如何建立系統完整的生態文明制度體系？

□ 文/中國行政管理學會

如何建立系統完整的生態文明制度體系？

□ 文/中國行政管理學會

黨的十八屆三中全會提出，建設生態文明，必須建立系統完整的生態文明制度體系，實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度，完善環境治理和生態修復制度，用制度保護生態環境。

習近平同志指出，建設美麗中國，要加強生態環境保護，推進制度創新，努力從根本上扭轉環境質量惡化趨勢。這些論述為進一步加強環境保護，建設美麗中國，走向生態文明新時代，指明了前進方向。不斷推進生態文明制度化建設，已經成為全面深化改革的有機組成部分，成為完善和健全社會主義制度的重要內容，有利于全面推進中國特色社會主義事業，有利于經濟社會全面、協調、可持續發展，有利于推進國家治理體系和治理能力的現代化。

一、從國家治理體系和治理能力現代化的高度，定位生態文明制度體系建設

全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。在國家治理過程中，制度建設具有根本性、持續性和全局性。將比較成熟的方針、政策制度化、法治化是國家治理體系和能力現代化的重要組成部分與核心標志。全面深化改革的總目標能不能在2020年實現，就是要看在重要領域和關鍵環節改革上取得決定性成果，形成系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。因此，社會主義各項事業的推進和發展都必須系統化、規范化和制度化，最終形成定型、成熟、有效的制度體系，實現各項工作的科學、持續運轉，提高國家治理能力和治理水平。

生態文明制度是人類社會在長期與大自然相處過程中形成的理念、政策、做法。生態文明制度的層次和水平標志著人類治理藝術和技巧的成熟程度，它關系到全人類、全社會、各民族和各國家整體利益的實現狀況和政權運作是否科學和穩定。就一國而言，生態文明制度文明建設是一個國家政治、經濟、文化、社會和生態建設的重要內容，它的進程有賴于社會現有的物質文明和精神文明整體水平的提高。

在“五位一體”的中國特色社會主義事業總體布局中，生態文明建設既要同經濟建設、政治建設、文化建設和社會建設一樣，提高制度化水平，發揮生態文明制度為美麗中國建設和中華民族永續發展提供堅實保障和有力支撐的作用，而且還要發揮生態文明制度對其他領域制度的輻射作用和引領作用。

確立生態文明制度建設在國家治理體系中的定位，有助于明確生態文明制度建設的目標和內容。生態文明制度建設的目標是構建有利于環境保護、資源節約、人與自然和諧關系的系統性、完整性、科學性的制度體系，為環保政策、資源政策的落實提供堅實保障，形成全社會共建生態文明的完善性、穩固性、持續性的行為模式。生態文明制度建設的主要內容包括制度的建立和完善、制度的落實和執行、有關行為的激勵與懲罰，以及預期的形成和定性。通過這四個環節，將尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念真正落到實處。這些目標和內容本身就說明生態文明制度是社會主義制度體系的主要內容和重要組成部分。

建設生態文明制度必須按照系統性要求進行，依據生態系統內在的高度多樣性和復雜性規律，建立完整的制度體系。制度是否具有系統性、完整性和先進性，是生態文明水平的重要體現。先進的制度體系是生態文明的軟實力，良好的生態環境是生態文明的硬實力。從根本上說，生態文明的制度水平決定了生態文明的建設水平。只有將生態文明建設的一系列理念、政策、規定和做法上升到制度水平，形成牢固的制度體系，并在實踐中形成強有力的“激勵相容”效應，才能切實保證生態文明建設形成良性的持續發展，才能切實保證“美麗中國”的理想和愿景逐步變成現實。

要按照基本制度、運行制度和符號制度三個子系統建構制度體系，克服目前存在的有序性、整體性不足的問題。基本制度作為內層，離制度體系的核心最近，是制度體系最深刻的反映；符號制度處于制度體系的外層，是制度體系價值最直觀的反映。運行制度則是基本制度和符號制度的中間環節，起著橋梁和紐帶的作用。具體到生態文明制度體系，我們可以將其劃分為基本制度、管理制度、文化制度三個層面，基本制度是生態文明制度體系的基石和支柱，管理制度是生態文明制度體系的維系和保障，而文化制度是生態文明制度體系的社會基礎。

二、建立堅實的生態文明基本制度

建立生態文明基本制度，首先要進一步加強制度體系建設的頂層設計，制定時間表和實施路線圖。應抓住中央設立“經濟體制與生態文明體制”專項小組的時機，盡快起草和出臺“關于推進生態文明建設的指導意見”，以提高各級政府和社會各界對生態文明建設的認識。制定實施生態文明建設目標體系，要將生態空間、生態經濟、生態環境、生態生活、生態制度和生態文化等內容納入其中。同時，在總體設計上廣泛聽取各方面意見，注重跨部門和跨領域，形成建立生態文明制度體系的時間表和實施路線圖，并以此為依據指導各部門執行分工任務。

其次，以市場作用的充分發揮，作為生態文明基本制度的基石。一是健全自然資源資產產權制度。產權是所有制的核心和主要內容，明晰產權是發揮市場機制的基本要求，自然資源資產產權制度是生態文明制度體系中的基礎性制度。要對自然生態空間進行統一確權登記，形成歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度。根據自然資源屬性的多樣化特征，通過比較廣泛的地方試點示范，逐步修改完善現行法律有關國有和集體所有資源的產權制度規定，分類建立多樣化的所有權體系。建立完整的自然資源資產的調查、評價和核算制度，并完善國有和集體自然資源資產代理或者托管及其經營管理的制度體系。二是在生產過程中發揮市場配置資源的決定性作用。要在力求厘清政府與市場關系的基礎上，推進自然資源資產化管理，實行資源有償使用制度和生態補償制度，鼓勵特許環境服務和協議保護，加快資源環境稅費改革，構建體現生態文明理念的新型市場，探索排污權和碳排放交易，使資源能源、排放許可、生態服務等要素得到更高效的配置和利用。構建符合市場規律的自然資源定價機制，加快實施資源有償使用制度、生態補償制度、環境稅收體系。進一步改革和完善環保事業的特許經營制度和特許保護制度，發揮市場激勵的作用。

再次，以政府監管的有力有效，作為生態文明基本制度的支柱。一是建立自然資源用途管制制度。對用途進行管制，明確各類國土空間開發、利用及保護的邊界，實現能源、水資源及礦產資源按質量進行分級，實現梯級利用。這是國家出于公共利益，使用國家權力，超越產權規定對自然資源進行管理的制度。這種管制充分體現了政府調控和監管對于彌補市場失靈的必要性和重要性，體現了政府職能的全面正確履行。比如自然保護區就屬于用途管制制度，因為不管自然保護區屬于誰管理，國家法規規定都不能在核心區內進行開發和建設活動。二是建立生態紅線制度，劃定并嚴守生態紅線。生態紅線觀念一定要牢固樹立起來，列入后全黨全國就要一體遵行，決不能逾越。劃定生態保護紅線，建立國土空間開發保護制度，嚴格按照主體功能區定位推動發展，有序實現耕地、河湖休養生息。嚴格準入制度，實行最嚴格的土地用途管理、資源節約管理，強化規劃，嚴格審查，禁止不符合用途管制和節約標準的開發活動。按照生態保護紅線由生態功能紅線、環境質量紅線和資源利用紅線構成的基本思路，研究編制關于構建國家生態保護紅線的指導意見。

三、建立協調的生態文明管理制度

建立生態文明管理制度的核心是遵循打破生態系統系統性、整體性和政府運行的部門性、分割性的矛盾。首先，要以問題的整體性為基礎，更加突出管理制度的整體性。比如建立和完善嚴格監管所有污染物排放的環境保護管理制度。污染物由污染源產生，通過環境介質傳播和消納，必須將三者統籌考慮。要按照生態系統管理方式要求，對工業點源、農業面源、交通移動源等全部污染源排放的所有污染物，對大氣、土壤、地表水、地下水和海洋等所有納污介質，加強統一監管，實現環境污染的全防全控。同時，要重視生態系統的整體性規律，充分認識污染防治與生態保護的內在必然聯系，增強二者監管的協調性和統一性，建立污染防治和生態保護的聯動機制。

其次，要在政府部門分工和層級分權的現實條件下，更加突出管理制度的協調性。探索建立統籌協調的制度構架。環境問題產生并擴展為局地、區域和全球性問題，在我國目前最突出的就是區域性的灰霾污染和流域性的水污染。但是，這些環境問題所影響的空間范圍往往與行政管轄的區域不一致，使現行管理體制難以解決跨行政區的環境問題。結構上，這些要素常常由不同部門來管理，使得環境管理缺乏整體性和協調性。功能上，現有體制實現資源環境的綜合管理存在各種體制機制障礙。我們在保證生態環境保護完整性的同時，需要針對不同類型的問題設置相應的制度安排。對于幅員遼闊、資源環境復雜多樣的發展中大國，完全通過一個部門實施統一監管顯然是十分困難的。但無論采取哪種改革模式，建立統籌協調的制度構架是十分必要的。比如在環境監管和行政執法領域，由于職能交叉，造成執法主體和監測力量分散，環保領域多頭執法問題突出。要健全“統一監管、分工負責”和“國家監察、地方監管、單位負責”的監管體系，有序整合不同領域、不同部門、不同層次的監管力量，完善監管的法律授權，建立獨立而統一的環境監管體制。

再次，以生態績效的“可視化”為導向，突出管理制度的激勵作用。將資源消耗、環境損害、生態效益等體現生態文明建設狀況的指標納入經濟社會評價體系，建立體現生態文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制。把生態效益等指標納入經濟社會發展綜合評價體系，編制自然資源資產負債表，對領導干部實行自然資源資產和環境離任審計，加大資源消耗、環境損害、生態效益、產能過剩、科技創新的考核權重。加強生態環境實績考核制度的權威性和執行力度，對生態文明建設成績突出的地區，由上級財政給予轉移支付，對單位和個人給予表彰獎勵。建立責任追究制度，保持生態文明建設的持久性。建立完善的生態文明責任追究制度，明確責任主體、責任目標和責任范圍。

四、建立長效的生態文明文化制度

生態文明制度既是約束人類行為的規則，同時也是衡量人類文明水平的標尺。對于生態文明制度而言，相比那些強制人們遵守的硬性規定和道德說教，那些成為人的價值觀念甚至能銘刻在社會成員心中的“軟規則”，在約束人們行為方面可能更為有力和持久。

首先，要積極倡導生態文明行為，培育綠色生活方式。制定并實施與生態文明和綠色發展相適應的可持續消費戰略和行動計劃，以黨政機關、事業單位和國有企業為重點，開展生態文明單位建設活動，落實各項節能環保措施。采取政府采購服務等政策措施，推動消費方式變革，實行綠色設計和綠色制造，節約資源，減少污染，樹立環保誠信。規范綠色產品生產，暢通綠色產品流通渠道，引導消費者購買節能環保低碳產品。推動全民在衣、食、住、行、游等各方面向簡約適度、綠色低碳、文明健康的方式轉變。推廣綠色環保產品，倡導綠色出行，使綠色生活成為社會主流價值和生活時尚。

其次，以企業經營者為主要對象，把生態教育貫穿于企業生產經營活動的始終。企業主管部門要制定政策，促使企業自覺按照循環經濟模式組織生產，實行生態友好的生產方式，節約能源資源，保護生態環境。要定期舉辦企業經營管理者培訓班，全面進行生態意識教育和環境保護政策法規學習，使其在企業生產經營活動中始終把環保工作放在第一位。在企業立項審批過程中，要嚴格堅持環保準入關。建立企業環境信用等級評價制度，督促企業自覺履行環保法定義務。加快建立環境保護“守信激勵、失信懲戒”的機制。對企業的環境信用實行等級評價制度，將其等級評定結果與企業信貸、融資直接掛鉤。強化企業社會責任感和榮譽感，形成以“保護生態環境為榮”的道德風尚，對企業家進行生態環境及可持續發展教育。

（中國行政管理學會環境保護部宣傳教育司聯合課題組）