食品追蹤機制的制度建構：香港經驗的啟示

張楠迪揚

食品追蹤機制的制度建構：香港經驗的啟示

張楠迪揚

食品追蹤機制是建立健全食品安全監管制度的重要環節,有效的食品追蹤機制可以幫助政府準確追蹤食品生產、加工、流通的全過程，以便快速有效應對食品安全事故。本文基于對香港食物安全中心的多次訪談，通過論述香港食品追蹤機制的制度建構及運行,分析了建立食品追蹤機制的制度要件,從而在我國目前尚未建立起完整的食品追蹤機制的背景下嘗試發現其對內地的借鑒意義。

食品追蹤機制；食品安全；制度建構；香港

一、問題緣起

近年來，我國食品安全事故層出不窮。如“蘇丹紅鴨蛋”、“染色饅頭”、“毒黃花菜”、“回鍋油”、“勾兌門”、“陳化米”等食品安全事故引起了社會各界的廣泛關注。很多曾被查處的重大食品安全事故反復出現，也并未因為曾被曝光就銷聲匿跡。這使得如何對食品安全加強監管效果、完善監管機制成為學界探討的焦點。

完整的食品監管機制應包括兩個組成部分：日常監管機制及危機處理機制。在如何完善日常監管及配套機制上，已有不少學者提出了寶貴的建設性意見。*相關研究包括：顧家棟、顧幫明：《論我國食品安全監管的制度缺陷及其完善》，《衛生軟科學》，2006年第2期；韓忠偉、李玉基：《從分段監管轉向行政權衡平監管——我國食品安全監管模式的構建》，《求索》，2010年第6期；李懷、趙萬里：《中國食品安全規制制度的變遷與設計》，《財經問題研究》，2009年第10期；項琳：《政府在食品安全規制中的角色新探》，《知識經濟》，2009年第14期等。在日常監管機制之外，危機處理機制對迅速應對食物安全事故十分重要。*Christophe Charlier，Egizio Valceschini，Coordination for traceability in the food chain.A critical appraisal of European regulation，European Journal of Law and Economics，Vol 25 Iss:1,Feb.2008.而有效的食品追蹤機制可以幫助政府追蹤食物鏈條的每個環節，最大程度降低事故風險，減少相關疾病的擴散機率，*Popper,Deborah E.,Traceability: Tracking and Privacy in the Food System,Geographical Review,vol.97,No.3，Jul.2007.因此是建立食品危機處理機制的必要前提。

目前，我國尚未建立起完整的食品追蹤機制，在食品可追蹤制度方面的試驗與探索正處于起步階段。部分地區試行的追蹤手段存在缺乏追蹤所需身份信息、信息真實性難以測量等問題。*施晟、周德翼、汪普慶：《食品安全可追蹤系統的信息傳遞效率及政府治理策略研究》，《農業經濟問題》，2008年第5期。相比之下，香港有著與國際標準接軌、運作成熟有效的食品安全監管機制，同時由于內地是香港重要的食物來源地，香港與內地的食品監管體系高度對接，這使得香港成為內地最直接的借鑒對象。而到2012年香港正式建立起了食品追蹤機制，該機制在要件組成上借鑒了西方發達國家的成熟經驗，同時在制度設計上融合了香港特區政府特有的治理機制，這為內地構建食品追蹤機制、進一步完善食品安全監管機制提供了可資借鑒的參考范本。

本文以對香港食物安全中心的訪談為基礎，詳細討論香港食品追蹤機制的制度建構要件，闡述其背后的制度理念及相關部門的運作模式，以期對內地建構類似食品追蹤機制有所借鑒。

二、食品追蹤機制溯源及文獻回顧

世界范圍最早采用食品追蹤機制的是歐盟。1997年，為防止瘋牛病的蔓延，歐盟決定建立追蹤機制，追蹤食用牛從生到死的全過程，以便對牛肉的來源和流通進行監管*EU General Food Law,Article 18,178/2002.。這是食品追蹤機制最早的成熟形態。2002年，歐盟成立歐洲食品安全局(European Food Safety Authority)作為歐盟在食品安全監管以及風險評估的核心機構，*Official Website of The European Food Safety Authority,http://www.efsa.europa.eu/en/aboutefsa.htm.其出臺的一系列法律、規章為西方國家建立完整的食品追蹤機制提供了嚴格標準。*Folinas,Dirmitris; Manikas,Ioannis; Manos,Basil ,Traceability data management for food chains,British Food Journal,Vol.108,No.8,2006.目前，全球多個國家建立了食品追蹤機制，其中以英國、美國、日本、澳大利亞、法國等為代表。

當前國際權威組織對“食品安全追蹤機制”有不同版本的定義。比如，歐盟《一般食品法》對“追蹤機制”(Traceability)的定義為“有能力追蹤任何食物、種籽、加工肉食及其他有關消費食品，并追蹤食品生產、加工及流通的全過程”。*Food Traceability,Health and Consumer Protection Directorate-General,European Commission,http://ec.europa.eu/food/food/foodlaw/traceability/factsheet_trace_2007_en.pdf.國際標準化組織(ISO)將“追蹤系統”定義為“在登記識別系統的基礎上有能力追溯產品的歷史、應用，并將其定位”。*Traceability of finish products—Specification on the information to be recorded in farmed finish distribution chains,International Organization of Standardization,https://www.iso.org/obp/ui/#iso:std:iso:12877:ed-1:v1:en.聯合國糧農組織和世界衛生組織聯合成立的食品標準委員會(The Codex Alimentarius Commission) 將“食品追蹤”定義為“追蹤食物生產、加工即流通環節的能力”。*Codex Procedural Manual,CODEX,http://www.codexalimentarius.org/procedures-strategies/procedural-manual/en/.這些定雖然表述不同，但都要求食品追蹤機制具備追溯食品生產、加工、流通的全過程，并能準確定位任何一個環節。

西方學者對食品追蹤機制的研究起步較早。歐盟是世界范圍建構食品追蹤機制的先行者，通過制定《一般食品法》強制歐盟國家實行食品追蹤制度。但《一般食品法》只列出原則規定，并未在具體執行上要求歐盟國家執行統一的程序。*Folinas,D.；Manikas,I；Manos,B.,Traceabilitydata management for food chains,British Food Journal,Vol.108，No.8,2006.也就是說，歐盟各國可以根據《一般食品法》中的原則按照具體情況建立各自的食品追蹤機制。在食品追蹤機制的制度建構方面，比較有代表性的兩種視角為“機制的結構組成”以及“追蹤信息應具備的特點”。在機制的結構組成上，Wilson和Clarke認為，食品追蹤機制應由地點、輸入、過程、監督、輸出五個部分組成。“地點”用來追蹤食物的物理來源地；“輸入”環節描述食物到達該地點的時間；“過程”指該食物在上述地點的所有加工過程；“監督”環節列出以上過程中采取的所有監督措施；“輸出”環節記錄該食物移出此環節，進入食物鏈條下一環節的信息。*Wilson,T P，Clarke,W R,Food safety and traceability in the agricultural supply chain:using the Internet to deliver traceability,Supply Chain Management，Vol.3,Iss:3,1998.在追蹤信息應具備的特點上，Golan，Krisoff和Kuchler認為食品追蹤機制所追蹤的信息應同時具備幅度(Breadth)和深度(Depth)的特點。幅度指該食品成品在加工之前來自多少不同來源(從最初的耕種/生長環節開始)及有關該食品的信息類別；深度指食品追蹤機制追蹤的遠近程度。該程度取決于危險因素有可能在什么環節/時間開始進入食物生產與流通鏈條。追蹤機制還應具備準確性，可以準確定位、追蹤具體食物生產、進口及分銷商等情況。*Golan,Elise; Krisoff,Barry; Kuchler,Fred,Food Traceability,Amber Waves,Apr.2004,p.14。

我國學者對國內建立食品追蹤機制的討論尚處于呼吁和展望階段。施晟等從食品安全可追蹤系統的信息傳遞效率角度討論了未來建立食品追蹤機制的必要條件。*施晟、周德翼、汪普慶：《食品安全可追蹤系統的信息傳遞效率及政府治理策略研究》，《農業經濟問題》，2008年第5期。周應恒等討論了在一村一品建立食品追蹤機制的可能性。*周應恒、卓佳：《在一村一品中建立食品安全可追蹤系統》，《唯實》，2008年第10期。還有學者討論建立食品追蹤機制必要的技術手段。如徐其星提出可將二維碼技術納入追蹤系統，*徐其星：《采用二維條碼技術建立食品安全追蹤系統初探》，《中國工商管理研究》，2011年第1期。杜巍認為RFID防偽技術可在追蹤定位上發揮有效作用。*杜巍：《RFID在食品安全追蹤系統中的應用》，《食品科技》，2007年第2期。還有的學者通過研究西方經驗，以期對我國構建食品追蹤機制起到借鑒意義。例如，黃敏通過研究歐美區域全鏈食品追蹤體系，提出我國追蹤機制的建構仍須完善各種技術指標以提高追溯能力。*黃敏：《歐美區域全鏈食品追蹤體系和中國食品追溯體系建立展望》，《農產品加工(學刊)》，2005年Z2期。周應恒通過分析歐盟以及日本的食品追蹤機制探討我國的食品安全監管。*周應恒等：《現代食品安全與管理》，經濟管理出版社2008年版。

由于一些發達國家已經建立并運行食品追蹤機制，西方學者在制度建構上的探討主要集中在理想機制的結構組成，被追蹤信息的特點等。我國學者則更多討論技術手段對未來建設食品追蹤機制的支撐程度，并介紹該方面的先進經驗。這些討論都顯示了建立食品追蹤機制對加強食品安全監管的必要性。

三、香港食品追蹤機制的制度建構及運行

特殊的產業結構導致香港超過90%的食物依賴進口。內地是香港最重要的食物供應來源，特別是新鮮食品。香港 94%的新鮮豬肉、100%的新鮮牛肉、92%的蔬菜及 66%的雞蛋都來自內地。*香港食物安全中心訪談記錄，2013年7月11日。2000年之后，內地食品安全事故被屢次曝光，流通環節的食物安全問題才引起了香港的重視。在2004、2005年內地食品安全事故高發年之后，2006年香港于食物環境署(下稱“食環署”)下成立了食物安全中心，集中負責香港食物安全監察、風險評估及傳達，綜合監控食物來源、進口、分銷、零售及加工環節。

以上機制看似覆蓋了食物流通的各個環節，但仍不能被稱為全面的食物監察機制，原因在于這只是日常食物監察機制，并沒有將危機情況納入制度建構。雖然香港公民守法意識較強，違法成本較高，食品業從業者自律狀況也較好，食物安全事故率遠低于內地，但一旦出現事故，政府同樣較難迅速追蹤定位問題環節、清晰確定責任方。主要依靠抽查、巡查的監察機制不足以迅速對危機做出反應，在短時間內定位、追蹤危機原因。

為完善制度建構，香港于2012年首次引入食品追蹤機制，強化了食物監察機制。香港的食品追蹤機制旨在應對食物安全危機，使得食物鏈條各個環節有據可查。食物進口、分銷商必須依法記錄流轉食物的來源去向，方便政府及時追查的需要。這種追查制度明確了責任方，使得食物安全無論出現在哪個環節都可以追蹤。而不依法記錄者皆須承擔法律責任。具體來看，該機制的建構主要包括以下幾個主要方面：

(一)法例先行：制定實施權責明確的《食物安全條例》

在新制度主義視角下，制度是一種規則，行為發生在制度環境中。個體通過行為表現出來的偏好與內心中的真實偏好通常存在差距。個體的外部行為受到制度環境規范，并不一定完全反映內心中的真實偏好。*Immergut,Ellen M.,The Theoretical Core Of the New Institutionalism,Politics &Society,Stoneham，Vol.26,Mar.1998.

也就是說，制度對個體行為具有約束作用。在制度建構上，強制性法律規范對個體行為的約束力最強，可以最大程度降低因“經濟人”追求利益最大、成本最小帶來的社會問題。

具體到食品追蹤機制的制度建構上，香港特區政府慣有的制度建構思維是法例先行，通過法律規范的強制性特點保障制度順暢運行。因此，對于新引入的食品追蹤機制，香港特區政府首先完成的便是立法工作，從而明確政府的職權范圍，明晰有關人士的權利義務，并清晰規定追蹤機制的運行模式。2011年3月30日立法會三讀通過《食物安全條例草案》，該條例(下稱“《條例》”)于2011年8月1日起生效。《條例》設立了進口商和分銷商登記制度，要求香港所有進口商及分銷商必須依法登記。同時規定食品商須妥善保存食物進出紀錄，以加強食物溯源能力。《條例》同時賦權主管當局訂立規例，加強對特定食物類別的進口管制，及命令禁止輸入、供應和回收問題食物的權力。該《條例》的立法除遵循合法程序外，還兼具人性化、清晰性和靈活性三個特點。

在人性化上，《條例》設置了6個月的法例寬限期，以幫助業界適應新法例。寬限期于2012年1月31日結束。因此，《條例》于2012年2月1日起正式生效，自此不遵守條例規定的進口商及分銷商都會被視為違法而受到處罰。

在清晰性上，《條例》在明確各項規定的同時，對每項規定都訂立了違反所獲罪行，并非籠統言之，嚴格限定執法者的自由裁量權，給執法者以清晰指引。表1節錄了若干種違反《條例》所獲罪行。各罪行皆為罰款與監禁二罪并罰。

表1 《食物安全條例》規定及違反所獲罪行(節錄)

資料來源：香港法例第612章《食物安全條例》，5部，4分部

對于各等級罰款數額，香港法例同樣有詳細規定。如表2所示，根據香港法例第221章《刑事訴訟程序條例》第103C條，香港標準罰款等級分為6級，每一等級的最高與最低罰款額差距合理，在賦予執法人員酌情處罰權力的同時，不會賦予其過大的裁量空間。具體罰款數額如下：

表2 香港標準罰款等級及數額

資料來源：香港法例第221章《刑事訴訟程序條例》第103C條

在靈活性上，為彌補法例可能出現的不全面情況，《條例》賦予食物及衛生局局長酌情制定規例和處罰的權力。食物及衛生局局長有權就貫徹《條例》的目的及條文而需要的事宜做出規定，并就違反該等規例訂立罪行。《條例》對食物及衛生局局長可以訂定的最高罰款額及監禁期做了明確規定，其可訂定的最高罰款額為第6級罰款，最高監禁刑期為6個月。如罪行屬于持續罪行，則食物及衛生局局長有權就罪行持續期間的每一天另訂罰款，每日罰款額不超過1500港元。*資料來源：香港法例第612章《食物安全條例》第59條，憲報編號：L.N.60 of 2011,版本日期：2011.08.01.

(二)食品追蹤機制

《條例》所規定的食品追蹤機制由四個部分組成：(1)食物進口商、分銷商登記制度；(2)備存食物記錄制度；(3)上訴制度；以及(4)食物安全命令。食物進口商、分銷商登記制度確保可以追蹤到具體從業者；備存食物記錄制度保證追蹤到食物流通的具體環節；上訴制度是監督行政權力，保障從業者利益的制約機制；食物安全命令是食物追蹤機制的緊急模式。

1.食物進口商、分銷商登記制度

根據上述國際上通行的“食品追蹤”定義，食品追蹤機制須具備從農場到餐桌追蹤全過程的能力。由于香港主要食品依賴進口，香港特區政府通過與內地政府合作，指定供港生產/飼養食品基地，并以定期視察的方式控制源頭質量。而香港內部食物鏈條的起始點主要是進口環節，因此《條例》建立的食品追蹤機制主要體現為食物進口商、分銷商登記制度。

根據《條例》，除獲食環署署長豁免*根據《條例》，已根據其它條例登記或取得牌照的食物進口商或食物分銷商(詳列于《食物安全條例》附表1)可獲豁免遵從這項登記規定。他們包括由食環署署長發出各類有關食物業的準許或牌照的持有人、獲漁農自然護理署署長批出牌照的海魚養殖戶、獲海事處處長發出第III類別船只牌照的船東，以及向工業貿易署署長注冊的食米貯存商。雖然上述食物進口商及食物分銷商可獲豁免登記，但是他們在收到食環署署長提出的書面要求后，仍須提供補充數據。，食物進口商*根據《條例》，“食物進口商”指經營食物進口業務的人，而其業務是以/安排以空運或循陸/水路將食物運入香港。、分銷商*根據《條例》，“食物分銷商”指經營食物分銷業務的人，而其主要業務活動是在香港批發供應食物；食物生產者(如養魚戶、菜農、漁民)和食物制造商，如以批發方式出售其產品，亦屬食物分銷商。必須親自到食環署登記，否則不得從事該業務。登記內容包括業務名稱、業務地址、電話號碼、主要食物類別、進口商/分銷商業務*香港為數不少食品業從業者同時從事進口、分銷業務，因而進口商、分銷商身份可同時兼有。，以及食物分類。《條例》所要求的登記事項體現了追蹤機制所要求的信息幅度，即政府所需掌握的信息內容。各國政府對登記事項的要求各不相同，一般會按各自需求制定標準。*Golan,Elise; Krisoff,Barry; Kuchler,Fred,Food Traceability,Amber Waves,Apr.2004,p.14.表3展示的是香港某登記個案。該公司從事綜合食物進口、分銷業務，因此同時登記為進口商和分銷商，如果某企業只從事進口或分銷業務，并不同時從事進口、分銷業務，則需要向政府注明。如表3所示，該企業經營食物類別包括水產、飲料、谷類、點心、水果、蔬菜、肉制品、佐料、刺身等，而登記內容則要求詳細說明食品類別及構成等。在如此詳細的登記要求下，政府可以全面掌握食品商的業務情況。

表3 食物進口商、分銷商登記內容舉例(節錄)

資料來源：香港食環署食物安全中心

《條例》同時規定了登記身份的有效期、續期及吊銷資格。如申請獲批，申請人獲得登記號碼，有效期三年(除在有效期內被撤銷)，可依《條例》續期，登記身份不得轉讓。如登記人在最近12個月內重復違反條例，食環署署長可撤銷其已經取得的登記，或不批準其欲申請的登記。為引入公眾監督機制，《條例》規定進口商、分銷商登記資料為公開資料，公眾可于任何合理時間免費查閱登記冊。

2.備存食物記錄制度

備存食物記錄制度是政府追蹤食物來源的重要依據。除要求進口商、分銷商依法登記，《條例》要求進口商、分銷商在獲取/供應食物后規定時間內(通常獲取/供應后72小時)對以各種方式獲得、銷售的食物，明確記錄其總量、獲取日期、來源、流向，并按規定時長(通常為3個月)保存記錄。《條例》對處于食物供應鏈末端，合理運營的零售商予以免責。

備存食物記錄要求食物進口商、分銷商做出記錄的時間以及保存記錄的時長，體現了食物追蹤的深度。由于香港地域范圍有限，本地食物鏈條不是很復雜，政府有能力在短期內完成追查，因此只要求食物進口商、分銷商保留3個月的記錄。

在保障準確追蹤能力方面，《條例》對記錄時間進行了嚴格規定，要求進口商、分銷商在獲取/供應食物的有限時間內必須完成記錄，以確保記錄的準確性。此外，備存食物記錄制度下，香港所有食物進口商、分銷商都有專屬編號。食物流通每個環節的來源、獲得/捕撈時間、地點，數量都可以追溯。圖1 展示了香港食品追蹤機制的完整環節。在食品追蹤機制中，政府可以依據備存食物記錄中的食物來源、地點、供應時間和供應量，從消費者一端逆向追蹤至貨源地，以最終鎖定問題環節。

圖1 香港食品追蹤機制

3.上訴機制

除完成國際上通行食品追蹤機制基本要件的建構，香港特區政府還將本地政府長年沿用的治理架構融入食品追蹤機制，這就是上訴機制。上訴機制是香港一直存在的對行政權力的制約機制。各種上訴委員會負責審理任何人因不服行政裁決而提出的上訴。絕大多數上訴委員會以法定機構的形式存在，受專屬法例約束。各上訴委員會的專屬法例明確規定委員會人員組成、職權范圍、處理上訴案件程序等，委員會所有行為必須依法例行事。

在食品追蹤機制的制度建構上，《條例》按慣例建立了上訴機制。任何人如對食環署署長的決定感到委屈，可在開始受該命令約束后28天內，針對原先做出的該命令，向市政服務上訴委員會提出上訴。

市政服務上訴委員會于1990年依據香港法例第220章《市政服務上訴委員會條例》成立。《市政服務上訴委員會條例》確立了該委員會的法定機構地位，明確規定了委員會的組成、權力，開展聆訊的程序等相關事宜。

按照法例，市政服務上訴委員會在處理上訴案件時，必須有主席或1名副主席(副主席共2名)，及秘書處依法指定的2名審裁小組成員同時在場。主席和副主席必須具有法律專業資格，及根據香港《區域法院條例》第5條有可獲委任區域法院法官的資格，以確保有專業人士把關上訴程序的合法性。審裁小組的成員必須不是公職人員，以保證聆訊公正，不偏袒行政部門。委員會的任何決定必須獲得超過半數委員會成員的同意。由于委員會由主席或1名副主席以及2名審裁小組成員組成，主席及副主席有可能是公職人員，但2名審裁小組成員必須不是公職人員，也即非公職人員在委員會中占多數，從而保證了委員會的審裁結果不會被公職人員的意見左右，確保了上訴機制的獨立性。

除非特殊情況，上訴委員會的聆訊必須公開進行。任何不遵守委員會或主席的合法命令、規定或指示，擾亂或以其它方式干預委員會程序的人，皆屬犯罪。委員會有權對其施以10000港元及監禁6個月的處罰。*香港法例第220章《市政服務上訴委員會條例》，憲報編號：L.N.320 of 1999,版本日期：2000.01.01.除此之外，委員會不對上訴各方當事人收取任何費用。

4.食物安全命令

食環署署長是處理食物安全危機的最高執行長官*在政府層級上，食環署是食物衛生局的下屬機構。但在食物追蹤方面，《條例》賦予食環署署長最高執行權。，統領食環署及食物安全中心。此架構結構精簡、權力集中，可對危機做出迅速反應。

在追蹤鎖定問題食物/環節之后，食環署署長可下達食物安全命令，以便遏制危害進一步擴大。《條例》賦予食環署署長下達一系列安全命令的權力，命令包括(1)禁止進口任何食物；(2)禁止供應任何食物；(3)指示將任何已供應的食物收回；(4)指示將任何食物查封、隔離、銷毀或以其它方式處置；或(5)禁止進行關于任何相關食物的活動，或準許按照指明的條件，進行該等活動。同時，食環署署長有權要求相關人士提供食物的樣本，及數據或文件，以供化驗、調查，并對違法者做出處罰。*資料來源：香港法例第612章《食物安全條例》第30條，憲報編號：L.N.60 of 2011,版本日期：2011.08.01.

四、香港食品追蹤機制對內地的借鑒意義

《條例》實施以來，食品追蹤機制運行效果良好。食物安全中心可以利用食品追蹤機制，迅速追蹤食物的來源及流向，并采取有效跟進行動，防止發生食物安全事故。此外，大多數香港的食物進口商/供貨商比較重視食物/原材料的來源及質量等問題，一般食品商能夠按要求提供食物來貨及供貨記錄。食環署署長至今并未發出任何食物安全命令。*香港食物安全中心訪談記錄，2013年6月10日。

從香港食品追蹤機制的案例看來，食品商登記制度以及食物備存記錄制度是追蹤機制得以奏效的基本保障。有效、確鑿的信息是確保政府追蹤到位的前提條件。此外，不可或缺的要件包括通過立法明確責任主體、制定清晰的責罰標準、長官強有力的執行能力，以及對行政權力的制約機制。

食品追蹤機制的設立完善了香港食物安全監管機制，使香港的食物安全監管體系由單一日常監察機制發展為日常監管與危機處理兼備的綜合監管機制，這對內地在建設食品安全監管體制上有重要參考意義。

第一，法例先行。法例先行是香港特區政府多年來劃分權責，明確政府職權范圍的慣行邏輯。一直以來以“小政府”著稱的香港特區政府，在拓寬政府職能上十分謹慎。“法例先行”不僅是事實存在的準則，而且已經深入香港各級公職人員的辦事觀念。政府絕不涉足法例規定之外的任何事宜。雖然這種辦事風格有時看似呆板、教條，但卻體現了政府的守法意識，更確保了政府職權不會輕易膨脹、擴張，這是香港特區政府可以長年保持“小政府”架構的關鍵原因。對內地來講，轉變傳統“大政府”、“保姆式政府”思維的前提是要清晰界定明確政府職能，該管的嚴管，不該管的堅決不管，且以法律規定為剛性準繩，以免政府職能隨著時間的推移而再度擴張。

在對食品安全監管的立法上，香港的立法思維也值得供內地參考。首先，在食品追蹤機制立法上， 一定期限的豁免期給與食品商充足的認知、反應與準備的緩沖時間，體現了立法的人性化。其次，法例明確規定各種違法行為的所獲罪行，設置合理的裁量空間，有利于執法者統一執法標準，也減少了因裁量空間過大而導致執法人員徇私舞弊、執法不公的可能。再次，法例賦予最高執行長官較大限度的裁量權，以彌補立法不足，以及對執法人員裁量空間嚴格限制而造成的法律彈性不足。

第二，扁平化的監管機構。香港一級政府架構使得政府較易搭建起扁平化的監管機構。食環署是香港有關食品安全唯一的統籌及執行機構。香港在食物安全監管、風險評估、風險傳達及危機處理上皆由食環署一個部門負責。如此監管機構具有組織結構扁平化、權力集中、執行長官統籌監管事務的特點，有助于高效處理食物監察及事故追蹤事宜，提高政府監管效果。相比之下，內地不可能如香港一樣做到一級政府架構，在食物安全監管上涉及處理不同層級政府間關系，但仍可借鑒香港經驗，將目前橫向分散在多部門的監管權縱向集中于一個垂直系統，改善監管權過度分散的局面。

第三，明確責任主體。明確責任主體既包括明確政府責任，也包括明確違法者責任。在食品安全監管上，內地目前依舊停留在傳統思維模式，即重視對監管主體的行政連帶責任追咎。這實際上是政府主導式監管機制思維的延續。政府為主體的監管模式使得政府籠統承擔行政責任*王瓊雯：《食品安全監管主體行政責任研究》，《理論與改革》，2008年第2期。，這既不利于政府從繁復、瑣碎的日常監管事務中抽身，也不利于培育社會自我監管機制。

香港經驗顯示，法例限定了政府的職權范圍，也等同于為政府免責。依法完成規定動作意味著政府已經履行監管職責，政府本身將不再是責任主體，不會因為違法者造成的社會影響受到連帶處罰。在食品追蹤機制的建構上，由于《條例》明確規定了各有關人士的權責，追蹤機制又能確保政府追蹤到責任主體，因此能夠切實做到責罰到位，使違法者成為責任主體，自行承擔法律后果，受到法律制裁。

第四，對行政權力的制約機制。將上訴機制納入食品追蹤機制是香港特區政府食品監管制度的亮點。政府主動將對行政權力制約機制納入法例草案，體現了“服務型”政府的成熟監管理念。上訴者無需持有政府違法的依據，任何人只要對法定行政行為感到委屈，感到不公，皆可提出上訴。政府在做出行政指令的過程中，很多時候并非觸犯法例、規章，只是由于操作手法或方式不當，使行政指令的承受者產生不良感受。這些行政失當行為并沒有嚴重到通過法律訴訟的方式來解決，但如無適當渠道，社會怨氣便會不斷積累，最終對政府形象產生負面影響。與正常司法程序相比，上訴程序簡單快捷，啟動成本小，各方當事人無需就爭訟付出巨額時間及經濟成本。上訴機制在香港特區政府監管制度的廣泛應用，極大程度地疏解了社會因行政失當而產生的怨氣。此外，在上訴委員會成員組成上，非公職人員占半數以上，有效保證了上訴委員會不會偏幫政府一方，因而可以有效制約行政權力，維護普通人的權益。

第五，社會自我約束意識。在政府不會成為連帶責任主體，違法者是其違法行為的唯一責任主體，會被追究法律責任的前提下，社會的守法意識，以及自我約束意識才會逐漸提高。

如前所述，對香港食物安全中心的訪談顯示，在《公共衛生及市政條例》的約束下，香港食品商普遍重視食物質量。《條例》的頒布，即食品追蹤機制的建立，更加強了對食品商的法律約束。香港經驗顯示，食品商向來有較高的自律和守法意識，這是香港食品安全程度高的直接原因。但食品商守法意識高背后的制度性原因是法例的震懾效力以及高昂的違法成本。加之新建立的食品追蹤機制能夠幫助政府快速、有效定位問題環節，追蹤造成食品安全事故的違法者。政府強大的追溯能力使得食品商自然會更加克己守法。

香港經驗顯示，權責明確、處罰標準清晰的食品安全監管類法例、可以追蹤到位的食品追蹤機制，以及高效的監管執行機構是培育社會守法和自我約束意識的制度保障。

五、結 論

從香港經驗看來，建構食品追蹤機制的三個制度要件為：法例、追蹤機制主體及配套機制。新制度主義視角下，法例是約束食品進口商、供應商行為的重要強制性規范，是懲處不法行為的唯一依據。在明晰的權責規定下，政府從來不會為違法者承擔連帶責任。高昂的違法成本使得個體的行為被有效約束。同時，香港在《條例》的制定上注重寬威并濟。從體諒進口商、供應商的角度出發，給予食品商了解新法規的足夠時間，這是尊重知情權的具體體現。

在追蹤機制主體的建構上，政府主要考慮的是效率及效能。通過參照國際搭建追蹤機制通行的要素，以及本地食品鏈條及食品業的具體情況，香港特區政府制定了適應本地的執行標準及流程，以確保追蹤機制具備快速有效定位問題環節的能力。

香港食品追蹤機制的配套機制是上訴機制。政府通過將上訴機制作為食品追蹤機制的糾錯機制，為不滿政府判決者提供了申訴渠道，是政府成熟治理理念的體現。綜上所述，法例的保障與上訴機制的配合是香港食品追蹤主體機制得以順暢運行的重要前提，也是建構食品追蹤機制的必要要件。

(責任編輯：陳建明)

2013-12-10

張楠迪揚，女，香港一國兩制研究中心研究員，香港中文大學政治學博士，主要研究方向為中國行政體制改革、地方政府治理與創新、香港政治制度與公共政策。

C916

A

1007-9092(2014)01-0042-08