理解與認知中國的準政府組織

古明明

理解與認知中國的準政府組織

古明明

既有的“國家與社會關系”二元化研究，忽視了二者之間一個不容忽視的中間地帶——準政府組織，這種大量存在于我國政治現實中的公共組織，不屬于正式的政府機構，但卻擁有一定的權力。通過總結經驗現象和深入分析，本文將中國的準政府組織區分為社會導向型和政府導向型兩大類，其中后者又可分為政府內和政府外兩種。在此基礎上，文章討論了中國準政府組織的現狀，認為主要存在法律身份不明、功能定位不清和運行管理不夠規范等現實問題，并在此基礎上重新審視了中國的國家與社會關系中較為模糊的結構性要素——準政府組織，對之予以深入認知與分類，并指出中國準政府組織在未來的發展方向。

國家與社會；準政府組織；現狀；范疇；分類

改革開放以來，國家與社會關系被視為中國社會的基本關系形態，也是分析中國政治和社會問題的重要視角之一，研究者甚眾。*鄧正來、景躍進于1992年在《中國社會科學季刊》(香港)上發表《建構中國的市民社會》一文明確提出中國國家與社會關系發展的圖景后，朱學勤、張靜、施雪華、何增科、俞可平、康曉光、顧昕、梁治平、孫立平、朱英等學者相繼產出了一批具有一定代表性的研究成果。歸納起來，存在兩種最具代表性的理論框架：市民社會理論和法團主義理論，前者以鄧正來為代表，認為中國的國家和社會已經相互分離，從而正在形成學理意義上的“市民社會”。在這種情形下，國家與社會的互動以大量活躍的社團為基礎的市民社會的存在為前提，它強調社團的能動性。后者以張靜為代表，認為國家與社會正在分離，且國家具有不可忽視的作用，社團在國家的控制下有序地開展活動，突出了國家體系的主導地位，注重國家與社會關系當中國家的主動性。

上述研究為改革開放以來認識中國的國家與社會關系提供了有益視角，積累了相當豐富的研究資料和經驗，但卻存在一個共同的預設偏向，即把國家與社會的分離自然地認定為一種結果或一個正在發生的過程，而忽視了其中的結構性要素。也就是說，無論是市民社會理論，還是法團主義理論，都把國家與社會看作非黑即白的兩極，中間并不存在一個灰色地帶。而事實上這個灰色地帶卻真實存在，并扮演著重要的角色，這個地帶就是準政府組織。本文意在以發現的眼光去審視這個處于國家與社會中間且廣泛存在的公共組織，試圖從其身上找尋國家與社會是否分離或分離程度的相關證據。

一、悄悄行使權力的組織：準政府組織及其內涵

就組織屬性而言，準政府組織介于“政府”和“民間組織”之間，是國家治理過程中一個不容忽視的行為主體。在西方發達國家，準政府組織興起于上世紀50年代，在“新公共管理運動”的帶動下得以蓬勃發展。這種萌生于相對成熟的自由民主體制之下的新型組織的產生過程是代議制社會內部的一次“再委托”，民選政府獲得執政權力后通過授權的方式，委托相應機構完成部分公共事務。準政府組織的這一特點，使其不同于其他一般的社會組織，從而在國家政治生活中發揮著獨特的作用。

“準政府組織”這一概念的產生與發展過程與政治實踐緊密相關，且不同國家有不同稱謂。最早由美國卡內基公司總裁阿蘭·皮菲在上世紀60年代為概括美國出現的一種新型組織而提出，后經英國政治科學家發展，指稱那些人們認為是非政府部門的一些機構，例如在公共部門發揮職能作用但又不是某政府職能部門組成部分的機構，它們實際上是“準自治的非政府機構”(Quasi-autonomous Non-governmental Organizations，英文縮寫為Quangos)。*【英】 戴維·米勒等編：《布萊克維爾政治學百科全書》，鄧正來等譯，中國政法大學出版社1992年版，第620頁。在西方，還存在很多名詞來指稱這類機構，比如非部門公共實體(Non-Departmental Public Bodies，縮寫為NDPBs)、*Hogwood,B.The Growth of Quangos: Evidence and Explanations,Parliamentary Affairs,1995(48)，pp.207-225.政府外組織(Extra-Governmental Organizations，縮寫為EGOs)、*Weir,S.& Hall,W.,EGO-trip: Extra-Governmental Organizations in the United Kingdom and their Accountability,The Democratic Audit of the United Kingdom.London：Charter 88 Trust,1994.準自治組織(Quasi-autonomous Organizations,縮寫為QAOs)、*Carsten,G.,Van M.F.S.,Quangos:What's in a Name?-Defining Quangos from a Comparative Perspective,Governance: An International Journal of Policy and Administration,1999.12(2),pp.129-146.私益政府(Private Interest Governments，縮寫為PIGs)、*Streeck,W.,Schmitter,Philippe C.,Community,Market,State and Associations-The Prospective Contribution of Interest Governance to Social Order;Streeck,W.,Schmitter,Philippe C.(eds.),Private Interest Government: Beyond Market and State,Sage Publications Ltd,1985,pp.1-29.混合機構(Hybrid Organizations)*Veld,R.J.in’t.Spelen Met Vuur:Over Hybrid Organisaties.Den Haag: VUGA Uitgeverij BV,1995.等。在中國，一些學者對準政府組織的界定是“在政府的支持下，為維護和發展共同事業或社會公共利益、不以營利為目的，提供公共服務，并在一定范圍內行駛公共權能的社會組織。”*陳桂生、張霽星等：《準政府組織管理》,人民出版社2009年版，第306頁。另外一些人為強調官方因素對此類機構的影響，將之翻譯為“半官方組織”；還有一些人為突出其產權或行使職能的公共性，將之翻譯為“半公營機構”。*汪洋等譯Van Thiel,S.的Quangos:Trends,Causes,and Consequences( Aldershot,UK: Ashgate,2001)，將Quango譯為“半公營機構”(【荷】 桑德拉·凡·蒂爾：《半公營機構：趨勢、原因、結果》，社科文獻出版社2008年版)。

盡管對準政府組織的稱謂不一，但總結起來，這些不同論者眼中的此類機構具有的一般性共同特征主要有：第一，它們不屬于正式政府部門；第二，它們擁有一定的公共權力。也就是說，凡是那些“非政府”卻擁有“權力”的機構，都稱得上是準政府組織，它們在“悄悄”行使著權力，這種權力不同于國家的那種由人民所賦予的權力。

中國正處于轉型階段，準政府組織不完全等同于西方。因為政治體制的不同，中國的準政府組織從產生到運作，從承擔的社會功能，到帶來的政治社會影響等，都和西方國家有所差別。同時，中國這個世界上人口最多的發展中大國，正在經歷現代社會前所未有的變革，其政治體制本身也在逐步自我修正與革新。中國的準政府組織不但是社會轉型的產物，也是國家政治體制改革的重點和難點之一。從這個角度來說，認識并深入了解中國的準政府組織，具有非常重要的意義和價值。

二、在國家與社會之間：中國準政府組織的范疇與分類

西方理論在普遍意義上對準政府組織的界定，并不能完全描繪中國場景下的這些組織。盡管稱謂不同，但對其界定基本上可以歸納為兩個認知維度：一類主要強調準政府組織與政府的相對位置，是政府外部具有一定權力的組織，但其實在政府內部的下屬機構中也存在大量擁有權力的非政府組織，這樣的解釋顯然難以涵蓋這部分機構；另一類則側重準政府組織的功能和目標，認為它們的公益性是最為突出的特征，即不以營利為目的，以提供公共產品或服務為主要目標，但是中國廣泛存在的具有較大權力的國有企業顯然不在上述定義之內。

那么就當下中國的準政府組織而言，怎樣的定義更為合適，其涵蓋的邊界又在哪里？從現在的實際情況出發，明確中國準政府組織的外延，可以幫助我們認清其內涵。按照這樣的思路，筆者設定了尋找中國準政府組織邊界的三個主要出發點：第一是看該組織是否享有一定公共權力；第二是如果其享有此種權力，那么它在國家與社會的空間分布中更偏向哪一側？第三是在靠近國家一側的準政府組織中，哪些處于正式政府機構的內部，哪些獨立于正式政府機構之外？如果以此為標準，那么中國的準政府組織可以分為兩大類：一類是社會導向型準政府組織，在國家與社會的連續譜中偏向社會一端，具有一定的權力，但更大程度上受到社會的制約。這類準政府組織的代表是“所謂的”基層自治組織——居委會和村委會。另一類是政府導向型準政府組織，它們更偏向于國家一頭，擁有的權力相對較大，受到的社會制約少。這類準政府組織又可以劃分為兩種，一種為政府內準政府組織，一種為政府外準政府組織。前者特指處于正式政府機構內部，有明確的母部門，在此筆者將之界定為政府衍生機構，其典型代表是部屬事業單位、部屬社團等；后者則獨立于正式政府機構，它們或為全國性群眾組織，或者直屬于國務院的部級事業單位，或為政府行政性控制的生產單位，*唐宗焜：《國有企業制度與公司制度的區別》，《中國經濟信息》，1994年第4期。它們雖然不是正式的政府機構，但是有些組織享有的權力和政府幾乎毫無二致，這些政府外準政府組織的典型代表是監管性單位、人民團體、國有企業、公立高校等。下圖描繪了中國準政府組織所涵蓋的組織類別及其各自的代表性組織，并標明了不同種類準政府組織的相對位置。

A：社會導向型準政府組織：基層群眾性準政府組織

B：政府導向型準政府組織 = B1(政府內準政府組織)+ B2(政府外準政府組織)

圖 中國準政府組織分類及其在國家與社會中的位置

不同類別的準政府組織在社會生活中扮演了不同的角色，它們在組織結構、自治性和擁有的權力方面存在差異。基層群眾性準政府組織，是城市居民或農村村民自我管理、自我教育、自我服務的自治組織，主要任務是辦理本居住地區的公共事務和公益事業，調節民間糾紛，協助有關部門維護社會治安，開展精神文明建設，向政府反映居民群眾的意見、建議和提出，是黨和政府聯系人民群眾的重要橋梁和紐帶。這類組織的自治性最大，其組織結構和政府正式組織的相似性較小，因而權力范圍和強度也較小。政府內準政府組織是依托于政府正式部門的衍生機構，它們作為子機構，需要接受政府母部門的領導或指導，部分機構在資金和人力資源上甚至直接依賴于母部門的補給。政府衍生機構的組織形態各異，有些和政府正式組織非常接近，有些則類似于一般社會團體，所以它們的自治性程度一般，享有的權力范圍與強度也有限。政府外準政府組織，在形式上獨立于政府部門，但實際擁有的權力較大，能夠在各自的領域動用較大的資源，且其內部的組織結構往往按照行政級別進行設置。這些組織主要是由于在人事或資金方面直接受制于政府的相關主管或者協調部門，*比如中央企業需要接受國有資產監督管理委員會的監管、高校需要接受國家教育部或各省(市)教育廳(局)的管轄，等等。因此它們的自治性很低，但在本機構涉及的領域內享有很大的權力。(見下表)

表 各類別準政府組織實例及比較

通過上述不同類別劃分，筆者認為中國的準政府組織是指那些擁有一定公共權力的非正式政府組織。形式各異的準政府組織，正在影響著中國政治社會生活的方方面面，認識和研究準政府組織對于我們理解中國的治理體系和政治運轉過程等具有十分重要的意義。

三、社會轉型中的新興公共組織：中國準政府組織的現狀

既然中國準政府組織大量存在，填充了國家與社會之間的中間地帶，而且形式多樣、情況復雜，那么這些在新的社會結構中不可忽視的組織現狀如何呢？

首先，中國準政府組織的法律地位不甚明晰，法律監管尚處缺位狀態。準政府組織行使一定的公共權力，但目前沒有一部較系統的公法明確規定其法律地位，這使得其權力來源的合法性及適用性上存在一定問題。盡管某些類別的準政府組織已經有了針對自身的一系列法規來彌補這一缺陷，如國家通過《證券法》、《股票發行與教育管理暫行條例》和《中國證監會三定方案》等來賦予證券監管部門以相應的監管權力。*董炯、彭冰：《公法視野下中國證券管制體制的演進》，載沈巋編：《誰還在行使權力：準政府組織個案研究》，清華大學出版社2003年版，第17-69頁。但從整體上看，準政府組織的權力行使和對本領域內事業的管理往往依賴于帶有約束力的裁量行為和內部規則制定來完成。*孟弢：《準政府組織權力規制》，中國憲政網， http://www.calaw.cn/article/default.asp?id=2756.這就造成了很多準政府組織的公務行為存在法律困境，例如當準政府組織作為一方發生法律爭議問題時，無法判斷準政府組織的行為是否屬于司法審查范圍。在我國，當諸如高等院校、足球協會等準政府組織的內部成員不服其所作的決定，當成員向人民法院提起行政訴訟時，法院何以判斷這些組織所行使具體職權的來源，何以判斷其實施的行為是否超出了法定授權范圍？*羅利丹：《論準政府組織行為的司法審查范圍》，《甘肅農業》,2005年第8期。等此類問題已經引起了法學界的關注，正因為沒有明確適當的法律定位，國家對于準政府組織的監管無所適從，也難以從總體上對它們的行為進行規制，這在一定程度上造成了準政府組織權力邊界的模糊不清和難以監管。

其次，中國準政府組織在與政府和其他社會行為體的互動交往中的角色和功能定位不清。由于準政府組織的組織性質較為特殊，它們既不同于政府，又不是嚴格意義上的NGO，使得這些組織在社會活動時難以把握自身的行為模式和邊界。一方面，準政府組織的目標功能和實際定位存在一定程度的扭曲，不清楚自己究竟是一個行政機構的延伸，還是一種社會服務組織。如城市基層自治組織——街道居委會，其基本的功能應當是街道居民的自治組織，提供相應的社區服務，但實際上卻成為了政府的“基層派出機構”，*張志剛、徐進：《“準政府”：我國城市社區抹不掉的色彩》，《黨政干部學刊》，2004年第10期。這種“輕服務、重管理”的社會矛盾映射出準政府組織定位的異化，以“準政府”姿態出現的村民委員會也面臨如此問題。另一方面，準政府組織所發揮的對內功能沒有對外功能那樣明顯和到位。在對外貿易、科學技術、衛生、教育、環保等領域，準政府組織已是政府的得力助手和有益補充，例如準政府組織在跨國合作方面的作為和理念的變化，較好地推動了科教項目的國際合作，*蔡拓主編的論文集《中國準政府組織發展狀況研究》(天津人民出版社2011年版)用若干案例研究的方式論證了國際合作對準政府組織發展的重要性。等等。然而準政府組織在國內事務中的表現卻存在兩極化趨勢：一是政府外準政府組織(如獨立監管機構和人民團體)獨攬本領域大權，如同政府機構；二是政府內準政府組織的功能存在被邊緣化的困境，它們既不能像純粹的民間NGO那樣開展活動和獲取社會資源，也難以靠近母部門的核心事務，往往成為一種政府身邊可有可無的附庸。正如很多半官方社團難以充分施展拳腳一樣，盡管它們替代了政府讓渡的部分功能，*賀立平：《讓渡空間與拓展空間：政府職能轉變中的半官方社團研究》，中國社會科學出版社2007年版，第64頁。但如果自身缺乏功能拓展動力的話，將面臨運轉不暢甚至難以為繼的境地。

第三，中國準政府組織的運行與管理不夠規范，組織效率較低。一是準政府組織的內部結構基本上復制了政府科層制的垂直模式，導致這些組織官僚風氣過重，難以保持同社會的緊密聯系。如人民團體按照行政級別管理，無形間增加了組織運轉的人力和其他成本。還有很多國有企業，完全用行政級別導向的管理模式進行公司治理，而沒有建立真正的現代企業制度，其中比較突出的是國有商業銀行如何向現代金融企業轉型的問題。*王柯敬、杜惠芬：《國有商業銀行改革目標：金融企業還是準政府機構》，《經濟理論與經濟管理》，2004年第10期。二是準政府組織對政府相關部門的依賴性過強，很多事業單位“政事不分”，*鄧國勝：《事業單位治理結構與績效評估》，北京大學出版社2008年版，第15頁。一些半官方社團由于資金、人員上依靠母部門的供養，脫離母體則無法生存其運轉在某種程度上無法以一種真正獨立性組織的形態生存和發展，這對于其組織效能的發揮有很大的負面影響。三是準政府組織的活動缺乏問責機制，沒有規范的績效考核體系，這使得它們的組織活動無章可循，有時難免人浮于事、效率低下。如中國紅十字會系統深陷社會信任危機，盡管是由特定事件引發，但實質上卻反映了其內部管理和運作的不規范，以及政府監管和問責的不到位。

總體來說，中國的準政府組織形成并發展于改革開放以來社會轉型的大背景之下還處于發育的初期，是中國轉型期社會結構變遷的一種寫照，與發展相對成熟的西方國家準政府組織存在明顯的差異性。

四、結論性討論：中國準政府組織的未來

就前人認知和研究的基本視角與理論范式而言，大多數從國家與社會關系入手進行討論。研究者基本上選擇用政治學和社會學的視角思考問題，認為準政府組織是國家與社會在相互制約或合作的互動關系中產生的。這當中存在三種較為通行的論說模式：一是“合作主義說”——市民社會中的組織化利益團體可以聯合到國家的決策結構中，國家與社會是平等的合作關系，*Schmitter,P.C.,Still the Century of Corporatism?;Schmitter,P.C.& Lehmbruch,G.,Trends Toward Corporatist Intermediation,Beverly Hills: Sage Publications,1979,pp.9-13.準政府組織亦可以采取與政府合作的模式，二者協同發展。二是“吸納社會說”——政府通過分類控制管理社會組織，而準政府組織是其中的一個重要類別。*康曉光、韓恒：《分類控制：當前大陸國家與社會關系研究》，《社會學研究》，2005年第6期。三是“功能轉移說”——準政府組織產生于政府某些功能的讓渡和社會組織相應功能的自我拓展。*賀立平：《讓渡空間與拓展空間：政府職能轉變中的半官方社團研究》，中國社會科學出版社2007年版。

可以看到，以上三種論說其實存在一定程度的對象混淆問題。一方面，準政府組織有時被視為同一般性社團同等地位的國家與社會之外的第三種實體；另一方面，它有時又被放在社會當中成為一般性社團的一部分。這種認識和理解上的相對混亂，其實從一個側面反映出國家與社會界限的不甚明晰。

由此看來，中國這種略帶模糊的社會結構似乎很難套用任何一種有關國家與社會關系的經典解釋體系，這說明國家與社會并未發生相對完全意義上的分離，準政府組織就是這種分離不夠徹底狀態下的一種產物。那么，如果經典理論仍然具有其終極的價值意義，是否意味著當下的社會結構只是一種過渡形態呢？也就是說，準政府組織是否有可能難以長久的存在下去，它們最終要么轉向國家被國家所吸納，或者也許會成為純粹的社會一方的組成部分？接下來的問題是，當它們發生轉變后，中國的國家與社會關系究竟是向市民社會方向邁進，還是朝著法團主義趨向發展呢？要搞清楚這些問題，就必須對準政府組織進行更加深入的研究，這是回應上述問題的基礎。

從當前國家逐步推進的政治體制改革進程來看，作為準政府組織當中重要一類的事業單位已進入頂層改革者的視野，*2011年3月發布了《中共中央、國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》(簡稱《指導意見》)，其中明確了事業單位分類的標準和改革方向。對事業單位推行的分類改革思路已經形成，并在全國逐步鋪開具體的分類實施工作。按照國家的思路，根據承擔的社會功能將事業單位分為三大類——承擔行政職能類、從事生產經營活動類和從事公益服務類，其中從事公益服務的事業單位又細分為兩小類——不能或不宜由市場配置資源的公益一類和可部分由市場配置資源的公益二類。在此基礎上，對承擔行政職能的事業單位，逐步將其行政職能劃歸行政機構或轉為行政機構；對從事生產經營活動的事業單位，逐步將其轉為企業；對從事公益服務的事業單位，繼續將其保留在事業單位序列、強化其公益屬性。而公益一類將實行財政全額撥款，公益二類則實行財政差額撥款。今后，不再批準設立承擔行政職能的事業單位和從事生產經營活動的事業單位。*參見《指導意見》。

對事業單位的改革思路成為其他準政府組織未來走向的重要參考和借鑒，這意味著“社會功能”是推進改革進程、促進國家與社會合理分離的一個關鍵要素。基于此，社會導向型準政府組織更有可能回歸社會的懷抱，不斷向社會自治性的非政府組織轉化。政府導向型準政府組織則可以基本上參考事業單位改革的做法，只是它們的情況會相對復雜——其中的人民團體及官方(或半官方)社團，有必要逐步離開政府的大樹走向社會，真正同人民群眾、同社會大眾融為一體；其他的機構則基本可以用事業單位的改革模式加以對待。

總之，在中國，準政府組織是一種興起不久也不夠成熟的新興公共組織，它們是中國改革開放以來國家與社會關系發展狀態的一種結構性因素。就當下的政治形態來說，理解和認知準政府組織是對中國現實政治與社會的關照和考量，能夠告訴我們中國目前的國家與社會關系處于何種狀態，目前我們所處的社會結構體系的現狀及形成；從未來中國的政治和社會發展而言，理解和認知準政府組織有助于引領我們去探知何種國家與社會關系更能適應中國發展的需要，讓人民的生活更加和諧美好。從這個意義上來說，本文所做的工作只邁出了微小的一步。

(責任編輯：熊 覺)

2013-07-15

古明明，女，清華大學社會科學院政治學系博士研究生，主要研究方向為公共組織、政府機構與國家轉型。

本文獲得清華大學社科學學院“王雪蓮教育基金”資助。

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