行政決策體制改革：必要、挑戰與應對

□ 文/于志善

行政決策體制改革：必要、挑戰與應對

□ 文/于志善

行政決策是政府的一項經常性工作，貫穿于行政實踐的整個過程，有政府必有行政決策。所謂行政決策就是行政決策主體基于解決特定公共問題的需要，對決策方案或內容所做的權衡、選擇和決斷的過程……

行政決策體制就是保障和實現行政決策優良性的具體機制，是行政決策主體、步驟、內容、結構、資源等多維關系的統一體。當前，建設服務型政府，進行行政決策體制改革，就是立足于十八屆三中全會所提出的“完善決策權”之目的。誠然，行政決策體制改革不是朝夕之功，需要審慎對待。

一、行政決策體制改革何以必要

1.市場經濟深入發展的實踐需要。

改革開放以來，中國發展的成就舉世公認，但不可否認，發展過程中出現和積聚的一些問題也不容小覷，這些具體的問題包括貧富差距過大問題、看病難就醫難問題、三農問題，等等。當然，這一切問題的終極歸因都是以調整和規范政府與市場的關系作為內容的。當前，就政府與市場的關系而言，主要目的就是如何調動和發揮市場的積極性、主動性，讓市場這只“看不見的手”發揮主導作用。而政府這只“看得見的手”主要作用就是提供服務、框定政策、搭建平臺、制定標準。也就是說，政府要注重最大限度的簡政放權，實現政府—市場的互動，使二者各司其職、各安其位，有效協同、相互促進。誠然，在經濟社會轉型過程中，政府的職能和權限都發生了變化，行政決策理所當然要體現這種變動性和動態性。不可否認，行政決策的效率和質量對于行政活動的發展具有決定性的影響，決策一旦失誤，往往會造成嚴重后果。當前，社會主義市場經濟的發展使得社會呈現了多樣性的變化，諸如利益格局更為復雜、決策風險上升、決策后果更具有不確定性。為了更好地進行決策，必須保障決策的科學性和民主性，為此，行政決策主體必須充分考量社會多元主體利益，注重溝通與協商，保障決策過程的程序性。也就是說，決策應更多地著眼于市場的需求和維護、保障、發展市場的需要，“市場經濟中政府的職能定位主要來自于彌補市場的缺陷，來自于社會和公眾的需求，政府的行政決策體制也應當順應時代的發展變化適時做出調整。”

2.公共管理理論研究的引領。

公共管理理論研究直接肇始于20世紀70年代的新公共管理運動，其核心內容是要求把企業精神引入到行政管理實踐中，注重顧客導向下的市場競爭和美好結果的實現。也就是說在行政管理實踐中，要促進競爭的進一步發展，“不是政府管理人員在競相出價中選擇服務提供者，而是它讓公民選擇服務提供者。它為顧客建立后果負責機制。”在具體的行政決策過程中，注重決策和執行的有效劃分，即把掌舵和劃槳區分開，因為，行政決策實踐一再昭示這樣一個事實：“多掌舵少劃槳的政府，卻明明是力量更加強大的政府。說到底，那些為航船掌舵的人對目的地影響的力量遠比那些劃槳的人要大得多。”西方諸多國家30多年的新公共管理理論在實踐中取得了一定的成績，無論是在經濟社會的協同發展層面，還是民眾對政府滿意度層面，都維持在一個較好的水平。當前，我國正處在社會轉型期，行政管理體制改革的目標就是建設服務型政府。為此，有必要重視民眾的感受、強調公共服務的質量或結果。在具體的行政活動中政府應擺正角色，明晰自身權限。就行政決策活動而言，主要就是要注重涉及國計民生的重大命題的決斷與選擇，諸如社會保障問題、醫療衛生問題、收入分配改革問題、就業問題、城鄉一體化問題等。

3.時代環境的變化對行政決策體制提出了更高的要求。

一是信息化對行政決策提出了更高的要求。信息科技的迅猛發展，使得任何一個信息都可能在短暫的時間內散播開來，信息的分散性、聚集性、即時性使得涉關行政決策信息的生成、收集、處理時需要去粗取精、去偽存真、由此及彼、由表及里的甄別與審察，這一方面考驗著信息收集者對行政決策信息流的控制質量，同時也對行政決策者提出了更高的要求。二是民主化對行政決策提出了更高的要求。就政策決策的頂層設計而言就是要充分保障“人民當家作主”的實現，并輔以必要的措施和機制，諸如健全社會主義協商民主制度，完善人民代表大會制度和基層民主制度等內容。

二、行政決策體制改革面臨的挑戰

1.行政決策權的邊界過于模糊。

從我國目前的行政決策狀況看，行政決策程序的隨意性過大，替代性決策和盲目性決策同時存在。行政決策主體往往忽視市場機制的作用，越位決策現象還比較普遍，尤其是在地方政府層面表現尤為突出。具體而言，就是在行政決策過程中，程序正義缺失，發現問題、解決預期、深入調查、充分考量與論證、制訂方案、執行跟蹤、反饋完善等決策環節缺少規范嚴格的邏輯，決策過程中裁量過多，“長官意志”和“拍腦袋”決策十分頻仍。“一些地方往往是在缺乏準確全面信息、沒有經過專家咨詢和論證的情況下，由領導者個人拍板或者通過所謂的‘辦公會議’敲定，主觀隨意性大，屢屢出現主觀決策、草率決策、重復決策、錯誤決策的情況”。結合當前的行政實踐，尤其是在民眾訴求不斷增長的狀況下，在行政決策中必須能夠撥繁就簡，政府應放手那些管也管不了、管也管不好的事項。另外，伴隨民眾利益訴求的不斷覺醒和民眾參與意識的提高，我國的行政決策參與機制略顯疲態，在一些涉關民生等重大問題的決策上，民眾的發言權、參與權、監督權還非常有限，諸如一些地方政府的水價聽證會演變成一場場變相漲價的鬧劇，決策聽證程序流于形式。令人費解的是，立足聽證而建立起來的溝通渠道不但沒有增強理解和信任，而且弱化了正當邏輯和程序的推進，政府形象受到一定的影響，甚至使民眾產生反感和抵觸情緒。

2.行政決策責任機制尚不健全。

行政決策屬于一種狹義的行政權力，與之對應的就是行政決策責任問題。所謂的行政決策責任就是“行政決策主體在行政決策領域中的責任。從最廣泛的意義上講，行政決策責任就是指行政決策主體的分內應做之事以及沒有做好分內之事所應受的譴責和制裁”。在我國，對行政決策后果不追責的問題還比較普遍，尤其是在一些涉關民生問題的重大決策項目上還沒有建立起來一套行之有效的決策責任追究機制。在行政決策過程中，一些地方政府的決策權力與抉擇責任相關性對應不足：決策一旦成功，往往可以成為政績的重要組成部分，置換為升遷的重要憑借和資本；決策失敗，往往被一筆帶過，甚至會生成選擇性遺忘而不再被提起。這也使得一些地方決策項目只見開花，未見結果，強調決策過程中的權力，忽視對權力的限制和規范。

3.行政決策技術方法落后。

行政決策技術和方法是影響行政決策質量和效率的重要因素，一般情況下，行政決策技術和方法與行政決策的質量和效率呈現的是正相關關系。當前，行政決策者憑借個人的喜好和主觀經驗進行決策的現象仍然比較普遍，與之對應的事實是決策結果不能令人滿意，甚至出現一些決策失誤的狀況。比較而言，西方在行政決策過程中，已經形成了比較成熟的定性決策分析技術和定量決策分析技術。就定性決策分析技術而言，主要包括頭腦風暴法、專家意見法、德爾斐法等。就定量決策分析技術而言，主要包括損益分析法、運籌學法、矩陣法、邊際分析法等內容。不可否認，行政決策技術和方法的生成需要一定的資金投入，就我國目前情況看，由于投入的可量化性和產出的不可量化性的矛盾，使得行政經費往往不駐足在難以進行量化產出的決策技術和方法上，限制了行政決策過程中的有效使用，也影響了行政決策科學化的水平。

三、行政決策體制改革的應對

1.規范行政決策權限和流程設計。

顧名思義，行政決策的啟動理所當然地要針對特定的問題，但首先要明確的是這些問題是不是政府該管的，是不是政府能管得了的，政府能管好的。按照現代政府理論的觀點，“現代行政不再是以政府為中心的單一主體的行動，而是一項合作事業，需要其他主體的參與。政府已不再是全部公共產品和公共服務的生產者，而逐步轉變成為實際從事公共服務的代理人的監督者、引導者。”也就是說在治理視域內，政府應把決策事情做好，即把需要決策應對的問題梳理出來，有效“掌舵”。而對于其他不需要決策應對的問題應交給社會組織、企業或民眾來完成，由他們來“劃槳”。從我國的具體行政決策程序設計看，固然需要對行政決策的具體過程進行有效區分，諸如問題的選擇、方案的框定與抉擇等，但重要的應該不僅僅是這些表現在形式上的程序，而應該重視實質意義上的權利實現與保障，即注重行政決策過程中有效實現政府與民眾良性互動機制的建設，尤其是要實現和保障民眾參與行政決策的高效性。在這里，有必要借助于一些必要的支撐條件，即借助于“電子化咨詢手段，政府公布網址，公民自由上網就決策議題發表意見；更多地運用行政聽證這種透明程度更高的形式。我國政府在改革中，也應建立規范的重大行政決策公開咨詢機制，特別是引入行政聽證制度，以提高行政決策的科學化、民主化程度”。也就是說，在具體的行政決策過程中應充分保障民眾順暢地享有知情權、參與權、監督權。有鑒于此，最好的方式就是把競爭機制和協商機制引入到行政決策中。所謂行政決策競爭機制就是在行政決策過程中鼓勵多元的競爭主體參與決策，通過政府、非營利性組織、專家學者、公眾等多維的博弈和權衡，最終使公共利益達到最大程度的實現。也就是說，“競爭性的參與實際上處于多元主義公共利益觀念的指導之下。行政機關之外的利益相關方并不需要形成一個公共利益概念。他們競相影響行政機關，期望行政機關的決策能更多地體現他們自身的利益。如同市場這只‘看不見的手’將私人利益神奇地合成公共利益一樣，公共利益也在這樣的私人利益的競爭中得到實現。行政機關扮演中立的仲裁者角色，保證各方利益得到公平的代表和表達”。所謂的行政決策協商機制就是在行政決策過程中，各個主體之間的關系不是對立的，而是以對話和合作來凝聚共識，最終達成諒解和形成決策方案的過程，“它以參與者的理性有限假設為前提，主張漸進式的民主決策。探討協商合作民主決策體制的建立健全，對于科學化、民主化決策體制的發展完善具有重要的政治價值和實踐指導意義。”

2.健全行政決策責任追究制度。

在我國，行政決策責任追究往往采取運動性的“一陣風”的方式，這雖然能夠在一定程度上整肅吏治，威懾權力，防止行政決策的違法與失當行為。但不可否認的是，在運動性的責任追究過程中充斥著人治的氣息，往往容易弱化法治的作用。長此以往，“不但助長了決策失誤責任追究的選擇性和隨意性，也容易使人們對責任追究的效果和信用產生懷疑”。為此，必須建立起有效的行政決策責任追究制度，主要從以下兩方面著手：一是明晰和框定行政決策主體，保障決策主體的多元化。政府雖是社會實現善治的重要主導因素，但并不是唯一因素，尤其是在現代社會，行政決策所面臨的環境和問題復雜而多變，政府要做到清晰明了的認知是非常困難的。在這種情況下，如果仍是由政府進行單一決策，勢必會增加和放大決策低效或失誤的幾率。為此，社會組織、企業、民眾等諸多主體參與行政決策的過程應當制度化，真實地保障行政決策主體的多元化。二是注重層級和細節的謀劃，完善行政決策責任法治化建設。“行政決策法治化是行政決策體現多數人意志、保障和實現多數人利益并使之規范化的過程，這個過程包括確定目標、收集信息、擬訂方案、作出決定、規范監督、責任追究等”。就行政決策的法治化建設而言，應主要從靜態的行政決策法治化和動態的行政決策法治化來開展和布局。所謂靜態的行政決策法治化，就是注重決策法制的規范與建設，使追究行政決策責任有章可循，有據可依，在制度層面上防止決策權力的濫用。明晰責任和懲戒力度，把決策內容和決策后果——具體的黨紀、政績、法律聯系起來，環環相扣、層層節制，明確責任追究的等級，為行政決策責任追究奠定制度框架。所謂的動態的行政決策法治化，就是在靜態法治化的基礎上把人民當家作主、程序正義、權責一致內容貫穿于行政決策過程中，實現有法必依、執法必嚴、違法必究。

3.提升行政決策的科學化民主化水平和質量。

行政決策的科學化和民主化是行政管理活動的現實需要，對于實現行政目標具有重要意義。所謂行政決策科學化就是在行政決策過程中要依托于一定的原則，遵循決策邏輯，借助于現代科學技術和信息技術方法做出正確判斷。所謂行政決策民主化就是在行政決策過程中借助于法律、制度、程序等內容來充分調動廣大民眾參與決策的熱情，在集中民智的基礎上提升決策質量。行政決策科學化和民主化是相輔相成，相互促進和發展的，也是你中有我、我中有你的統一體。為此，提升行政決策科學化民主化的水平和質量應主要從以下幾方面入手：一是決策問題要立足于實際和廣大人民群眾的現實需要。科學決策、民主決策的前提和基礎就是要準確把握涉關信息，進而能夠前瞻未來。二是要把集思廣益和提升決策者素質結合起來。在行政決策過程中要注重有效的政治參與，“一個國家在政治制度化方面的落后狀態，會使對政府的要求很難——如果不是不可能——通過合法渠道得到表達，并在該國政治體系內部得到緩解和集中。因此，政治參與劇增就會產生動亂”。為此，在強化公民政治參與的過程中需要強化決策聽證制度建設，了解民眾對決策的反應情況，實現決策者與決策參與者的互動。當然，在行政決策過程中，決策者的素質具有核心作用，必須使決策主體始終牢固樹立公仆意識、科學意識、民主意識，夯實決策能力。三是借助現代決策技術。決策技術對決策質量具有重要影響，應當把網絡技術、模型技術、數學分析技術、思維引導技術、試驗分析技術應用到決策過程中。四是不斷擴充公民政治參與的內容。行政決策本質上是一次群體性的事件和活動，在權利訴求日益生長的今天，民眾的參與意愿在不斷提高。誠然，公民政治參與的內容對于維護和保障公民自身的權利具有重要意義。“追求‘善治’的實質就是公共生活領域由政府與公民進行合作治理。民主政治要求政府決策必須廣泛而深入地吸納公民政治參與，并讓公民的政治參與貫徹到政府決策的全過程”。就其主要內容而言，就是行政決策的制定參與、行政決策的執行參與、行政決策的跟蹤反饋參與、行政決策的終結參與等內容。

4.引入行政決策評估機制。

評估作為一種戰略執行工具已經在國內外被廣泛應用于政府管理、公共工程、社會組織等各個領域。評估就是對行政決策進展成績和效果進行的評價。西方新公共管理運動的核心觀點之一就是為結果而管理，重視結果而不是努力去完成那些被期望做的事。我國自改革開放以來，一直非常重視政府的行政效率評估問題，強調要通過抓住機構改革和行政管理體制改革解決“活力、效率、積極性”的問題。行政決策體制改革中引入評估機制是行政決策得以有效實施的必然要求，同時也是提高行政決策執行效率與質量，監督與制約行政決策行為的一條重要途徑。一是引入評估機制有利于“糾錯”。“欲善其工，必先利其器”，“沒有評價就沒有改進”。行政決策在落實中不可避免地會遇到這樣或那樣的問題，甚至會遇到失誤的情況。對行政決策進行及時、客觀、公正的評估，不僅能夠對行政決策投入產出效率、效益、效果進行監督，而且可以發現和診斷問題，并能夠及時查找原因，這為“糾錯”奠定了基礎。二是引入評估機制有利于“糾偏”。評估機制通過戰略分解、指標體系的細化及階段性評估，可以有效規范推進行政決策實施的方向、過程和路徑，從而保障其按照既定方向循序執行。三是引入評估機制有利于“溝通”。行政決策往往是一項復雜的系統工程，縱向涉及多個層面，橫向覆蓋很多部門和單位，關乎層級間、行政區劃與區域治理間關系協調，為此信息準確、及時、高效的傳遞成為行政決策有效執行的關鍵。引入評估機制的重要價值之一就是搭建這樣一個管理信息系統平臺，便于信息的獲取、傳遞和儲存分析，為提高行政決策執行能力提供技術支持。四是引入評估機制有利于“問責”和“激勵”。管理的核心問題之一就是搞好激勵，而評估的目的在為“問責”提供客觀條件的基礎上，也是為了更好地激勵。我國許多地方也開始了對評估和激勵的實踐活動，比較公認的問題是：評估只注重階段性成果，缺乏持續性，片面強調經濟指標，將經濟發展等同于政績，出現“數字政績”現象；評估指標設計主體單一，體系不統一，各地差異較大，各地之間難以進行經驗交流；評估主體單一，多以官方評估為主，缺乏社會公眾、中介組織和專業機構的參與，在官方的評估中，多是由上級行政機關對下級的評估，缺乏地方政府的自我評估和公眾參與的評估。在行政決策體制改革中引入評估機制要注意以下幾點：一是在評估環境上，注意與區域發展戰略相結合。行政決策是在區域發展戰略的框架內進一步回答在哪里發展、往哪里發展等問題。所以在行政決策機制改革中引入評估機制，特別是評估指標體系的構建不僅要充分反映行政決策主體定位、發展內涵和發展方向，而且要反映區域發展戰略的進展情況。二是在評估的重點上，注意與當前面臨的主要問題和矛盾相結合。不同行政決策執行的基礎和條件不同，面臨的矛盾和問題不同，有的是執行中的方式、創新和提高質量問題，有的是行政環境問題，等等。這些問題是行政決策執行中的難點，直接關系著行政決策及其執行的成敗，應引起高度重視并納入評估指標體系中統籌考慮。三是評估組織的架構上，注意“去行政化”和“非固定化”。最大限度地克服“左手評估右手”、“左手監督右手”的弊端。加大外部評估的力度，加強“責任型”評估，實現評估主體的多元化。四是評估結果的使用上，注意與現有制度的銜接和優化相結合。應考慮以下幾個方向：與預算制度相結合，將評估結果與預算安排相掛鉤，運用評估結果優化財政支出預算；與人事制度安排相結合，優化人力資源配置；與行政問責建立關系，加快構建嚴密的評估責任制度。