要不影響到自己，便不參與其。

3.2 建設方或環評編制方的不負責行為

雖然有諸多環保法律、條例的要求，但不少建設方或者環評編制方依然存在不重視公眾參與環節的情況。比如:把調查問卷直接委托第三方去辦理或者對調查問卷進行造假處理，如直接由建設方相關利益方進行填寫、上報；或帶“小禮品”去做調查問卷，并告知受調查群體只有對項目建設持肯定意見的方可領取。

3.3 公眾參與形式單一

目前大多數公眾問卷調查內容和格式設計往往千篇一律，大同小異，并且在內容設置上避重就輕。調查單位對問卷調查的內容選擇有誤導性。單一參與形式不僅局限了公眾參與的范圍，造成參與對象缺乏代表性和廣泛性，而且導致公眾意見不能真實反映實際情況，為以后環境糾紛埋下隱患[1]。

3.4 未能認真對待公眾意見

《環境影響評價法》要求，規劃編制單位和建設單位應認真考慮公眾意見，并附具對公眾意見采納情況的說明，但公眾意見并未受到足夠重視。不少報告書對持反對項目態度的公眾意見敷衍了事，不深究其反對的根本原因，不明確反對的理由；或在明知有反對情況下，擅自廢除該調查意見。這類處理行徑均對公眾參與的有效性大打折扣。

4 對策與建議

4.1 完善環境信息公開制度

各級環保部門應當建立健全環境信息公開制度，通過各種公眾易獲取的渠道及時發布相關的環境信息。在實際操作過程中，建議對信息公示的媒介做出相應規范，要求嚴格執行信息公開時間，并按項目敏感程度，適當延長公示時間。

4.2 培養公眾生態環境保護意識

環評公眾參與意識和能力培養，已經成為當前生態環境保護工作的重要內容，但公眾參與和公眾環境意識的作用應全面認識。在這個過程中，當地環境保護主管部門應有所作為，做好環境保護意識和環保法治的宣傳工作，為當地公眾環保意識的培養做出努力。

4.3 規范建設方、環評編制單位調查行為

針對個別公眾參與調查弄虛作假，環境保護主管部門應對此類行為嚴格查處，并對相關單位提出警告與處罰，使公眾參與不流于形式，確保其有效性。

4.4 創新調查方式與內容

公眾參與調查問卷的設計應遵循必要性原則、自愿性原則、簡潔原則、邏輯原則以及非導向性原則，并對設計的問題采取更為合理的形式，如采取魚骨圖式設計或者指標體系法設計[2]。

4.5 認真對待公眾反饋意見

對公眾意見的漠視，尤其是對反對意見的故意忽視，不僅影響到公眾參與環評工作的積極性，而且為社會穩定和和諧埋下了隱患。

5 結語

目前，公眾在參與環評的過程中還存在著諸多問題與不足，因此應當結合實際情況，在環評公眾參與管理過程中，認真的落實和執行信息公開制度、提高公眾參與意識，對環評公眾參與者的行為進行有效的規范，并在后續環評公眾參與進一步發展中，探索如加強媒體參與、公眾參與和社會穩定性評價相結合等新措施，只有這樣才能最大限度的發揮公眾參與環評的作用。

[1]黃慶,高燕.我國環境影響評價公眾參與工作存在的問題及解決對策.四川環境,2013,32(5):61-66.

[2]戚雁俊.環境影響評價公眾參與問卷設計的實證研究.廣州環境科學,2010,25（4）:32-35.