公共政策與非營利組織治理

□ 文/王 斌

公共政策與非營利組織治理

□ 文/王 斌

政府要真正承擔并履行社會治理中的責任，構建規范的社會治理制度體系，需要相應的公共政策的制定和實施來保障其落地生根……

筆者認為當前最亟待解決的是，運用公共政策將非營利組織作為社會治理的主體，真正實現政社分開。只有這樣，政府在社會治理中的責任才能夠避免由于越位而造成責任的虛化。

1.構建非營利組織存在與發展的“四維”合法性政策

要真正實現政社分開，激發非營利組織活力，就必須首先解決非營利組織生存之基礎，即“合法性”的問題。這里所指的合法性不是一般意義上的法律合法性，而是指非營利組織生存的四個角度的合法性，即：政治合法性、社會合法性、行政合法性和法律合法性。首先，政治合法性是指非營利組織成立的宗旨、意圖和使命等是否符合中國特色社會主義制度要求的。其次，行政合法性是指非營利組織是否具有完善的組織、科學架構、合理制度、嚴格規范的組織框架和組織運行機制。再次，社會合法性是非營利組織在社會生存，取得社會公眾認可的根本，它是指由于符合文化傳統、社會習慣等民間規范而具有的合法性，是社會和公民對非營利組織的認可，是其存在和開展活動的基礎。最后，法律合法性就是非營利組織的成立要符合相關法律法規的規范和約束。

從公共政策的決策者角度，各級政府部門應從“四維”合法性的不同角度出發，通過政策制定的方式，從而確保非營利組織從成立之初就在宗旨、使命層面符合我國社會治理的要求；確保非營利組織在成立之初就有一個科學規范的組織體系，使其具有能夠承擔和提供公共服務的能力；確保非營利組織在成立之初就能夠準確定位在社會公共需求的領域，使其能夠真正發揮服務社會的作用；確保非營利組織在成立之初就符合相關法律法規，確保其能夠真正依法自治。

2.完善非營利組織運行與發展的資源獲取政策

非營利組織開展活動和科學發展的重要資源包括三個主要部分，一是資金，二是志愿者資源，三是專業管理人員。因此公共政策決策部門應加強這三方面的研究與探索，制定相關的公共政策。筆者認為具體的政策體系應關注以下幾個方面：

第一，完善非營利組織資金獲取的政策制定，在現有制度的基礎上，強化政府購買公共服務產品的政策體系，具體包括：制定政策、完善制度；擴大政府購買公共服務的規模、領域和對象范圍；設計制定競爭性、開放獨立的購買模式。

在制定政策、完善制度方面，由于2003年實施的《政府采購法》對非營利組織參與公共服務和產品的采購基本上沒有涉及到，政府應該盡快制定相關的公共服務非營利組織購買的政策，并完善其運行制度。

在擴大政府購買公共服務的規模、領域和對象范圍方面，政府向非營利組織購買公共服務和產品都還是少量和有限的，特別是主導性公共服務領域購買更少。目前中國公共服務購買主要是以養老、社會服務、已承接政府部門的部分職能為主，而在公共衛生、教育、文化等主導性公共服務領域還不多見。

在開展競爭性、開放獨立的購買模式方面，應該盡快建立按照明確的公共服務標準的、契約雙方主體獨立的購買模式，并堅持公平競標的一般性原則。但當前中國大部分的公共服務購買都是以非獨立性購買，或者被稱為形式性購買模式出現的，就是政府購買服務多是直接委托下屬事業單位或者社會團體，或者政府為了承接自身的某些職能，通過自己設立非營利組織，承接自身的部分服務和管理，并以項目的形式給予資金和資源，從而形成了形式上的公共服務購買。

第二，完善志愿者組織管理政策。通過相關政策的制定，鼓勵具有豐富社會經驗和工作技能的中青年積極參與志愿者組織，改變當前我國志愿者來源單一的現狀：規范志愿者招募、配置管理，避免濫用志愿者情況的出現；提升志愿者服務能力和技能；制定保護志愿者合法利益的相關法律法規。

政府要以法規的形式明確志愿者的權利，賦予志愿者一定的權利和權限，保證他們在處理工作時能夠有獨立自主的權利。在賦予的權利和權限的范圍內，志愿者可以為實現規定的目標制定工作方案，發揮自己的主動性和創造性。通過法律，激發和鼓勵志愿者發揮他們的積極性和創造性。這樣對志愿者來說，管理層便由管理者變為協助者。志愿者從而感覺在工作中增加了自由度，激發他們的積極性和創造性，因此容易取得更令人滿意的成果。

政府要指導和監督非營利組織建立分層管理的志愿人員管理機制。當志愿人員管理者把志愿項目工作授予志愿者之后，便存在不能按預定目標運作或者失控的可能。因此，管理者的困難在于：既要賦予志愿者一定的自主權，充分調動他們的積極性和創造性，又要保證他們按照預定的目標開展工作，同時又要在特定的環境中，把賦予他們的權利收回來。這是志愿者管理機構所面對的難題。而這一難題的解決就需要政府從公共政策的角度對志愿者管理機制進行設計、制定、決策和監督。

第三，規范非營利組織中專業管理人員的相關政策。由于非營利組織的非營利性和公益性的特點，以及高等教育中缺乏專業設置和專門性培養機制，我國非營利組織中的專職工作人員和管理人員“專業化”程度不高。除了由政府創辦和主導，享受事業單位編制的非營利組織和社會團體能夠保證一定的經濟待遇。大部分非營利組織的專職人員待遇較低，非營利組織難以招募到高素質人才。因此，需要政府在教育體系和職業教育體制中，制定相關政策，以人才培養為端點，加大社會公益性專業教育和職業培養的改革政策。同時要加快規范和提升在非營利組織中專職工作人員的待遇、職業發展和保障的政策體系的設計與制定，為非營利組織的發展提供充足的人力資源。