農民工組織發展的政治嵌入
——以浙江樂清市“霍邱之家”為例

謝安民

農民工組織發展的政治嵌入
——以浙江樂清市“霍邱之家”為例

謝安民

改革開放以來，城市化快速推進的同時產生了大量的農民工。如何對待、引導和發展農民工組織，這是一個重要的理論和現實問題。工會吸納、社區融入和自組織等三種理論模式都難以提供有效答案，而政治嵌入正成為農民工組織發展的現實路徑選擇。浙江樂清市“霍邱之家”的案例研究表明，由于執政黨和政府的強嵌入，農民工組織具有較強的發展動力和持續的運行保障；同時，農民工組織的反向嵌入使得它也具有較大的成長空間。政治嵌入保障了“霍邱之家”的政治合法性、行政合法性。“霍邱之家”的成長也說明離開農民工中的正式精英，農民工組織發展的政治嵌入是難以想象的。

農民工組織；政治嵌入；霍求之家；社會組織

農民工的出現和發展是重塑當代中國社會的兩大變革之一*邵華：《組織增權:農民工維權途徑探索》，《云南大學學報(法學版)》，2009年第4期。，但是與其規模數量的穩定擴增相比，農民工的組織化進程非常緩慢*陳成文、彭國勝：《社會學視野中的農民工組織化》，《理論月刊》，2006 年第11 期。。所謂農民工組織化是指農民工為了獲取社會支持和滿足社會需要而加入社會各類組織的狀況*盧國顯：《農民工的組織化及其治安對策研究》，《中國人民公安大學學報》，2010年第2期。。這些社會組織既可以是正式組織，又可以是非正式組織。盡管中國已經形成了較多的草根農民工組織，但是正式的農民工社會組織的數量僅50個左右v，并且同其他草根社會組織一樣，農民工社會組織的行動能力也較為弱小。在農民工組織化引導上，大部分研究強調的是工會吸納*參見吳亞平：《對農民工“組織起來、切實維權”實現形式的探討》，《中國勞動關系學院學報》，2006年第1期；徐建麗：《農民工自力維權組織與工會引導》，《中國勞動關系學院學報》，2011年第5期。、社區融入*參見時立榮：《透過社區看農民工的城市融入問題》，《新視野》，2005年第4期；王亞琴，社區工會：《農民工融入城市的“助推器”》，《工會理論與實踐》，2003年第4期。或自組織*王義：《城市農民工自組織的社會資本分析及其構建研究》，《山西大同大學學報(社會科學版)》，2011年第1期。這三種路徑，但是現有的工會和社區組織離農民工組織權的真正實現還有較遠距離*Solinger，Dorothy J．，Contesting Citizenship in Urban China: Peasant Migrants，the State，and the Logic of the Market．Berkeley: University of California Press．1999,pp.3-7．轉引自陳建勝、劉志軍：《加入工會抑或成立自組織——關于農民工組織權的思考》，《人文雜志》，2010年第5期。，很大程度上使農民工群體的獨立性喪失，而農民工自組織除合法登記問題外，其合作能力和組織效用上還有許多不足。*陳建勝、劉志軍：《加入工會抑或成立自組織——關于農民工組織權的思考》，《人文雜志》，2010年第5期。本文引入政治嵌入的理論框架，以浙江省樂清市“霍邱之家”的實踐為案例，對農民工組織化路徑問題進行探討。

一、農民工組織的政治嵌入

嵌入性(Embeddedness)是新經濟社會學的綱領性術語，但是經過諸多學者的發展，它在組織學、管理學和政治學等許多領域也產生了深遠影響，分析對象也從營利性的經濟組織擴展到了非營利性的社會組織。在中國，有不少學者使用嵌入性特別是祖金和多明戈的政治嵌入理論，分析當代國家與社會組織關系。多明戈和鮑威爾認為，社會組織的政治嵌入主要體現為政治系統的支持和規制，社會組織的培育和發展越來越多地體現國家制度化和合法化的規則*參見Dimaggio.P,Powell.W.The Iron Cage Revisited: Institutional Isomorphism and Collective Rationality in Organizational Field .American Sociological Review,1983,48(2),pp.147-160，轉引自付建軍、高奇琦：《政府職能轉型與社會組織培育：政治嵌入與個案經驗的雙重路徑》，《理論與現代化》，2012年第2期。。相應地，中國學者著重分析的是，作為政治環境因素的國家如何營造符合其政治偏好的組織運營環境，從而實現對社會組織的運行過程和邏輯進行嵌入性干預和調控，這種干預和調控作用也使得社會組織樂意借助于國家所提供的政治機會進行反作用。*參見劉鵬：《走向嵌入式監管：當代中國政府社會組織管理體制的新觀察》，《經濟社會體制比較》，2011年第4期；劉鵬：《從分類控制走向嵌入性監管：地方政府社會組織管理政策創新》，《中國人民大學學報》，2011年第5期。

付建軍等認為當代中國社會組織的政治嵌入包括四個層面：一是政策嵌入，指政府通過制定相關制度和政策對社會組織的培育過程進行文本規定；二是管理嵌入，指政府在社會組織培育過程中對社會組織的成立和活動進行調控；三是經濟嵌入，指政府為社會組織成長提供經濟來源，比如選擇性的購買服務以及物質獎勵等；四是結構嵌入，指社會組織與更為廣闊的社會關系網絡發生聯系。*付建軍、高奇琦：《政府職能轉型與社會組織培育：政治嵌入與個案經驗的雙重路徑》，《理論與現代化》，2012年第2期。劉傳銘等論述了作為“主”的政府對作為“伴”社會組織的四個層面的嵌入：資金來源、項目實施、注冊年檢、項目介入。*劉傳銘、喬東平、高克祥：《政府與社會組織的互動模式——基于北京市某區的實地調查》，《經濟社會體制比較》，2012年第3期。

在當代中國社會組織的政治嵌入環境中，執政黨是政府之外的同等重要乃至更為強力的主體。根據羅峰和陳家喜等的研究，執政黨對社會組織的嵌入可以概括為兩個層面：組織嵌入和成員嵌入。前者一方面指黨賦予一些社會組織很高的政治地位和政治功能，另一方面指黨在社會組織中開展支部建設等“組織覆蓋”工作；后者指不是通過政治指令，而是通過黨員融入社會組織中實現將群眾團隊凝聚在黨的周圍的目標。*參見羅峰：《社會組織的發展與執政黨的組織嵌入：政黨權威重塑的社會視角》，《中共浙江省委黨校學報》，2009年第4期；陳家喜、黃衛平：《把組織嵌入社會：對深圳市南山區社區黨建的考察》，《馬克思主義與現實》，2007年第6期。

笛爾認為，組織嵌入實際上把環境作為一個分析性概念，即把環境分解成相關的系統或主體，這些系統或主體的行為和制度安排影響到組織的成長。*參見[美]詹姆森-湯普森：《行動中的組織——行政理論的社會科學基礎》，敬乂嘉譯，上海人民出版社，2007年第34頁，轉引自付建軍、高奇琦：《政府職能轉型與社會組織培育：政治嵌入與個案經驗的雙重路徑》，《理論與現代化》，2012年第2期。若據此綜合上述研究，那么可以把當代中國執政黨和政府同社會組織的之間的政治嵌入路徑概括為三類：執政黨嵌入、政府嵌入、社會組織嵌入(表1)。

表1 當代中國執政黨、政府與社會組織之間的政治嵌入路徑

說明：本表對前文的3個概念含義進行了調整：(1)“結構嵌入”來自唐斌，并包括付建軍等的“管理嵌入”中的政府對社會組織成立進行調控的內涵，因為在很多情況下，政府機構調控社會組織的成立和其機構在社會組織中延伸是一個硬幣的兩面。(2)“社會嵌入”內涵與付建軍等的“結構嵌入”相同，為避免與前一個“結構嵌入”名稱重復，故根據其基本內涵改稱為“社會嵌入”。(3)“技術嵌入”即楊鏹龍等的“聯動嵌入”，但是從其可操作化的內涵來看，“技術嵌入”的說法更準確。

上述三種路徑大多數情況下是互為聯結的社會網絡，但是它們有時也構成一種線性關系，特殊情況下，它們甚至三位一體，比如社區建設等。那么，當代中國社會組織的政治嵌入路徑是如何形成的？按照前述劉鵬和付建軍等的研究，它可以從國家和社會兩個層面來分析。在國家層面，直接因素在于政府職能轉移改革，它為社會組織的生存和發展提供了政策機遇，這為政治嵌入創造了外部條件；但是同時政府需要對社會組織在承接政府職能過程中的成本和風險進行控制，這為政治嵌入創造了動力基礎。在社會層面，社會組織要獲得發展，必須學會與政府合作共處，沒有政治嵌入則很難獲得社會認同。

上述主張政治嵌入的理論框架的中國學者在研究中關注的大多是如街道社區組織或草根社工組織之類的基層社會組織。那么，就本文的農民工組織發展問題而言，政治嵌入的理論框架是否有效？以下通過相關案例研究，作出進一步探討。

二、“霍邱之家”(2009-2013)：農民工組織的案例研究

“新居民之家”是近年我國東部發達地區率先探索出的一種新居民自我管理和自我服務的組織平臺。鑒于浙江的“新居民之家”建設較為典型，同時考慮開展調研、搜集材料的現實可行性，我們選取了該省樂清市“新居民服務管理霍邱之家”(簡稱“霍邱之家”)作為研究案例。*本案例材料除注明出處外，均來自中共安徽省霍邱縣駐樂清市流動人口黨支部網站http://www.hqzyqdzb.com，以及課題組于2012年10月19日下午對中共安徽省霍邱縣駐樂清市流動人口黨支部書記陳孝明的實地訪談、于2012年10月23日、11月6日對該黨支部辦公室主任J的電話訪談資料。

(一)“霍邱之家”的發展脈絡

樂清市是浙江溫州市下轄的一個縣級市，是我國民營經濟發祥地之一，該市第六次人口普查數據顯示，外省流入人口達48.68萬人，絕大部分來自四川、貴州、湖北和安徽等中西部地區。其中來自安徽霍邱縣農民工約有5萬人，且約有1.3萬人工作居住在樂清市翁垟街道，占了該街道的外來農民工總數一半以上。*中共樂清市委政研室、樂清市司法局：《樂清市以外調外工作的實踐與探索》，《樂清政研》(內部資料)，2012年第5期。

2009年6月，中共安徽霍邱縣委組織部授權該縣范橋鄉黨委，在浙江樂清市翁垟街道(2011年6月前為翁垟鎮)成立了霍邱縣駐樂清市流動人口黨支部。2010年9月起，樂清市工商局、計生局、司法局、禁毒指揮部、紅十字會等多個政府職能部門和人民團體，又依托該流動黨支部，陸續建立了7家工作基地或聯絡站點，包括樂清—霍邱流動人口計劃生育協會、新居民工商工作室、新居民禁毒志愿者基地、新居民調解委員會、新居民調解工作室、新居民法律援助聯系點、流動黨支部紅十字會等。該流動黨支部也以這些基地站點為陣地，開展了一系列較有影響的以霍邱籍農民工為主要對象的服務管理活動。2012年9月，為了進一步提高霍邱籍農民工的自我管理和自我服務能力，樂清市新居民服務管理局在該黨支部授牌成立了“新居民服務管理霍邱之家”。至此，前述依托該流動黨支部建立的各種基地站點及其特定工作或活動，逐漸被有機整合到“霍邱之家”及其功能當中。

盡管“霍邱之家”授牌時間最遲，但是作為包括黨員在內的霍邱籍貫農民工群體組織，它在該流動黨支部成立的同時實際上就已產生，只不過沒有如此命名而已。特別是該流動黨支部的“離鄉不離心”的定位*徐琴微：《外來黨員離鄉不離心》，《樂清日報》，2010年12月29日。，更使得它一直發揮著“娘家”組織的作用*陳孝明：《安徽霍邱縣駐樂清市黨支部工作開展情況的介紹》(內部資料)2011年。。“霍邱之家”授牌僅僅是霍邱籍貫農民工組織的初步正式化和合法化的外顯標志。它是以流動黨支部成立為契機，伴隨著一個個政府支持的特定組織及其一項項服務管理功能的疊加，而最終整合成長起來的。在此過程中，我們可以看到一幅農民工組織的政治嵌入的生動圖景(表2)。

表2 “霍邱之家”政治嵌入示意

(二)“霍邱之家”發展中的執政黨嵌入

在當代中國社會組織的政治嵌入環境中，執政黨是首要的主體。在霍邱縣駐樂清市流動黨支部建立之前，霍邱籍貫流動黨員長期維持在100多人以上，但是處于散亂狀態，在樂清市沒有任何組織生活和政治學習。而在樂清市的霍邱籍貫農民工雖然人數甚眾且絕大部分都是集中居住在一定地域，就像一個個霍邱人村莊，但是他們并沒有形成較為正式的組織。*課題組實地訪談得知，他們有一個松散的老鄉聯誼會，成員大約20-30人，彼此來往也僅限于吃個排檔，聊個天，打個牌之類的日常活動，幾乎沒有集體行動能力。自我組織引導力量的缺乏，再加上文化素質不高、法律意識淡薄，一旦遇到家長里短之外的突發事件，在樂霍邱籍貫農民工(包括黨員)就應對乏力。不用說工傷補償、老板欠薪、交通肇事之類的糾紛，即便是遇到購物欺詐大多也就自認倒霉。此外，流動人員計劃生育工作也是困難重重，“流出地管得到看不到，流入地看得到管不到。” 霍邱縣委組織部在樂清市建立流動黨支部，正是為了彌補黨員教育、計劃生育、民生維權的三大管理“漏洞”。2012年4月16日，該黨支部書記陳孝明接受樂清市電視臺采訪時認為，黨支部建設目的“就是全心全意的為老鄉辦實事，維護新居民的合法權益 ”。*至于該黨支部書記陳孝明自己，來樂清市之前在霍邱縣擔任某鄉供電所所長兼某村支部書記，家庭收入也不錯，在當地有房有車，為什么要“背井離鄉”？陳孝明認為，除了黨組織需要之外，就是看到那些老鄉，“眼神里的無助讓人心疼。”(孔麗琴：《在異鄉當“老娘舅”》，《樂清日報》，2012年5月3日第二版)

2009年6月22號，霍邱縣駐樂清市流動人口黨支部成立，辦公地點設在樂清市翁垟街道東方村。黨支部成立時有黨員170多名，2012年以來為120多名。支部成員3名：書記為陳孝明，委員2名；他們和1名優秀黨員協調指導黨支部下設的4個小組。各組有組長1名，優秀黨員12-15名不等，分別聯系樂清市翁垟街道、柳市鎮(象陽地區)、柳市鎮鎮(黃華地區)和柳市鎮(本級)等四個區域的霍邱籍貫農民工(包括普通黨員)。這個由52名優秀黨員構成核心的工作團隊，覆蓋了樂清市南部的絕大部分區域。陳孝明在一份工作情況介紹中認為這“標志著霍邱籍貫在外務工人員從此有了自己的‘娘家’”。*該黨支部的建立還與霍邱縣流動黨員管理工作創新密切相關。安徽霍邱縣外出務工人口常年多達40多萬人，外出流動黨員也常達4600多名。霍邱縣在本縣外出務工人口流入比較集中的上海奉賢區率先探索出“流動黨支部+流動人口計劃生育協會”的工作形式，破解了流動黨員教育管理和流動人口計劃生育兩大難題，其做法被專家稱為“霍邱模式”，多次被新華社、人民網、安徽日報、安徽衛視、中國人口報等主流媒體宣傳報道。

從組織結構上看，該黨支部和其他基層黨組織并無兩樣，但是它的獨特之處在于以黨支部書記為引導，各級成員都同步嵌入了“霍邱之家”這個農民工組織中，發揮著黨組織主導作用。無論“霍邱之家”授牌前后，均是如此。授牌前，獲得正式注冊登記的Y—H計劃生育協會的4名領導、4個組長都是支部書記或黨員，各小組97名成員中有黨員21名，占比約22% ，而其他基地站點的組織架構和人員則幾乎與黨支部重疊，相當于“多塊牌子、一套人馬”；授牌之后的“霍邱之家”也是如此(表3)。

表3 “霍邱之家”中的流動黨支部成員嵌入數量 (單位：人)

資料來源：根據2012年10月23日安徽霍邱縣駐樂清流動黨支部辦公室主任賈紅印提供資料改編。

成員嵌入所需要的不僅是數量的優勢，還需黨員發揮政治引導和社會引領的雙重功能。在政治引導上，該流動黨支部堅持每月召開2次支委會，每季度召開一次黨員大會、舉行一堂黨課，通過加強組織生活和政治學習，不斷提高黨員自身素質及其爭創先鋒模范的意識。同時，通過扶危幫困的切實行動獲得霍邱籍貫普通黨員和農民工的凝聚力。*這些活動包括慰問孩子溺亡的老鄉、看望遭受工傷住院老鄉為其募捐、提供就業信息、傳授技術管理經驗等物質幫助，也包括解決老鄉子女接受義務教育、開展暑期夏令營等精神鼓勵，乃至放學后小孩臨時看管之類的日常照料。在社會引領上，則充分發揮“霍邱之家”的計生、民生維權功能。比如維權辦公室每年都為霍邱籍貫農民工維護合法權益200多件，催討欠薪120多萬元；調解辦公室三年來無償主動調解涉及霍邱籍貫農民工的大小案件500多起；計生協會積極組織680多名霍邱籍貫育齡婦女一年四次在樂清市參檢，節省了她們幾度往返的時間和財力成本等。

(三)“霍邱之家”發展中的政府嵌入

在執政黨之外，政府是另一個重要的嵌入主體。從政策環境來看，“霍邱之家”獲得發展的幾年，正是全國社會管理創新和社會組織建設變革時期。此時期樂清市的社會組織建設雖然取得了一定的成就，但是在總體上仍處于探索發展的初級階段。同全國社會組織政策法律環境相適應，樂清市政府并未出臺專門針對農民工社會組織的政策文件。2012年3月，樂清市委市政府出臺《樂清市關于加快培育發展社區社會組織試點工作的實施方案》，對相關問題也未有明確規定；樂清市的社會組織登記主管部門的相關工作建議中也是如此。*樂清市民政局：《開拓思路、創新管理，推動我市社會組織健康有序發展——樂清市社會組織發展和管理工作調研》，中共樂清市委法治辦編：《2011年樂清市法治基層基礎建設優秀調研文章匯編》(內部資料)，2011年。從政府職能部門來看，2012年初，樂清市市新居民局和市司法局聯合下發《關于加強流動人口調解組織建設的意見》。這個專門性政策，對新居民H調解委員會和新居民調解工作室的成立起到了直接推動作用。根據霍邱之家負責人陳孝明的介紹，其他職能部門則以一般文件形式對其設立的工作基地和站點工作進行規定。因而，目前很難判從總體上判斷“霍邱之家”所處的樂清市政策環境。當然，就其合法開展的各項具體活動而言，受到了政府職能部門的大力支持。

從結構嵌入來看，“霍邱之家”下的各個工作基地站點成立大致有以下三種情況。首先是政策推動型，如前所述的新居民H調解委員會、新居民調解工作室；其次是社會回應型，如消費維權基地就是源于幾起霍邱籍貫農民工食品安全糾紛無法妥善處置而設立的*由于外來民工文化水準的參差不齊、成長環境的差異，在購買、使用商品和接受服務消費時，其合法權益受到侵害時也不知如何維護，致使外來民工在消費過程中被侵權事件屢有發生。為進一步加強對外來民工群體的特殊關愛，實現有組織、有計劃地對外來民工傳授消費知識和維權技能提供了一個更直接、更有效的平臺。樂清市工商部門在外來流動人口黨支部中成立了外來民工消費維權教育基地。。剩下的都可以看作是工作主導型，比如計生協會就是霍邱縣計生部門的孕檢等工作執行需要，其它的禁毒基地、法律援助等也是此類型。起初，各個部門都是單獨設立工作基地站點，但是后來授牌越來越多，如何整合就成了一個問題。在2012年，樂清市工商局等多個部門領導都指示過，這些工作基地站點在各自工作領域作用很大，但是總體上有些凌亂。然而，黨支部成員一直沒有整合思路。在市新居民服務管理局表示要授牌時，陳孝明想到了取名“霍邱之家”。后經市新居民服務管理局研究，決定授予“新居民服務管理霍邱之家”的牌子。市新居民服務局領導表示，它標志著霍邱籍貫外來務工人員在樂清市從此有了一個真正屬于自己在遠方的家。要在這個基礎上進一步全面推廣，擴大新居民服務管理工作覆蓋面，增強新居民凝聚力，促進新居民自主管理。

除了依靠政策嵌入和結構嵌入對社會組織實施靜態控制外，政府更多地是運用管理嵌入實現對社會組織的動態控制。從“霍邱之家”來看，政府的管理嵌入方式是多種多樣的。首先是領導調研指導。僅2012年，浙江溫州市和樂清市各級領導的調研指導多達10多次，其中溫州市領導1次，溫州市工商、政法部門領導3次，樂清市領導1次。這些調研指導都對 “霍邱之家”做了比價充分的肯定。其次是聯合召開工作會議。比如為了進一步使計劃生育工作系統化，“樂清—霍邱流動人口計劃生育協會”第一屆理事會第二次會議就在樂清市翁垟街道辦事處召開。霍邱和樂清兩縣市領導和相關部門領導都出席了這次會議。這往往對協會理事會的選舉起到監督管理的作用。再次是要求匯報工作。比如霍邱縣領導和計生部門經常要求“霍邱之家”的流動人口計劃生育協會匯報最新工作情況。再如針對諸如流動人口登記、辦理居住證等相關的工作難題，政府部門一般會要求“霍邱之家”進行匯報交流。最后是業務宣傳指導。比如樂清市司法局僅2012年就先后4次派遣或邀請相關人員，在“霍邱之家”舉行普法和法律援助等方面的講座宣傳。

如果說上述三個方面的政府嵌入側重在管理控制社會組織，那么經濟嵌入和社會嵌入則側重在培育發展社會組織。對于“霍邱之家”的經濟嵌入也是多種多樣的。首先是經費補助。比如霍邱縣部門為其提供每年3萬元的辦公場地租用費；樂清市有的部門為其提供每年2萬元的工資補貼，有的部門為其出資供其進行法律咨詢，有的部門則對其某些工作進行計件獎勵。其次是物品援助，比如霍邱縣部門為其配備投影儀和音響、辦公軟件系統，樂清市的部門則是贈送電視機、打印機等辦公物品。最后是榮譽鼓勵。除給予其組織先進集體的稱號，還給予“霍邱之家”負責人個人先進榮譽，推薦其當選為“十佳新樂清人”、“百名優秀新溫州人”等。

為了培育壯大社會組織，政府還會通過社會嵌入為社會組織提供更為廣闊的社會網絡平臺。盡管“霍邱之家”由于暫未登記，并未融入樂清全市社會組織發展的平臺*近年來，樂清市引導組建了樂清市社會組織促進會和樂清市社會組織發展基金會，并推進市、鎮(街道)、社區三級社會組織服務中心建設，為社會組織提供交流、孵化、培訓和項目運作等全方位服務，具體參見樂清市民政局：《樂清市著力構建社會組織服務平臺》，樂清市社會組織網http://yqnr.no5.cuttle.com.cn/show.asp?214，2012年10月9日訪問。，但在理論上該平臺還是向其開放的。而就職能部門來說，也努力促成其他社會力量與其形成合力。比如為了使新居民調解工作更加規范化，樂清市司法局為其民工維權辦公室專門聘請了一位法律顧問，為“霍邱之家”提供無償法律援助。在調研訪談中，課題組得知，霍邱縣和樂清市的一些部門還邀請主流媒體對其相關工作進行采訪，制作專題片宣傳報道，擴大“霍邱之家”在霍邱籍貫農民工和其他社會人士中的影響力。

(四)“霍邱之家”發展中的反向嵌入

隨著政府職能轉變的需要，社會組織反向嵌入的最可能的途徑就是職能嵌入。在“霍邱之家”的發展中，這首先體現為它經常協助政府進行社會動員。比如2012年，協助樂清市工商部門開展了3次“防范傳銷、抵制傳銷”工作宣傳；協助市禁毒部門開展了6次禁毒志愿者活動，如毒品“零計劃”宣傳、姐妹拒毒“心靈驛站”座談會。其次是協助政府開展職能工作。比如與翁垟街道計生部門共同開展安徽霍邱籍貫育齡婦女孕檢工作，還與翁垟街道流動人口服務管理所共同查處了 “兩非”案件；再如與翁垟街道禁毒辦工作人員、戒毒對象家屬組成的幫教小組來到浙江省十里坪強制隔離戒毒所開展慰問幫教工作。再次，很多時候“霍邱之家”則直接獨立承擔政府職能工作。比如定期組織霍邱籍貫育齡婦女孕檢并形成詳細的登記與統計書面材料報送給樂清市計生局，再如組織霍邱籍貫農民工參與無償獻血活動。最后，“霍邱之家”還會尋找合適時機向政府職能工作建言獻策。比如2010年在樂清市流動人口管理局召開流動人口服務管理座談會，“霍邱之家”負責人陳孝明就提出流動人口的管理要人性化，加強流動黨員與樂清黨組織聯系等5點建議。

除了上述職能嵌入中的人際互動外，“霍邱之家”比較注重通過現代信息技術手段與政府部門保持密切工作聯系，這種技術嵌入比較集中的體現在霍邱縣駐樂清市流動黨支部網站功能的運用上。其官方網站上欄目與政府職能部門工作直接對應，比如其中的“流動人口”欄目里就儲存了5萬多名霍邱籍貫農民工的基礎信息；通過密碼訪問，市新居民服務管理局就可以實時更新自己的數據庫。再如該網站與樂清市工商部門的“紅盾”網站形成了對接，建成了外來流動人口消費維權互動模塊，它設置“消費維權舉報投訴”、“民工維權”二個欄目，前者直接受理外來民工消費維權舉報投訴，后者主要為外來民工消費者提供消費維權法律、法規知識宣傳，關注消費動態、進行消費提示*童靜宜、趙小燕、管敏益、金龍生：溫州一工商打造互動網站、為外來流動人口“撐腰”， 中新社浙江網，http://gc.pinghu.gov.cn/show/id/129269/db/，2012年10月15日訪問。。

由上述可知，與其他草根農民工組織相比，“霍邱之家”由于執政黨組織嵌入和成員嵌入的完整性，它具有較強的發展動力；由于政府在政策、結構、管理、經濟和社會等各個方面的嵌入，它具有較好的運行保障；由于它對政府有一定程度的職能嵌入和技術嵌入，“霍邱之家”具有較大的成長空間。這三種嵌入互為聯結形成一個富有張力的組織網絡，較好地滿足了霍邱縣和樂清市兩地黨委政府以及霍邱籍農民工各方需求。

三、總結與討論：尋求嵌入式組織化

在當前實踐中，“霍邱之家”之類的農民工組織建設通常被當地黨政部門當作農民工服務管理的一種工作方式創新。由于執政黨和政府的政治嵌入，它具有較高的合法性；由于其較強的行動能力以及成員的同質性，它在農民工之間也有較高的認同度。在此意義上，這可以視作我國黨政部門主導的農民工組織化實踐的一種最新趨向。從“霍邱之家”的成長過程來看，當前農民工組織化在工會吸納、社區融入和自組織三種路徑之外，獲得了另一片黨政主導的發展空間。它所尋求的是一種嵌入式組織化道路，這需要執政黨、政府與社會的多元互動，同時需要與現行的社會組織管理體制相協調，概括而言：

1.嵌入式組織化以執政黨嵌入為起點。當代中國農民工組織發展中，政治嵌入的實際切入點是執政黨嵌入。從“霍邱之家”來看，這種執政黨在農民工組織中的同步嵌入路徑，與所謂社會組織黨建工作中的事后嵌入有著重大區別。前者目標與社會組織始終契合，因而相互促進；而后者如果引導不好，很容易誘發組織資源和發展空間上的對立競爭。正是基于前者，“霍邱之家”負責人比較強調安徽霍邱縣駐樂清市流動黨支部的作用，他有時更愿意使用該流動黨支部的名義，因為做事便利。目前，樂清市外來流動黨員支部僅7家*中共樂清市委組織部：《加強基層組織創新，完善基層社會管理服務體系研究》，中共樂清市委法治辦編：《2011年樂清市法治基層基礎建設優秀調研文章匯編》(內部資料)，2011年；樂清市遠程辦：《安徽渦陽縣駐樂清流動黨支部成立》，樂清市黨員干部現代遠程教育網，http://dj.yueqing.gov.cn/ShowContent.aspx?id=2521，2012年9月21日訪問。，除各鎮街的流動人口調解室外，有影響的農民工組織也僅3家即虹橋商會藝術團、“霍邱之家”和“渦陽之家”。該市在當前的社區社會組織建設熱潮中，應當進一步加強外來農民工群體中的黨建工作并培育發展農民工自我管理和自我教育組織，就如它有足夠的理由重視在外樂清籍商人的黨建工作和在外樂清商會的發展一樣*中共樂清市委、樂清市人民政府：《關于進一步加強異地商會建設的實施意見》(樂委發〔2012〕93號文件)。這是執政黨主導的政治嵌入的邏輯必然。

2.嵌入式組織化以政府部門為支撐。在政治嵌入框架下，執政黨嵌入為“霍邱之家”提供的是政治合法性；政府嵌入為“霍邱之家”提供行政合法性*有學者很好地區分了社會組織的政治合法性、行政合法性、社會合法性、法律合法性，參見高丙中：《社會團體的合法性問題》，《中國社會科學》，2000年第2期。，其積極意義更多地體現在對其動態控制和培育發展上，其中，新居民管理部門提供組織合法性，司法、工商、計生等政府部門則提供行動合法性。目前，樂清市所在的溫州市正在進行全國民政綜合改革試驗*余勤：《民政部與浙江合作共建溫州市民政綜合改革試驗區》，《浙江日報》，2013年1月13日。，除依據法律法規需前置行政審批及政治類、宗教類、社科類的社會組織外，取消了社會組織業務主管單位進行直接登記。我們認為，這也許適合于大部分社會組織，但無助于“霍邱之家”之類的農民工組織成長，因為政府部門是“霍邱之家”成長的重要扶持力量。或許將業務主管單位改為業務指導單位是較為務實的選擇。

3.嵌入式組織化以農民工精英為依托。政治嵌入強調優化農民工組織發展環境，但它還需要農民工組織有一定的自我能動性。事實上，“霍邱之家”的發展還與霍邱縣駐樂清流動黨支部書記陳孝明極強的社會責任心、不凡的社會活動能力和豐富的農村工作經驗有很大關聯。而霍邱之家的其他負責人也都是霍邱籍農民工中的黨員骨干力量。考慮到基層工作的復雜性，甚至可以說，沒有一批陳孝明這樣的農民工中的正式精英，*中共樂清市委黨校、柳市鎮：《柳市鎮“以外調外”中的農民工參與》，中共樂清市委法治辦編：《2011年樂清市法治基層基礎建設優秀調研文章匯編》(內部資料)，2011年。就沒有如今的“霍邱之家”。可以說，農民工正式精英為“霍邱之家”提供事實上的社會合法性。不過，在政治嵌入的分析框架中，具體納入農民工正式精英的行為，需要另外的研究予以補充。

4.嵌入式組織化以法律合法性為核心。當前的“雙重管理體制”規定，社會組織要獲得法律身份，需要作為業務主管部門的縣以上黨政部門以及作為登記管理部門的縣以上民政部門的雙重許可。“霍邱之家”曾通過市新居民管理部門爭取登記或備案*在本課題組首次調研訪談過程中，陳孝明明確表示要進一步完善“霍邱之家”章程、組織結構和人員安排；而在本課題組的第二次電話訪談時，陳孝明正準備材料爭取業務主管部門樂清市新居民服務管理局的批準以及獲得樂清市民間組織登記管理部門注冊登記。，但是至今沒有獲民政部門咨詢批準。對樂清市民政部門訪談得知，“霍邱之家”成員都是同一流出地的農民工，具有濃厚的老鄉會色彩。此類組織在全國未有登記先例，因而明知“霍邱之家”的確從事公益活動，卻不敢準予登記。*訪談時間：2013年2月19日、22日，訪談對象：樂清市民政局社會組織科科長章義，訪談方式： QQ網絡通訊。在社會組織的諸種合法性中，法律合法性是核心。真正制約“霍邱之家”之類的農民工組織發展的深層次問題，是執政黨、新居民管理等政府部門提供的政治合法性和行政合法性同作為社會組織登記管理部門的民政部門提供的法律合法性之間的矛盾和沖突，需要加以超越。

(責任編輯：吳錦良)

2013-11-28

謝安民，浙江省樂清市政府政策研究人員，講師，主要研究方向為社會管理與公共政策。

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