基層環境管理的困境與出路：基于經濟發達地區 SH鎮的調研

朱德米

基層環境管理的困境與出路：基于經濟發達地區 SH鎮的調研

朱德米

基層環境管理是整個國家環境管理的基石。目前我國基層環境管理存在職權與事權不一致，難以有效監管企業環境行為；環境行政執法成本高，管理部門難以有效執行法律法規；企業規模不等，難以在統一監管體系下進行環境行為約束等困境。要克服這些困境，可以從賦權于基層，根據環境事務復雜程度設計職權與事權；允許在自由裁量空間范圍內，探索處于正式和非正式制度之間的合約管理；設計激勵與監管的雙重框架，建立針對中小企業的規則驅動監管體系、針對大企業的價值驅動激勵體系等方面予以嘗試。

環境管理；職權與事權；合約管理；規則驅動；價值驅動

發軔于計劃經濟體制下的“統一監督管理、分級分部門管理相結合的管理體制”，*朱德米：《從行政主導到合作管理：我國環境治理體系的轉型》，《上海管理科學》，2008年第2期。面對全球化、市場化的快速發展以及多種經濟成分并存的格局，難以有效應對日益嚴重的環境問題。比較突出的是在現行政府環境監管行政層級之下，還存在大量缺乏有效、有力監管的環境管理“空白”地帶。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出“對吸納人口多，經濟實力強的鎮，可賦予同人口和經濟規模相適應的管理權”。本文依據對經濟發達地區且環境問題凸顯的SH鎮開展環境保護調研，以“政府—企業”兩個主體互動為分析框架(未納入公民參與)，來分析基層環境管理的問題及其改善。

J省S市W區SH鎮是典型經濟發達地區的鄉鎮，已成為我國絲綢紡織的主要生產基地、出口基地和產品集散地，并向建設國內最大、世界著名的絲綢紡織生產基地邁進。環境管理的對象集中在水污染上，全鎮共有印染企業23家，合計各類染缸3500多臺，每天產生印染廢水9萬多噸；噴水織造企業1680多家，合計噴水織機12萬臺，每天產生噴織廢水約30萬噸。*數據來源于SH鎮提供給作者的調研數據。然而，高速經濟增長的背后是環境的逐步惡化。該鎮是省蘇南環保督查中心的重點督查區域，以該鎮的環境保護為研究對象具有典型意義，能整體展現我國基層環境管理的困境。

一、政府與企業的環境管理關系及其變遷

政府與企業的環境管理關系經歷了三次浪潮*Edoardo Croci.The Handbook of Environmental Voluntary Agreements —Design,Implementation and Evaluation Issues.Springer,2005.。第一次浪潮是采取“命令與控制”的管制方式。企業的環境污染是環境問題的主要來源，所以政府通過強力的行政管制來約束企業環境行為，通過對企業生產的技術管制和企業的污染物排放量的監管來實現管制目標。從國際環境管理的歷史演變來看，20世紀60、70年代，許多國家紛紛建立了專門性環境保護機構來推進對企業的環境監管。第二次浪潮是采用經濟工具。由于市場機制在公共事務治理中的廣泛應用，一些經濟工具，如排污權交易、環境稅費、使用者收費、生態補償機制等手段運用到環境治理過程。20世紀80年以來，經濟工具已成為OECD國家環境管理的主要手段。第三次浪潮是采取自愿協議(voluntary agreements)的方式。企業的承諾、談判協議、第三方監管等方式開始運用在環境治理過程中，通過供應鏈、公共采購等方式來激勵企業改變環境行為。企業通過ISO14000，環境審計、綠色采購、綠色產品等方面來配合自愿協議的環境管理。

與這三次浪潮相對應的是在企業管理學科領域，對企業環境行為的探討也經歷大體相似的歷程。20世紀60年代，隨著環境問題日益引起公眾的關注和《寂靜的春天》問世，企業(特別是化工行業)成為環境問題研究的主要關注對象。環境與企業之間形成了對立的關系。*Sanjay sharma ,J.Alberto Aragón-Correa.Corporate Environmental Strategy and Competitive Advantage.Edward Elgar,Cheltenham,2005.環境治理的邏輯：問題——立法——標準——行政管制。企業的環境行為也簡單地分為有利于環境保護和有害于環境保護兩類。研究企業的環境行為關注點是領導或管理者的道德、社會責任等。20世紀80年代，隨著公眾意識的提高，企業的環境行為也發生了改變，已不僅僅局限于遵守法律法規，而是關注企業的環境績效，更多的是從公共責任角度來看待環境問題。

到了90年代，可持續發展理論的成熟和國際組織的關注，開展了對生態效率(產業生態學出現)、減資源化等主題的研究。這個時期研究文獻增長迅速，研究主題從企業的環境行為到外部監管再進一步深入到企業決策過程、組織架構和組織文化建構上。1995年《管理學術評論》(Academy of Management Review)雜志集中討論“生態可持續組織”主題，把企業的環境行為納入到企業戰略管理范疇。它在學術發展上具有相當大的啟發意義。這組文章提出了把自然環境問題等同于諸如員工平等的社會問題和技術進步之類。如哈特等人提出了把企業環境行為與競爭優勢聯系起來。它改變了長期以來困擾企業環境行為的最根本問題——如何把環境行為轉變為企業決策的內生變量，形成一種激勵機制。換言之，環境污染的控制不是通過“末端治理”，而是通過重新設計產品流程、清潔生產技術、減少能源和物質的使用、資源的循環利用等來實現的。企業的環境戰略管理圍繞三個方面展開研究：環境監管對企業戰略帶來的影響；企業總的戰略和環境戰略之間的關系；環境戰略和企業績效之間的關系。隨著全球化進程的加快，企業管理學科對環境行為的研究開始深入討論綠色市場、綠色供應鏈、綠色營銷、綠色信貸等主題。利益相關者、股東、媒體、供應商、消費者等環境保護意識的增強，企業環境行為從規則驅動體系向價值驅動體系轉變(from a rule-driven system to a value-driven approach)*William Doyle Ruckelshaus，Karl Hausker.The Environmental Protection System in Transition: Toward a More Desirable Future:Final Report of the Enterprise for the Environment Project.Center for Strategic & Intl Studies ,Jan.1998.。

這些研究為本文分析中國情景下的 “地方政府與企業”提供了新的認識視角，但本土問題的復雜性，特別是環境保護最顯著的約束前提是中國必須保持相當規模的產業，才有可能解決民生和穩定的基本問題。因此環境保護必須在這個大命題下來探索新的管理框架、機制和手段。

二、基層環境管理的職權與事權

“職權”是一種法定權限。按照《中華人民共和國地方各級人民代表大會與地方各級人民政府組織法》第八條規定，縣級以上人民政府擁有“環境資源和保護”的職權，鄉鎮一級政府則沒有環境資源和保護的職權規定。《中華人民共和國環境保護法》第七條也規定“縣級以上地方人民政府環境保護行政機關，對本轄區環境保護工作實施統一監督管理”。其他環境保護專項法律法規都作了同樣的規定。鄉鎮一級政府是國家與社會的聯接基點，作為中國社會公共事務管理最基層的一級政府，卻既沒有環境資源和保護的職權，也沒有環境保護行政機關的明確法律規定。

“事權”是公共事務管理權。公共事務是指個人、家庭或企業內部事務之外的，具有公益性和非排他性。公共事務的類型、任務以及管理方式與經濟社會環境發展的發達程度和復雜性高度相關。公共事務越復雜,事權就應被賦予越多權限。事權體現為管理機構的人力資源和技術能力，從可測量的指標看集中體現在人力資源配置上。

從理想狀態上說，在單一制國家里職權與事權是對稱的。當事權決定職權之時，兩者之間呈現出對稱狀態。由于當下中國區域之間經濟社會發展差異比較大，呈現出職權與事權不對稱的狀態。也就是說是由職權決定事權，行政層級決定了管理事務的人力資源配置。人浮于事和管理能力不足成為兩種表現形態。更為具體的表現是經濟發達地區經濟社會發展水平比較高，環境管理事務繁雜，但由于受制于行政層級的限制，呈現出職權與事權兩者嚴重不對稱狀態。這在SH鎮表現得最為突出。

2010年J省為適應基層政府管理和經濟發展的需要，推出了“強鎮擴權”的試點，SH鎮名列其中；但并沒有對環境管理權限的擴權。*根據報道，試點內容主要包括以下四個方面：一是創新管理體制；二是擴大管理權限；三是強化公共服務；四是增強發展活力。參見《江蘇20個鎮試點“強鎮擴權”賦予縣級管理權限》，《揚子晚報》，2010年8月7日。2012年該鎮為適應環境保護工作，成立了副科級建制的環境監察大隊和正科級的建設和環境保護局(下設環境保護科)，并組建環境監測有限公司。目前該鎮環境監察大隊、環境保護科、環境監測有限公司共有編制9人。

為了比較職權與事權是否對稱狀態，以公共財政預算收入和管理機構人員編制為比較對象。從公共財政預算收入角度看，2012年J省共有11個縣(市)財政預算收入低于23.13億元。*參見《江蘇省2012年各縣及縣級市GDP及公共財政預算收入》，http://tieba.baidu.com/p/2268467604.縣(市)環境保護局通常為正科級行政級別，各類環境保護法律法規規章都賦予縣以上環境保護行政機關明確的職權(見表1)。

表1 SH鎮與J省10個縣(市)環境保護行政機關比較

(以上資料為作者整理的來自各地官方網站的數據，N為沒有查詢到的數據)

通過SH鎮的地方公共財政預算收入以及環境保護行政機關與該省10個縣進行比較，職權與事權呈現出嚴重的不對稱狀態。這是經濟發達地區基層環境管理面臨的根本困境。

三、制度困境與合約管理

從上世紀70年代環境問題納入到法律法規以來，我國已制定了全領域、全覆蓋的環境保護法律法規及規章。據統計，我國當下已經制定的環境保護方面的法律達30多部，*《我國共制定了30多部有關環境保護的法律》，來源于新華網，http://news.xinhuanet.com/2010-06/21/c_12243498.htm.環境法律制度較為完善。這些法律制度文本有的來自于借鑒別國經驗，主要是在環境科學、工程和技術引進過程中，需要相應的制度保障；有的來自于別的領域成功的經驗和做法；有的來自政府管理統一的制度性要求。簡要的說，這些制度都是外生于中國環境保護的實踐。

制度可以分為正式制度、非正式制度以及介于正式和非正式之間的半正式半非正式制度三種類型。正式制度是以成文形式出現的，有著明確的執行主體和監督執行的第三方。非正式制度是以習慣、慣例、習俗、準則等形式表達出來的，依賴于行動主體的內部約束力。半正式半非正式制度是介于兩者之間，可能以正式條文和書面規則形式出現，但不一定來源于國家機構頒布，且內生于實踐過程中。通常所說的“鄉規民約”就是屬于這種類型。國家制定的正式制度和規則都面臨著“執行難”問題，執行成本比較高，監督成本也相應較高。非正式制度執行成本低，但與正式制度相比，不能形成穩定的預期。因為正式制度的價值就在于約束所有行動主體，并能形成激勵和懲罰機制，從而具有形成穩定預期的功能。半正式半非正式制度既有內生于實踐的特點，又具有正式制度形成穩定預期的功能，但其執行效力取決于雙方的合約，所以本文稱之為“合約型制度”。在環境保護領域，制度是工業革命典型的產物，因此中國本土實踐缺乏衍生出正式制度安排內在的資源，更多體現在哲學思想層面。同樣非常缺乏對環境保護的非正式制度的探索。因此基層環境管理的困境體現在正式制度執行成本高，非正式制度支撐不足。

SH鎮的環境管理面臨著上述的制度困境。隨著我國政府依法行政的水平不斷提高，對行政執法程序性要求也隨之提高，行政行為得以全面規范。行政執行成本包括發現機制成本、信息收集與處罰的成本。信息收集與處罰的成本體現在行政處罰的流程上。該鎮環境保護行政處罰的流程由五個步驟：現場檢查——收集相關證據——送達《行政處罰事先告知書》——行政處罰決定——申請行政復議或行政訴訟。發現機制成本具有不確定性，有兩種類型：群眾舉報和依法檢查，而依法檢查更具有隨機性。

從2012年3月到2013年3月，SH鎮環境監察大隊共正式立案處罰了19件企業或個人環境違法案件。其中群眾舉報的5件，占26.31%；依法檢查的14件，占73.69%。19件中共計行政罰款金額是74萬元，有一件案例是責令停產。*資料來源于作者在SH鎮的調查。

SH鎮為解決人手少，環境監管任務重的壓力，探索出具有合約管理特色的制度安排。在與行政相對人充分協商基礎上，制定了《SH鎮涂層行業管理暫行辦法》，該辦法針對企業在執行環保法律法規、履行相關承諾和周邊群眾企業和諧共處等方面進行監督管理。通過日常檢查、重點抽查、綜合檢查建立起企業環境行為信用登記。對涂層行業原料、工藝以及供應商三個方面制定了地方特色監管體系(見表2)。

表2 SH鎮涂層行業環境監管辦法

(資料來源：作者調查，N代表沒有相關規定)

從制度來源看，上述管理辦法具備了正式制度的要件(成文、公開、執行主體和監督機制)，但與國家現行法律法規規章體系相比，該管理辦法又缺乏制度層級體系里的上位法依據，具有非正式制度特征，因而可以把它并入到介于兩者之間的半正式半非正式制度類型。這些制度規定得到企業一方認可或承諾，呈現出典型的“合約型管理”制度色彩。盡管長期效果還有待觀察，但從2012年6月10日運行以來，效果比較明顯，既減少了執法成本，又增加了企業遵守規定的自覺性。

“正式制度與合約管理”更加清晰揭示出基層環境管理在制度層面上的困境，其背后隱含的邏輯可能直接指向龐大復雜的我國環境保護法律法規體系。

四、環境政策與企業內部決策

政府通過制定多種類型的環境政策來約束或激勵企業環境行為。約束企業環境行為典型的是采取環境監管方式，而激勵企業環境行為則通過采取產業政策、技術和工藝政策等方面進行。為了引導企業采取新工藝新技術來變革生產流程，減少排放和降低環境污染,SH鎮政府2012年1月開始實施《產業發展指導意見》。該意見的目標是“明確鼓勵、允許和禁止發展的產業，促進土地資源節約集約利用，提高投資強度和畝產稅收，持續改善生態環境質量，促進經濟可持續發展” 。*《盛澤鎮產業發展指導意見》，http://www.shengze.gov.cn/Details/104645.html，2012年2月12日.對不同產業采取“鼓勵、允許和禁止”三類政策激勵或約束來改變企業內部決策的外部制度空間。為了進一步推動企業進行技術和生產工藝的提升，該鎮在2012年2月出臺了《關于推進工業企業轉型升級的實施意見》，對14種類型的項目進行獎勵，其中與環境管理相關的涉及到“先進裝備和節能減排”兩項(見表3)。*《關于推進工業企業轉型升級的實施意見》，http://www.shengze.gov.cn/Details/104180.html，2012年3月12日.

表3 SH鎮環境激勵政策

(資料來源：http://www.shengze.gov.cn/Details/104180.html)

監管和激勵政策發揮其效用最終決定于企業內部決策系統是否能夠接受到這些信息，是否能夠根據這些信息作出決策。問題的關鍵聚焦在企業決策過程。換言之，在理想狀態下，企業根據外部監管和激勵的政策信息，推動企業從適應規則(政策供給)轉變到價值追求，外部信息內化為企業自身行為。

顯然對于SH鎮企業主或自然人而言，這個轉變是非常困難的。企業規模越大，企業適應市場能力越強，環境保護的能力和意識就越高。對2012年3月到2013年3月SH鎮環境監察大隊正式立案處罰的19件企業或個人環境違法案件進行分析，發現注冊資本在100萬以下的共有11件,占57%。反之規模以上的工業企業相對比例比較小。對于一些中大型企業，特別是準備上市的公司而言，內部管理比較規范，甚至有的企業還成立了企業內部的環境保護領導小組。企業環境保護領導小組的功能和職責就是形成與政府環境保護政策對接機制，既負責企業安全管理,又負責企業內部的環境決策，這樣就形成接受外部政策信號并轉化為內部決策的能力。對接機制旨在從適應外部環境監管的規則轉向內生于企業的價值體系,從而提升企業環境管理能力。對于中小企業而言,外部環境監管仍然是政府管理工具箱中唯一的選擇。

五、進一步討論

基層環境管理是整個國家環境管理基石。從微觀領域研究出發，折射出國家整個環境管理體系面臨的困境，在環境保護領域的基本法、環境監管領域的法律法規和規章的執行效力、企業追求利潤的理性選擇方面都面臨著突出問題。其出路在于三個方面：

第一，必須立足當下中國環境管理實踐，逐步修改環境保護基本法律,既不能簡單移植國外環境保護法，又不能簡單照搬其他領域的法律。中國環境保護的基本法理原則就是必須在一定產業規模約束條件下，尋找到發展與環境保護的平衡點。換言之，在相當長時期內，我們無法通過轉移產業到境外來作為環境治理的政策選擇。在這個法理基礎上，環境管理法律制定必須考量到中國發展的基本動力源在社會基層，特別是在經濟發達地區更是如此。而當下的中國環境保護呈現出職權與事權明顯不一致的狀況，反映出環境保護法律法令“剛性化”，缺乏靈活多變的彈性。根據事權來定職權，對于經濟發達地區的基層環境管理行政管理部門賦予更多的職權。

第二，與“賦權”行為相伴隨，在嚴格環境行政執法的規范化、程序化的同時，必須引入“結果導向”的新公共管理理念。環境管理的最終評價標準是環境質量的改善，在結果導向的價值指引下，在自由裁量權限空間范圍內，積極探索適應本土的合約管理。盡管合約管理是處于正式和非正式制度之間的半正式半非正式的制度安排，但是它具備了制度的三個功能：提供穩定的行為選擇預期、自我執行的機制、清晰的約束邊界。合約管理彌補了正式制度執行成本高和交易成本高的不足，同時又能夠克服非正式制度隨意性、不確定性的缺陷。因此，拓展合約管理的空間是解決基層環境管理困境的方向之一。

第三，企業的規模大小直接影響到其環境行為，需要有針對性的設計激勵和監管的雙重框架。規模大的企業管理相對規范，環境管理能夠納入到企業決策過程。在外部多重激勵與監管框架下，規模大的企業環境管理成為其價值追求一個部分，其決策過程明顯的是價值驅動，類似與環境保護領導小組這類企業決策體制旨在把外部政策信號轉化為內部行為，能夠把政府環境激勵與監管和企業經營體系進行無縫隙對接。而規模中小的企業管理相對不規范，存在著多重原因導致的環境違法行為，應該以規則驅動其環境行為。因此，對于不同規模和類型的企業應當在“價值驅動”和“規則驅動”兩者之間進行合理的激勵與監管體系設計與選擇。

簡要地說，解決基層環境管理困境出路在于賦權、合約管理以及建立規則驅動和價值驅動的雙重體系。

(責任編輯：熊 覺)

2013-11-16

朱德米，同濟大學經濟與管理學院教授，博士生導師，主要研究方向為公共管理與公共政策。

教育部人文社會科學規劃研究項目“水污染防治中的地方政府與企業合作關系研究”(編號：10YJA630230)。

D035.5

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1007-9092(2014)01-0095-06