戶籍改革的三大問題：就業(yè)、土地和公共服務

□ 文/魏國學

戶籍改革的三大問題：就業(yè)、土地和公共服務

□ 文/魏國學

改革開放以來，數(shù)以億計的流動人口為中國的現(xiàn)代化建設(shè)做出了巨大貢獻。然而受戶籍制度等因素的限制，規(guī)模龐大的農(nóng)村留守人群普遍面臨極其嚴峻的生產(chǎn)生活困境，這是中國轉(zhuǎn)型過程中難以抹去的劇烈陣痛……

戶籍改革的關(guān)鍵點主要包括三條：第一，在戶口遷移政策方面，放開中小城市的落戶限制，控制大城市的落戶規(guī)模和節(jié)奏。第二，在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口合法權(quán)益保障方面，進一步完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，明確規(guī)定“不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進城落戶的條件”，建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制。第三，在人口管理方面，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，建立與公共服務掛鉤的居住證制度。

在新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略等重大機遇下，國務院于2014年7月30日發(fā)布了舉世矚目的 《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》，這開啟了建國以來戶籍制度根本性變革，1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口有望在2020年前落戶城鎮(zhèn)。《意見》進一步明晰了戶口遷移政策、人口管理、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口合法權(quán)益保障等關(guān)鍵問題的改革方向。具體而言，戶籍改革的關(guān)鍵點主要包括以下三條：第一，在戶口遷移政策方面，放開中小城市的落戶限制，控制大城市的落戶規(guī)模和節(jié)奏。第二，在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口合法權(quán)益保障方面，進一步完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，明確規(guī)定“不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進城落戶的條件”，建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制。第三，在人口管理方面，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，建立與公共服務掛鉤的居住證制度。

戶籍改革的實際成效取決于就業(yè)、土地和公共服務等關(guān)鍵領(lǐng)域改革的到位程度和執(zhí)行智慧。鑒于上述政策涉及人群之廣和牽涉利益之復雜，各界非常有必要從最困難處考慮政策落地過程中可能遇到的問題，唯有未雨綢繆才能讓這項重大改革真正惠及億萬民眾。

就業(yè)決定大城市和小城市的吸引力

（一）就業(yè)才是戶口遷移的核心驅(qū)動力。流動人口進城的主要驅(qū)動力是什么？毫無爭議地，高收入的工作崗位和靈活豐富的擇業(yè)機會應該排在第一位，然后才是相對優(yōu)質(zhì)的公共服務。多年以來，流動人口之所以愿意忍受人戶分離帶來的種種痛苦進城務工，歸根結(jié)底還是為了城市收入相對較高的就業(yè)崗位，更為重要的是，城市勞動力市場的規(guī)模大，流動人口能相對輕松地變換工作以保證充足的就業(yè)時間，這也間接促進了勞動力資源的優(yōu)化配置。流動人口主要在制造業(yè)、建筑業(yè)、批發(fā)和零售業(yè)等行業(yè)就業(yè)，這些行業(yè)很難為他們提供“鐵飯碗”，流動人口需要不斷轉(zhuǎn)換崗位乃至地點才能避免長時間待業(yè)，這一方面要求勞動力市場需要達到一定規(guī)模，另一方面又大大增加了流入地公共服務配給的難度——巨大的財政負擔和難以精確統(tǒng)計的人口信息。因此充裕的就業(yè)崗位是戶籍改革和新型城鎮(zhèn)化的根基，流動人口會理性考慮就業(yè)機遇和風險，然后做出是否落戶城市和在那里落戶的決策。

（二）大城市亟須為存量流動人口提供關(guān)鍵性公共服務。僅勞動力市場規(guī)模這一條優(yōu)勢就足以讓大城市吸引力十足，縱使落戶條件再嚴格，也難以阻擋流動人口更愿意進入大城市就業(yè)的大趨勢。事實上，在這輪戶籍改革意見出臺以前，許多中小城市的落戶限制已經(jīng)非常寬松，而大城市和500萬人口以上特大城市的落戶條件現(xiàn)在依然比較嚴格。中國市轄區(qū)人口超過500萬的城市總共有18座，這些城市要么是成都、武漢和哈爾濱等區(qū)域經(jīng)濟中心，要么就是京津冀、長三角和珠三角經(jīng)濟帶上的制造業(yè)重鎮(zhèn)，這些城市在勞動力市場規(guī)模方面的優(yōu)勢是中小城市難以比擬的。但與此同時，流動人口及隨遷家屬由于難以獲得大城市戶口，長期被排斥在教育和保障性住房等關(guān)鍵公共服務之外，這些流動人口為流入地的經(jīng)濟發(fā)展和稅收做出了巨大貢獻，卻無法享受最基本的公共服務。隨遷子女的教育問題尤其應該得到關(guān)注，對中國的未來而言，城市無學可上的兒童和農(nóng)村幾千萬的留守兒童顯得格外沉重。因此，大城市憑借就業(yè)優(yōu)勢依舊能夠吸引大量流動人口，但公共服務有輕重緩急之分，而隨遷子女的教育則屬于刻不容緩需要解決的問題，我們絕不能因為改革過渡期而耽誤一代人的未來，更不能通過限制教育資源供給來控制大城市的人口。

（三）中小城市的戶口暫時缺乏足夠的吸引力。中小城市的落戶限制雖然已經(jīng)放開，但從就業(yè)穩(wěn)定性的角度看，中小城市戶口的吸引力依然有限。中小城市的勞動力市場規(guī)模小，產(chǎn)業(yè)布局又正在隨大局而發(fā)生深刻快速的變化，流動人口很難在中小城市長期保持就業(yè)狀態(tài)。設(shè)想一下，一個農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口即使獲得了某中小城市的戶口及相關(guān)公共服務，也不可能為了戶口帶來的便利而將自己的工作崗位局限于崗位稀缺的中小城市，他最終還得進入更大的勞動力市場謀求工作崗位，然后在大城市重新成為流動人口，唯一不同的是他已經(jīng)成為一個來自城市的流動人口。與此同時，優(yōu)質(zhì)公共服務尤其是教育資源近年來有從鄉(xiāng)鎮(zhèn)向縣城、地級市、省會城市逐級集聚的趨勢，這進一步降低了中小城市特別是小城鎮(zhèn)的吸引力。除非中小城市具有一定規(guī)模且比較穩(wěn)定的勞動力市場，否則理性的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口一般不會輕易落戶，因為當前畢竟有相當一部分農(nóng)民還擔心進城會讓其失去農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)。

穩(wěn)定的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度是人口平穩(wěn)遷移的重要保障

（一）通過確權(quán)保證農(nóng)村居民踏實地帶著土地產(chǎn)權(quán)進城。明晰的產(chǎn)權(quán)制度既能保障留在農(nóng)村居民的權(quán)益，又能有效解除進城農(nóng)民的后顧之憂，全國正在推動的農(nóng)村土地所有權(quán)和使用權(quán)的確權(quán)登記是戶籍制度改革的重要配套工作。在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度這一重要環(huán)節(jié)，《意見》明確提出要保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體財產(chǎn)的收益分配權(quán)，而土地確權(quán)則是權(quán)益保障重中之重的前提。特別值得關(guān)注的是，城鄉(xiāng)居民對于戶籍制度改革可能懷著截然不同的心態(tài)，有條件的農(nóng)村居民在滿心期待落戶城市的同時，深深擔憂進城后的收入穩(wěn)定性和農(nóng)村土地權(quán)益。而部分城市居民則會質(zhì)疑，進城農(nóng)民在逐步獲得城市優(yōu)質(zhì)公共服務的同時還能保有農(nóng)村的承包地和宅基地，又能和城市居民競爭就業(yè)崗位，這樣做是否對農(nóng)村居民“過度照顧”？這將問題的焦點引向了農(nóng)民是否可以帶著土地產(chǎn)權(quán)進城，從現(xiàn)實角度看，如果沒有相對穩(wěn)定的收入渠道來熨平收入波動性和補貼城市生活開支，一些進城農(nóng)民極有可能淪為新的貧困群體，這種風險也會讓許多農(nóng)民對城市戶口望而卻步，從歷史角度看，城鄉(xiāng)分割戶籍制度下的農(nóng)村居民為中國的工業(yè)化進程和城市穩(wěn)定做出過重大貢獻和犧牲。因此，讓農(nóng)民帶著權(quán)屬清晰的土地產(chǎn)權(quán)進城于情于理都是必要的，《意見》也明確禁止將放棄土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進城落戶的條件。

（二）土地流轉(zhuǎn)既要遵循大原則也需要創(chuàng)新模式。土地流轉(zhuǎn)既是新進城農(nóng)民獲取穩(wěn)定財產(chǎn)性收入的重要途徑，也是農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營和提高農(nóng)民收入的必由之路，土地流轉(zhuǎn)在遵循城鄉(xiāng)土地規(guī)劃的同時還需要因地制宜創(chuàng)新方式。如果農(nóng)民手里的宅基地和承包地不能有效流轉(zhuǎn)起來，進城農(nóng)民就無法獲得財產(chǎn)性收入，同時又會在農(nóng)村留下撂荒地和廢宅子。全國正在推動的土地確權(quán)工作為土地流轉(zhuǎn)奠定了堅實的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，但土地流轉(zhuǎn)在把握原則性的同時還需要一些靈活策略。出于對農(nóng)村土地升值的預期，一部分資本持有者謀劃以土地流轉(zhuǎn)的方式獲取農(nóng)民的宅基地和承包地，有些耕地甚至被違規(guī)用作建設(shè)用地。資本的投機行為必須嚴格禁止，宅基地只能在村集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)和農(nóng)地農(nóng)用的大原則必須堅持，因為從城鎮(zhèn)化發(fā)展的長遠大計看，農(nóng)村宅基地的面積只會越來越少，外部資本對宅基地的投資只會帶來社會不穩(wěn)定和資源浪費。在耕地流轉(zhuǎn)的具體執(zhí)行環(huán)節(jié)，地方政府大包大攬引進公司與農(nóng)戶合作的模式在各地較為流行，但企業(yè)由于經(jīng)營不力而跑路的現(xiàn)象也時有發(fā)生，因此土地流轉(zhuǎn)模式還需要更大范圍和更加細致地試點探索，例如四川崇州試點的“土地股份合作社＋職業(yè)經(jīng)理人＋服務超市”模式具有一定的參考意義。

（三）“三權(quán)”的有償退出機制必需尊重農(nóng)民意愿。無論進城落戶農(nóng)民是否有償退出 “三權(quán)”，還是補償標準的制定規(guī)則，都必須尊重農(nóng)民意愿，這是十八屆三中全會和 《意見》著重強調(diào)的原則。新型城鎮(zhèn)化是一個循序漸進的過程，農(nóng)民首先需要從土地產(chǎn)權(quán)獲取穩(wěn)定的財產(chǎn)性收入，這得先經(jīng)歷確權(quán)和流轉(zhuǎn)等漫長復雜的過程，在此基礎(chǔ)之上，新進城農(nóng)民如果能夠逐漸適應城市的工作和生活，才有可能愿意有償放棄“三權(quán)”，因此農(nóng)民有償退出機制的推出必須慎之又慎，地方政府切不可為了規(guī)模經(jīng)營和城鎮(zhèn)化率等政績考核需要而罔顧農(nóng)民意愿，“三權(quán)”的退出機制和補償機制有待更進一步的改革試點。

公共服務檢驗“一元戶籍”的含金量

（一）“一元戶籍”破除思想禁錮。盡管城鄉(xiāng)居民在公共服務和社會福利上的差距無法在短時間內(nèi)得到縮小，但以統(tǒng)一的居民戶口取代農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口依然具有劃時代的意義。城鄉(xiāng)分割的戶籍制度已經(jīng)存在了半個多世紀，農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口是計劃經(jīng)濟下重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的產(chǎn)物，有其階段性存在的部分必要性，但現(xiàn)在已成為中國現(xiàn)代化建設(shè)的一大障礙，同其他重大改革一樣，戶籍制度改革在步入攻堅戰(zhàn)之前亟須解除長期遺留的思想禁錮。《意見》將所有戶口類型統(tǒng)一登記為居民戶口，并讓戶籍制度回歸人口登記管理功能，在全國范圍內(nèi)非常明確地打破了城鄉(xiāng)分割的戶籍壁壘，首次從法理上實現(xiàn)了城鄉(xiāng)戶口的平等性，名正言順地，所有居民理應享受基本均等的公共服務和社會保障水平，后續(xù)改革必需轉(zhuǎn)向基本公共服務均等化和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展等實質(zhì)性領(lǐng)域，戶口差異再也不能成為城鄉(xiāng)差距存在的理由。

（二）城鄉(xiāng)均等化需循序漸進地完成。城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度是歷史發(fā)展的必然，但是我們必須清醒地認識到，城鄉(xiāng)差距在短時期內(nèi)無法實現(xiàn)，流動人口落戶城市的配套公共服務難以在短期內(nèi)完全到位。在《意見》公布前，河北、江蘇和重慶等13個省市自治區(qū)已先后取消了二元戶口劃分，這些省份也無法很好地解決原來非農(nóng)戶口居民和農(nóng)業(yè)戶口居民的平等問題，因為拉平城鄉(xiāng)待遇水平最終還得依賴于城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展水平差距的縮小。那么吸引農(nóng)業(yè)人口落戶城市這種“短平快”的方式是否有助于解決城鄉(xiāng)平等問題呢？事實上，鄭州、南京和石家莊等省會城市在前些年就進行相對徹底的戶籍制度改革，在較短的時間內(nèi)為大量流動人口辦理了落戶手續(xù)，但迫于人口爆炸式涌入給教育、社保、交通和治安等領(lǐng)域帶來的巨大壓力，上述城市不得不叫停落戶政策，或者沒有落實配套措施。因此城市在為流動人口落戶時，必需充分考慮自身的承受能力，不能讓戶籍改革流于形式并挫傷農(nóng)民進城的積極性。

（三）農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)應和居民戶口脫鉤。二元戶籍制度由于同公共服務福利綁定而弊端重重，但統(tǒng)一的居民戶口又引發(fā)了農(nóng)民 “進城會失去農(nóng)村土地”的普遍擔憂，這個后顧之憂可能會阻礙城鎮(zhèn)化進程。許多農(nóng)民擔心變成居民戶口后可能失去農(nóng)村土地，本次戶籍制度改革的焦點之一便是探索如何保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)。《意見》提出，即使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口獲得了城市戶籍，他們的集體經(jīng)濟收益權(quán)、房屋及宅基地保有權(quán)與農(nóng)地承包權(quán)都將予以保留。從維護社會穩(wěn)定的角度看，這個規(guī)定是必要的、正確的，農(nóng)村土地應該屬于具體的人并且不受其戶籍的限制。戶籍制度以后只發(fā)揮人口管理的功能，它既不該和公共服務權(quán)利捆綁在一起，也應該與農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)脫鉤。

（作者單位：國家發(fā)展和改革委員會宏觀經(jīng)濟研究院）