推進混合所有制 深化國有企業(yè)改革

□ 文/盧 俊

推進混合所有制 深化國有企業(yè)改革

□ 文/盧 俊

黨的十八屆三中全會《決定》將混合所有制經(jīng)濟提升到我國基本經(jīng)濟制度重要實現(xiàn)形式的高度，進一步明確其發(fā)展方向，使這種富有效率和活力的資本組織形式，成為深化國企改革的有效載體和動力，也是深化國企改革的基本方向與重頭戲。

一、推進混合所有制深化國企改革，有助于重塑市場經(jīng)濟的微觀基礎

(一)加快推進國有企業(yè)體制制度的市場化，增強國有經(jīng)濟的活力。

1.有利于改革國有企業(yè)授權(quán)經(jīng)營體制。國有企業(yè)實行混合所有制后，國有股權(quán)的比例會降低，其他股權(quán)的所有者會依法參加企業(yè)的決策管理，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理者相應地改變原來的管理方式，從管人、管企業(yè)、管資產(chǎn)向主要管資本轉(zhuǎn)變，形成新的國有資產(chǎn)管理架構(gòu)。國有資產(chǎn)監(jiān)管部門可以設置若干個國家投資運營公司，分工管理國有資產(chǎn)的配置狀況。國家投資運營公司是國有資本具體的投資主體，負責對所投資的股份公司資本經(jīng)營效果的考核。而對國家投資運營公司所屬國有資本配置效果的考核，則由國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門負責。這樣能克服國有資產(chǎn)隸屬關(guān)系條塊分割、國有資產(chǎn)資本化程度不足等問題，弱化政府對微觀經(jīng)濟事務的干預，減少政府對資源的行政性配置，以國有資產(chǎn)改革帶動國有企業(yè)改革，使國有企業(yè)朝著市場化要求發(fā)展。

2.有益于產(chǎn)權(quán)制度的優(yōu)化。目前，許多國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)單一，導致其難以成為真正的市場主體，內(nèi)部治理存在缺陷。產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)單一，缺少股權(quán)多元化情況下的相互監(jiān)督與制約，使有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)難以真正建立，國有企業(yè)難以進行完全意義上的自主經(jīng)營、自負盈虧、自我決策?；旌纤兄平?jīng)濟的本質(zhì)是產(chǎn)權(quán)主體多元化，發(fā)展國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟，有利于國有企業(yè)完善公司法人治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)與市場的有效接軌，管理運營更加高效。

(二)促進國有企業(yè)效率效益的最優(yōu)化，增強國有經(jīng)濟的控制力。

1.實現(xiàn)多種所有制經(jīng)濟共贏。不同所有制經(jīng)濟既有分工，又有合作，發(fā)揮其所長：公有經(jīng)濟和非公有經(jīng)濟、大中型企業(yè)和小微型企業(yè)、國內(nèi)企業(yè)和外資企業(yè)兼顧，勞動者和企業(yè)家、就業(yè)者和創(chuàng)業(yè)者兼顧。在現(xiàn)代信息社會迅速發(fā)展的背景下，無論是單一的國有制、公有制，還是單一的私有制，都難以很好地適應現(xiàn)代社會生產(chǎn)力發(fā)展的要求。推進混合所有制，是社會進化在產(chǎn)權(quán)關(guān)系上的一個必然表現(xiàn)，可以發(fā)揮各種所有制經(jīng)濟的優(yōu)勢，實現(xiàn)多種所有制經(jīng)濟共贏，有利于促進國有企業(yè)的效率效益最優(yōu)化。

2.實現(xiàn)國有經(jīng)濟與其他各種所有制經(jīng)濟的優(yōu)勢互補。國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟，有利于各種所有制資本取長補短，相互促進，共同提升，共享發(fā)展紅利。國有企業(yè)的資金、裝備等優(yōu)勢與民營企業(yè)的靈活機制、管理高效率等相結(jié)合，國有企業(yè)的法律意識、社會責任意識與民營企業(yè)的創(chuàng)新意識、品牌意識等相結(jié)合，有利于進一步釋放國有企業(yè)的市場活力，進一步增強民營企業(yè)的競爭力。同時，國有資本和其他民間資本在企業(yè)內(nèi)部實現(xiàn)生產(chǎn)要素公平受益，有利于構(gòu)建國有企業(yè)與民營企業(yè)共贏發(fā)展的機制。

3.有助于國有企業(yè)增長質(zhì)量和管理效率的提升。發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，允許混合所有制企業(yè)實行員工持股，形成資本所有者和勞動者利益共同體，是對勞動創(chuàng)造價值理論的一個重大創(chuàng)新，也是社會主義公有制產(chǎn)權(quán)理論的重大創(chuàng)新，是當前進一步搞好國有企業(yè)的突破口。推進混合所有制，有助于有效保護和協(xié)調(diào)投資者和勞動者的利益關(guān)系，推動國有經(jīng)濟和民營經(jīng)濟的共生共榮，形成嶄新的利益共同體，增強國有經(jīng)濟發(fā)展的可持續(xù)性。同時，國有企業(yè)通過引入新的戰(zhàn)略投資者，可以在完善股權(quán)結(jié)構(gòu)的同時，更好地完善經(jīng)營決策機制，更好地形成市場化的管理機制，有助于提高企業(yè)決策的質(zhì)量和水平，增強競爭力。

(三)實現(xiàn)國有企業(yè)主導能力的最大化，增強國有經(jīng)濟的影響力。

1.吸引更多的社會資本與國有資本共同發(fā)展，提升國有資本的主導力。推進混合所有制，允許非國有資本參股國有資本投資項目，有助于消除對非國有制企業(yè)的歧視：有利于調(diào)動國有企業(yè)和非國有企業(yè)的多方積極性，共享資源，共同發(fā)展，提高整體社會效益，增進整體社會福利：有利于民間資本的投資發(fā)展，國有資本“有進有退”，優(yōu)化布局，從一般產(chǎn)業(yè)領域轉(zhuǎn)向真正關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領域，使國有資本能夠吸引和驅(qū)動更多的社會資本為實現(xiàn)國家的主要戰(zhàn)略目標、重要的國家項目等服務，能夠在提升國民經(jīng)濟的整體效益中發(fā)揮更加重要、更為關(guān)鍵的主導作用。

2.有利于擴大國有資本的帶動力。通過推進產(chǎn)權(quán)多元化，不僅可放大國有資本的功能，而且可使國有資本在更廣泛的范圍內(nèi)、以更直接的方式發(fā)揮影響力和帶動力。推進混合所有制，有助于打破市場壁壘，拆除或降低某些行業(yè)的準入門檻，增加非國有企業(yè)的發(fā)展機會，激發(fā)國有企業(yè)的競爭意識，提高國有企業(yè)和非國有企業(yè)提供各種產(chǎn)品與服務的積極性，進而豐富市場的供給與需求：對有關(guān)國有企業(yè)實行股份制改革，可加快推進國有資產(chǎn)的“資本化”，增加國有資產(chǎn)的流動性，并可通過資本的流動性和國有資本的公共性，增強國有企業(yè)的市場正能量，優(yōu)化社會資源的高效配置，提升國有企業(yè)的市場競爭優(yōu)勢，在國民經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮更加重要、更為關(guān)鍵的主導作用。

二、實施路徑和保障措施

(一)實施路徑。

混合所有制經(jīng)濟的本質(zhì)是產(chǎn)權(quán)主體多元化。實行股權(quán)多元化，特別是有條件的國有企業(yè)實現(xiàn)股份制改革，應加快推進國有企業(yè)特別是母公司層面的公司制、股份制改革，優(yōu)化國企股權(quán)結(jié)構(gòu)，加快國有資產(chǎn)的證券化進程，實現(xiàn)投資主體和產(chǎn)權(quán)多元化。

實現(xiàn)混合所有制，主要有4種形式：一是涉及國家安全的少數(shù)國有企業(yè)和國有資本投資公司、國有資本運營公司，可采用國有獨資形式。二是涉及國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領域的國有企業(yè)，可保持國有絕對控股。三是涉及支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等行業(yè)的重要國有企業(yè)，可保持國有相對控股。四是國有資本不需要控制并可以由社會資本控股的國有企業(yè)，可采取國有參股形式或者全部退出。大部分國有企業(yè)通過股權(quán)多元化改革，可逐步發(fā)展成為混合所有制企業(yè)。國有企業(yè)在發(fā)展混合所有制經(jīng)濟中將降低國有股權(quán)的比例，大力支持各種非公資本，特別是民營資本參與到國有企業(yè)的股權(quán)多元化改革中。

推進具備條件的國企改制上市。暫不具備上市條件的國企通過引入各類投資者，實現(xiàn)股權(quán)多元化，鼓勵具有資金、技術(shù)、管理優(yōu)勢的戰(zhàn)略投資者及社?；?、保險基金和股權(quán)投資基金等機構(gòu)投資者參與國企改制重組。

允許更多國有經(jīng)濟和其他所有制經(jīng)濟發(fā)展成為混合所有制經(jīng)濟，大力引入非公企業(yè)資本、自然人資本及員工持股等三種資本，著力改善國有企業(yè)股本結(jié)構(gòu)。

(二)保障措施。

1.加快優(yōu)化國有資本布局。堅持國有經(jīng)濟“有進有退，有所為有所不為”，按照“少而精、大而強”的原則，繼續(xù)推進國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，重組兼并整合一批，清理剝離退出一批，發(fā)展創(chuàng)新改造一批，推動國有資本向“兩國、兩重、兩大、兩新”集中，向重要行業(yè)和關(guān)鍵領域集中，向優(yōu)勢企業(yè)集中，向企業(yè)主業(yè)集中，通過資本有序流動優(yōu)化國有經(jīng)濟布局?！皟蓢敝戈P(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領域；“兩重”指重要的行業(yè)及重要的基礎設施及自然資源；“兩大”指具有較強國際競爭力的大公司大企業(yè)集團；“兩新”指國有經(jīng)濟仍具競爭優(yōu)勢的行業(yè)和未來可能形成主導產(chǎn)業(yè)的領域。

2.完善公司治理結(jié)構(gòu)和經(jīng)營機制。堅持市場化的方向，尊重市場的規(guī)律，適應市場經(jīng)濟的要求，推動絕大多數(shù)混合所有制企業(yè)包括其母公司進一步健全現(xiàn)代企業(yè)制度，形成權(quán)責統(tǒng)一、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、有效制衡的法人治理結(jié)構(gòu)。吸收一定比例的專業(yè)化人才進入董事會，董事會下設立若干專業(yè)委員會并切實履行職責。加大引進獨立董事和外部監(jiān)事的力度，進一步完善董事會、監(jiān)事會議事制度，使包括獨立董事在內(nèi)的每一位董事、監(jiān)事都能夠發(fā)揮應有的作用。在公司治理機制層面，有必要建立強制性的小股東累計投票權(quán)制度，使混合所有制企業(yè)中的小股東有充分的利益訴求和順暢可靠的表達渠道。對于關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的少數(shù)行業(yè)，在實行混合所有制經(jīng)濟的公司中，國有股權(quán)可實行具有否決權(quán)的“金股”制度，以維護國家和全社會的公共利益。健全協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)：建立職業(yè)經(jīng)理人制度，更好發(fā)揮企業(yè)家作用：深化企業(yè)內(nèi)部管理人員能上能下、員工能進能出、收入能增能減的制度改革：建立長效激勵約束機制，強化國有企業(yè)經(jīng)營投資責任追究：探索推進國有企業(yè)財務預算等重大信息公開：國有企業(yè)要合理增加市場化選聘比例，合理確定并嚴格規(guī)范國有企業(yè)管理人員薪酬水平、職務待遇、職務消費、業(yè)務消費等。

3.健全和完善產(chǎn)權(quán)市場體系。按照“統(tǒng)一、開放、競爭、有序的現(xiàn)代市場體系”的目標，建立體制合理、規(guī)則健全、競爭充分、通暢有序的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)市場，保障國有股權(quán)的有序進退，實現(xiàn)資本、股權(quán)的優(yōu)化配置。完善產(chǎn)權(quán)市場功能，要建立合理的定價機制，加快信息披露建設，促進產(chǎn)權(quán)市場的規(guī)范化。同時，重視發(fā)揮資產(chǎn)評估、審計等各類中介組織的獨立作用，使其服務方式、程序、標準等進一步規(guī)范化和科學化，為混合所有制經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造良好的市場環(huán)境。健全和完善產(chǎn)權(quán)交易市場的機制和功能，加強產(chǎn)權(quán)交易信息網(wǎng)絡建設，提高系統(tǒng)化和網(wǎng)絡化水平，加強產(chǎn)權(quán)交易專業(yè)人才隊伍建設，提升產(chǎn)權(quán)交易規(guī)范水平，降低產(chǎn)權(quán)交易成本，提高資金配置效率：加快建立和完善產(chǎn)權(quán)交易市場相關(guān)法律法規(guī)，健全產(chǎn)權(quán)監(jiān)管制度：嚴格執(zhí)行產(chǎn)權(quán)交易進入市場制度，提高產(chǎn)權(quán)交易的市場化運作程度，鼓勵民營、外資等非公有制經(jīng)濟的產(chǎn)權(quán)進入交易，促進產(chǎn)權(quán)競爭，激活產(chǎn)權(quán)市場，使產(chǎn)權(quán)市場成為混合所有制經(jīng)濟發(fā)展壯大的有效平臺。

4.完善國有資產(chǎn)管理體制。按照簡政放權(quán)、理順政府與市場關(guān)系要求，國有資產(chǎn)管理應實現(xiàn)決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互分離。國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門必須加快轉(zhuǎn)變職能，由現(xiàn)行“管人、管事、管資產(chǎn)”的多重身份轉(zhuǎn)變?yōu)閷I(yè)監(jiān)管者。財政部門應會同有關(guān)部門負責研究制定國有資本存量管理、動態(tài)調(diào)整規(guī)劃、收益收繳和支出管理、財務管理及防范內(nèi)部人控制等方面的政策法規(guī)，履行公共管理職責。發(fā)展改革、工信等部門負責研究制定宏觀戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)政策等。國有資產(chǎn)監(jiān)管部門之下可設置若干個國家投資基金公司，分工管理國有資產(chǎn)的配置狀況。國家投資基金公司是國有資本具體的投資主體，負責對本公司所投資的股份公司資本經(jīng)營效果的考核。而對國家投資基金公司的運營和本投資基金公司所屬國有資本配置效果的考核，則由國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門負責。大多數(shù)國有企業(yè)成為混合所有制的公司后，國資委作為國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)，要由管資產(chǎn)向管資本轉(zhuǎn)變，并進一步簡政放權(quán)，實行監(jiān)管、報告和問責負面清單管理模式，有效破除政府干預企業(yè)經(jīng)營決策的行為，最大幅度減少涉及企業(yè)的行政審批事項，讓混合所有制企業(yè)真正成為自主經(jīng)營、自負盈虧、自擔風險、自我約束的市場經(jīng)濟主體。與此同時，徹底取消企業(yè)的行政級別，使混合所有制企業(yè)去行政化，去部門利益化，切斷企業(yè)和主管部門之間的利益輸送鏈條。

三、應堅持的原則

(一)做好頂層設計，尊重群眾首創(chuàng)精神。著眼長遠，站在國家層面總攬全局，明確發(fā)展方向和工作任務，規(guī)范工作方式，制定工作規(guī)則和政策措施。同時，尊重基層和群眾首創(chuàng)精神，問需于民、問計于民、問政于民，允許基層積極探索，有效化解人民內(nèi)部的利益摩擦，兼顧不同群體的利益訴求，形成改革的最大公約數(shù)，確保改革公平公正，凝聚起最為廣泛的深化改革的強大力量。

(二)統(tǒng)一規(guī)劃，穩(wěn)步推進。從國有經(jīng)濟總體布局角度出發(fā)，整體規(guī)劃設計出國有企業(yè)深化改革的藍圖，特別是哪些企業(yè)擬進行混合所有制改造，哪些企業(yè)將實行員工持股等。推進混合所有制不能急于求成，隨意下達推進時間表、指標任務書，而應先急后緩、先易后難、先簡單后復雜，有計劃分步驟平穩(wěn)推進。規(guī)劃總體思路和改革框架，選擇試點、制定具體規(guī)則和程序、探索混合所有制改革的實施細則，保證其在制度和法律框架下規(guī)范運作，尤其不能以深化改革的名義借國有資產(chǎn)改革謀取私利。

(三)轉(zhuǎn)換機制，謹慎操作。以完善公司章程為著力點，以搭建好協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、相互制衡的公司治理機制為前提，不必糾纏誰的股份多一點少一點，重在完善公司治理結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機制，使國有企業(yè)成為真正的完全的市場主體。從維護國家利益、維護社會分配公平正義出發(fā)，采取切實有效的措施堅決防止國有資產(chǎn)流失。從國家戰(zhàn)略出發(fā)，以維護國家基本經(jīng)濟制度為依據(jù)，以增強國有經(jīng)濟活力、控制力、影響力為出發(fā)點，明確劃定少數(shù)不宜開展混合所有制行業(yè)和企業(yè)的紅線清單。明確劃定哪些實行混合所有制的行業(yè)和企業(yè)不宜搞員工持股的禁區(qū)清單。強化國有資產(chǎn)監(jiān)管，在產(chǎn)權(quán)管理上采取明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、搞好產(chǎn)權(quán)登記、完善公司章程、規(guī)范公司治理、強化資產(chǎn)評估、規(guī)范產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)等有效措施，防止國有資產(chǎn)流失。

(四)統(tǒng)一政策，一企一策。制定統(tǒng)一政策標準.使一些改革重要事項有政策標準可作為依據(jù)。同時，要探索混合所有制的多種形式、多種模式，分類進行研究.分類提出措施，切忌“一刀切”。