基于財稅體制改革的基本公共服務資金供給問題研究

周幼曼 康 珂

基于財稅體制改革的基本公共服務資金供給問題研究

周幼曼 康 珂

基本公共服務均等化的關鍵問題是資金供給，沒有充足的資金保障，基本公共服務均等化就無法落實。當前我國基本公共服務資金總量供給不足，且區域、城鄉配置不均衡，而財稅體制不完善是造成這一問題的重要原因，表現在：缺乏全面統籌國家財力資源的頂層設計、促進區域財政均等的機制不完善、地方政府財力與事權不匹配、財政預算透明度低導致財力配置錯位。為適應基本公共服務均等化的要求，須加快財稅體制改革，保障基本公共服務的資金供給。

基本公共服務；資金供給；財稅體制改革

中共“十八大”報告提出加快改革財稅體制，完善促進基本公共服務均等化的公共財政體系，明確指出我國要在2020年全面建成小康社會之際，“基本公共服務均等化總體實現”。①*胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告》，人民出版社2012年版，第18頁。近年來，我國各項基本公共服務總體上在改善，但服務水平仍較低，不均等化程度較高。實現基本公共服務均等化需要投入大量資金，而現階段我國公共財政體系尚不完善，存在一些制度性障礙。因而財稅體制改革要以促進基本公共服務均等化為取向，進一步完善基本公共服務資金供給機制。

一、基本公共服務資金供給存在的問題

我國基本公共服務資金供給不足首先表現為總量不足，造成基本公共服務水平偏低。其次，在總量不足的背景下區域、城鄉間配置不均衡，加劇基本公共服務不均等。

(一)資金總量供給不足，國際比較差距較大

近年來，隨著我國經濟持續增長，財政收入快速增加，財政對基本公共服務資金供給的絕對數額明顯增加。基于數據可測性，本文選取基本公共教育、社會保障與就業、基本醫療與公共衛生三項作為基本公共服務的基本內容，近年來國家財政對這三項的支出總額為：2007年14559.4億元，2008年18571.5元，2009年22038.4億元，2010年26484.8億元，2011年34036.24億元，絕對數額增長很快。②*中華人民共和國國家統計局：《中國統計年鑒2012》，中國統計出版社2012年光盤版。但如下圖所示，從基本公共服務支出在財政支出結構中的相對數量和變化來看，財政資金供給增長得并不多，比重均在29%左右徘徊，甚至在2009年出現下降。

圖1 我國基本公共服務財政支出占財政總支出比重

資料來源：根據《中國統計年鑒2012》數據整理計算

從基本公共服務支出分項占GDP的比重來看，我國與世界平均水平差距仍很大。基本公共教育方面，2010年公共教育支出占GDP比重，世界平均為4.71%，高收入國家為5.46%，中等收入國家為4.84%，低收入國家為4.16%(2010年)；而我國2011年國家財政性教育經費占GDP的比重為3.93%，不僅低于世界平均水平，甚至低于低收入國家。*資料來源及說明：“公共教育支出占GDP比重”為世界銀行世界發展指標(World Development Indicators，簡稱WDI)。通常每一版WDI的歷史數據都略有變化，本文使用的是2013年8月1日更新發布的WDI(下同)。在WDI中，該指標中國數據缺失，故中國數據使用2011年“國家財政性教育經費占GDP的比重”，根據《中國統計年鑒2012》中的相關數據計算的。社會保障支出方面，2007年公共社會保障支出占GDP比重，OECD國家平均為19.56%，OECD國家中最高為法國：28.4%，最低是墨西哥：7.21%；而我國2011年社會保障和就業支出占GDP比重僅為2.35%。*資料來源及說明：“公共社會保障支出占GDP比重”數據來源為中華人民共和國國家統計局《國際統計年鑒2011》，轉引自經濟合作與發展組織OLIS數據庫(OECD OLIS database)；我國2011年“社會保障和就業支出占GDP比重”數據根據《中國統計年鑒2012》中的相關數據計算。基本醫療與公共衛生方面，2011年公共醫療衛生支出占GDP的比重世界平均為6.00%，高收入國家為7.37%，中等收入國家為2.95%，低收入國家為2.17%，我國為2.89%。*資料來源：“公共醫療衛生支出占GDP的比重”數據來源為WDI。我國遠低于世界平均水平，落后于中等國家。通過以上三項對比，可見在全球范圍內，我國基本公共服務資金投入偏低。

(二)區域、城鄉配置不均衡，加劇部分地區資金短缺

在總量不足的情況下，基本公共服務資金配置在城鄉之間、地區之間明顯不均衡，加劇了欠發達地區和農村地區的資金短缺。

從區域來看，盡管近些年國家加大了對欠發達地區，尤其是西部地區基本公共服務的資金投入，但地區間差距依然很大。在公共教育上，2011年，我國普通小學、初中、高中生均公共財政預算教育事業費分別為：4966.04元、6541.86元和5999.60元。*中華人民共和國教育部、國家統計局、財政部：《2011年全國教育經費執行情況統計表》，2012年12月30日。東部地區遙遙領先，三項支出最高的均為北京市；西部地區因中央投入較大，新疆、西藏、寧夏、內蒙古、青海等地都超過全國水平；中部地區最為落后，除山西普通小學生均公共財政預算教育事業費高于全國水平外，其他各省各項都低于全國水平。北京市與河南省的對比如圖2所示。社會保障與就業、基本醫療與公共衛生資金投入的區域差距也十分明顯。仍以北京市與河南省為例，2011年，人均社會保障與就業財政支出北京市為1757.70元，河南省為583.68元；人均醫療衛生財政支出北京市為1116.84元，河南省為385.04元。*中華人民共和國國家統計局：《中國統計年鑒2012》，中國統計出版社2012年光盤版。兩項指標北京市都是河南省的3倍。

從城鄉對比來看，近年來農村的基本公共服務供給資金大幅增加，但由于農村基礎差、起點低，與城市存在較大差距。基本公共教育領域，2011年，我國農村普通小學生均公共財政預算教育事業費支出4764.65元，低于普通小學的4966.04元；農村普通初中生均公共財政預算教育事業費支出6207.10元，低于普通初中的6541.86元。*中華人民共和國教育部、國家統計局、財政部：《關于2011年全國教育經費執行情況統計公告》，教育部文件(教財〔2012〕11號)。在師資力量、教學設施方面，農村遠遠落后于城市。而且，很多農村學校面臨生源流失、財政投入縮減的困境。醫療衛生領域，2009年醫療衛生體制改革以來，農民醫療負擔大幅減輕。但主要醫療資源集中于城市，城鄉醫療服務質量數量差距明顯。2011年每千人口醫療衛生機構床位城市為6.24，農村為2.80。*中華人民共和國國家統計局：《中國統計年鑒2012》，中國統計出版社2012年光盤版。社會保障領域，新型農村社會養老保險在2012年才開始普及，農民養老金水平還比較低。超過1.5億的外出農民工沒有納入城鎮社會保障體系，徘徊在城鄉之間，社會保險參與率低。

二、財稅體制不完善對基本公共服務資金供給的影響

基本公共服務資金供給不足的原因是多方面的，從財稅體制的視角來看，至少有四個因素限制了基本公共服務資金供給。

(一)缺乏全面統籌國家財力資源的頂層設計

多數西方國家以私有制立國，政府除稅收外幾乎不能創造其他收入，基本公共服務資金投入絕大部分來源于政府稅收。而我國現階段的基本經濟制度是以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展。在公有制的支撐下，國家除稅收外還掌握大量財力資源，如各類國有資產、國有企業利潤、主權財富基金等。這些屬于全民所有的財富也應該是基本公共服務的資金來源。但現行財稅體制偏重當前收支管理，不注重資產、資本和資源管理和配置，缺乏全面統籌和整合國家財力資源的頂層設計。政府沒有專門的機構編制國家資產負債表，無法對國家掌控的財力資源進行統籌、整合和配置。這導致原本數量可觀的國家財富分散化、碎片化，脫離人民群眾，甚至收益低下、流失嚴重，沒有在基本公共服務均等化中發揮作用。例如，由于缺乏全面統籌的頂層設計，政府掌握的全國住房公積金余額和地方社保基金累計結余資金共4萬多億元作為儲蓄沉淀在銀行內，由于利率低于通貨膨脹率造成年均收益率為負數，老百姓的這些“保命錢”不斷貶值縮水，極大損害了人民切身利益。關于國企利潤，2012年1-12月我國國企累計實現利潤總額21959.6億元。*中華人民共和國財政部：《2012年1-12月全國國有及國有控股企業經濟運行情況》，http://qys.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/qiyeyunxingdongtai/201301/t20130118_728936.html.國企利潤除保留必要的發展資金外，理應以注入基本公共服務資金的方式讓股東，即全民參與分紅。然而國企利潤并未成為基本公共服務資金的一個來源，導致民眾無法分享國企收益，這也是國企飽受詬病的根本原因。

(二)促進區域財政均等的機制不完善

在財政意義上，基本公共服務均等化的基礎是財政均等化，衡量區域財政均等的依據是各地區的人均財政指標。由于我國區域經濟發展不平衡，地方政府財力差異本來就較大，體制性因素又加劇各地區人均財政指標差距。首先，現行財稅體制未考慮人口流動因素，基本公共服務與戶籍綁定，地方財力按財政供養人口計算，使得在常住人口統計中不可避免地出現創造財富外溢或享有基本公共服務外溢等非真實因素。以長期存在的“候鳥型”農民工為例，他們雖然長期外出就業，但在戶籍管理上仍為家鄉的常住人口。農民工一方面為發達地區創造了巨大財富和財政收入，另一方面其本人及家庭享有的基本公共服務仍由家鄉的地方政府提供，加重欠發達地區財政負擔，進一步擴大區域財政不均等。其次，我國現階段轉移支付制度不完善，以財政供養人口為主的資金分配方式導致財力越強的省份得到轉移支付資金人均值也越多，而且部分專項轉移支付項目要求地方提供配套資金，這也造成了資金流向財力較強地區。另外，稅收返多以各地一定稅收金額為基數，而經濟發達地區基數相對較高，得到的稅收返還額比欠發達地區多。同時，經濟發達地區獲取預算外資金的能力要遠高于經濟落后地區，這也加劇了區域財政不均等。

(三)地方政府財力與事權不匹配

現行財稅體制導致的我國地方政府事權與財力不匹配的問題較為嚴重。改革開放以來，全國財政收入逐漸向中央集中，而財政支出明顯向地方分散，1994年分稅制改革以后，這種趨勢更為明顯。1978年到2011年，中央財政收入比重從15.5%升至49.4%，支出從47.4%降至15.1%；而地方財政收入比重從84.5%降至50.6%，支出從52.6%升至84.9%。*中華人民共和國國家統計局：《中國統計年鑒2012》(光盤版)，中國統計出版社2012年光盤版。中央政府將財權層層上收，事權層層下放，導致地方政府財政相當困難。在稅種劃分上，主要大宗稅種、收入穩定的稅種劃歸中央財政，地方缺乏穩定有效的主體稅種，且征收成本較高，縣鄉財政較為困難，收入主要依賴共享稅。在事權劃分上，地方政府承擔了較多基本公共服務職能，由于財力有限而力不從心。區域性公共服務由于地方財力有限而水平不高，比如縣鄉兩級財政負責的義務教育，所需資金隨社會發展而不斷增加，財政困難導致欠發達地區義務教育質量較低。另外，省市縣鄉各級政府間還存在公共服務責任劃分不清，存在相互交叉和重疊現象。2011年，我國的教育、社會保障與就業、醫療衛生的支出由地方政府承擔的比例分別高達93.94%、95.48%和98.89%。*資料來源：根據《中國統計年鑒2012》(光盤版)中的“中央和地方財政主要支出項目”相關數據計算。地方政府特別是基層政府財力不足，在提供基本公共服務時捉襟見肘。在財力不足的情況下，房價急劇上漲為地方政府帶來了巨額的土地出讓收益，形成土地財政。盡管中央政府一再出臺房地產調控措施，但由于地方政府過度依賴土地財政，因此在房地產調控中力不從心，造成地價與房價交替上漲的惡性循環。有的地方政府嚴重依賴上級政府的轉移支付和各種預算外收費。

(四)財政預算透明度低，導致財力配置錯位

財政預算的科學、合理必須建立在公開、透明的基礎上。如果財政預算不公開或透明度很低，就無法受到廣泛和有效的監督，其科學性和合理性就無從判斷。我國財政公開起步較晚，2008年《政府信息公開條例》的出臺才使財政公開有了法律依據。近年來，我國財政預算透明度有所提高，2010年中央部門預算首次實現向社會公開，各級政府也都在一定程度上公開了財政預算。然而總的來看，我國財政預算透明度還是比較低，政府部門公開的預算信息過于簡單、籠統，一些項目令人費解。如“三公消費”諱莫如深，“一般公共服務”解釋含糊，“其它”項數目龐大、缺乏解釋。透明度低導致我國財政預算從制定到執行都表現出較強的隨意性，在很大程度上是以權力配置財力，而非依據基本公共服務均等化配置財力，使原本就有限的財力資源配置錯位。一方面，有的領域不該花錢卻獲得大量預算資金，導致一些部門年底“突擊花錢”；另一方面，一些事關民生的基本公共服務領域預算不足，資金缺口大。

三、基本公共服務資金供給問題的財稅體制改革對策

提供基本公共服務是政府的責任，必須以充足的財力保證資金供給。本文的分析表明，現行財稅體制還不完善，限制了基本公共服務資金供給，不能完全適應基本公共服務均等化的要求。為促進基本公共服務資金供給，必須加快財稅體制改革。

(一)建立全面統籌和整合國家財力資源的頂層設計

如果國家掌握的財力資源能得到全面統籌和整合并按一定比例投入基本公共服務，那么基本公共服務資金來源就會得到很大充實。為改變國家財力資源部門分割、使用分散、脫離群眾的情況，財稅體制改革要從全局出發，進行全面統籌和整合國家財力資源的頂層設計。對我國屬于全民所有的公共資金進行全面統計，編制國家資產負債表，明確各類公共資金及其收益在基本公共服務出資中的責任。完善國有資產管理體制，有效監管國有資產使用。建立專門的國家基本公共服務資金賬戶，將各類國有資產收益按一定比例注入賬戶，專門投向基本公共服務。充分利用資本市場對全國住房公積金余額和地方社保基金進行統籌管理，使其增殖升值，為基本公共服務提供更多資金。關于國企利潤，按照目前規定，中央企業分為四類，前三類上繳利潤比例分別為15%、10%和5%，第四類免交。*中華人民共和國財政部：《關于完善中央國有資本經營預算有關事項的通知》，財政部文件(財企〔2010〕392號)。鐵道、金融等中央企業和很多地方國有企業都沒有納入國有資本經營預算，沒有上繳利潤。過多現金流留存到企業，導致國有資本盲目投資、與民爭利、濫發工資福利甚至滋生腐敗。今后應逐步擴大覆蓋范圍，特別應該將國有金融類企業納入上繳利潤的范圍內。提高國有企業上繳利潤的比例，提取壟斷行業超額利潤，加強對國有資本經營的審計監督，規范上繳利潤的使用。將國企巨額利潤的一部分注入國家基本公共服務資金賬戶，讓全民通過改善基本公共服務的方式分享國企利潤。

(二)促進區域財政均等，完善轉移支付制度

區域財政均等是基本公共服務均等化的基礎。為實現區域財政均等，要改革現行財稅體制以財政供養人口為主的資金分配方式，打破戶籍制度限制和地方利益分割，采取與國際接軌的常住人口“標準人”分配。*孫紅玲、王柯敏：《公共服務均等化與“標準人”財政分配模型》，《財政研究》，2007年第8期。即排除生產力要素外溢等因素，在均等化區域范圍內就人均可支配財力真實度計算求得一個標準尺度，通過財政資金橫向轉移，按真實的常住人口實現政府間財力均等。考慮到我國區域發展水平差距較大，全國區域財政均等可分階段進行。第一步可在東、中、西三大區域內部率先建立跨省轉移支付平臺，保證各級、各地政府財政均等，在大區域內部提供較為均等的基本公共服務。未來在大區域內部財政均等的基礎上跨區統籌，最終實現全國財政均等。我國目前尚無關于轉移支付的專項立法，應盡快完善立法，通過立法形式對轉移支付的原則、目標、規模、標準以及具體的技術性操作程序和方法等加以確認。根據國際經驗，要擴大因素評估法在轉移支付資金分配中的應用，使用客觀因素評估法核定地方財政平衡能力。一方面，通過人口因素(人口數量、民族構成)、自然環境(土地面積、自然資源、生態環境)、經濟發展水平(人均國內生產總值、消費水平、價格指數)、社會發展水平等客觀因素確定計分標準和計算得分，得出地方財政支出水平。另一方面，根據地方的稅源、稅種以及稅基、稅率等計算各地的“理論收入”。根據計算的地方財政支出水平與“理論收入”之間的差額，科學確定轉移支付的數額。*丁元竹：《我國基本公共服務均等化過程中標準建設問題》，《甘肅理論學刊》，2008年第3期。這樣可以降低轉移支付中的盲目性和隨意性，保障轉移支付法治化和規范化。

(三)促進地方政府財力和事權相匹配

按照“十八大”報告提出的“健全中央和地方財力與事權相匹配的體制”、“構建地方稅體系，形成有利于結構優化、社會公平的稅收制度”的要求改革財稅體制，理順各級政府收入劃分，促進地方政府財力和事權相匹配，調動地方政府提供基本公共服務積極性。一方面，應進一步調整中央和地方事權的分配，改變以往事權與支出責任向基層政府不斷下移，但財權與收入權力不斷上移的趨勢。將公共服務的支出重心適當向省級和中央政府上移，減輕基層政府的負擔。明確細分各級政府的事權和支出責任，中央和地方可按項目和比例分擔基本公共服務費用。另一方面，優化中央與地方的稅收分配制度，根據事權與財力匹配的原則適度調高共享稅中地方政府分成比例。在現行體制下，國內增值稅按3:1的比例由中央和地方政府分成；營業稅則按稅目分成，除鐵道、中央金融保險企業營業稅歸中央外，其他營業稅都歸地方。因此，營業稅是地方稅收的主體稅種。在營業稅改增值稅的大趨勢下，如果現行分稅方法不變，那么地方稅源將急劇萎縮，地方政府財力和事權不匹配的現象更嚴重。因此，必須對增值稅的分成比例進行調整，增加地方分成比例。在結構性減稅的過程中，逐步培育地方稅收體系，可建立以財產稅、房產稅為主體稅種的地方稅體系。一方面調節貧富差距，另一方面為地方政府改善民生、履行基本公共服務職能提供稅源保障。

(四)推進財政公開，提高財政預算透明度

財政公開是大勢所趨，不僅是財政預算科學化、提高財力配置效率的需要，更是推進政治體制改革，全面建設服務型政府的內在要求。財稅體制改革要推進財政公開，提高除國防、國家安全等特殊領域外的財政預算透明度。借鑒國外經驗，財政公開的內容要包括程序公開、過程公開和信息公開，公開的形式包括財政文件、以閱覽室或宣傳欄形式、根據請求而取得的文件公開、舉行“行政預算聽證會”等。*傅光明：《論國外的財政公開制度》，《財政研究》，2005年第1期。中央部門及各級政府在預算公開的基礎上，要進一步提高透明度，細化公開內容，接受廣大人民監督。把財政資金更多地用于群眾需求強烈的基本公共服務項目，杜絕突擊花錢、形象工程等財政浪費，提高財力資源配置效率。對政府財政預算具有審議、批準權的人大代表要廣泛聽取民意，把公眾意愿反映在財政預算編制中。在預算審批過程中，還要建立聘請財經專家團隊為人大代表提供專業咨詢意見的機制，保證財政預算科學、合規。

(責任編輯：熊 覺)

2013-08-03

周幼曼，女，中共中央黨校研究生院政治經濟學專業博士研究生，主要研究方向為宏觀經濟、公共財政。康珂，中共中央黨校研究生院政治經濟學專業博士研究生，主要研究方向為宏觀經濟。

中共中央黨校校級一般科研項目、國家開發銀行資助項目“促進基本公共服務均等化的財稅體制改革研究”；國家社會科學基金青年項目“完善結構性減稅政策與促進稅收負擔合理化問題研究”(編號：12CJY098)。

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1007-9092(2014)01-0101-05