新時期推進整理面臨的問題與解決途徑

卞旭宏

隨著土地整理工作向縱深發展，土地整理的目標、內涵和工作重點有了新的變化。土地整理將緊緊圍繞1.2億公頃耕地保護新目標，社會主義新農村建設和重點地區開展，標志著土地整理進入一個新的發展階段。本文從實踐工作出發，提出了土地整理工作中存在的問題，探索進一步做好土地整理工作的途徑。

隨著土地整理工作向縱深發展，土地整理的目標、內涵和工作重點有了新的變化。國土資源部相繼出臺《關于堅持依法依規管理節約集約用地支持社會主義新農村建設的通知》（國土資發〔2006〕52號）和《關于適應新形勢切實搞好土地開發整理有關工作的通知》（國土資發〔2006〕217號），對新時期土地整理工作提出了新要求：一是必須緊緊圍繞耕地保護新目標開展土地整理。即“十一五”期間，我國耕地保有量保持1.2億公頃的約束性指標；二是必須緊緊圍繞社會主義新農村建設開展土地整理；三是必須緊緊圍繞重點地區開展土地整理，向糧食主產區、基本農田保護區、土地開發整理重大工程傾斜。這標志著土地整理進入一個新的發展階段，研究解決以往工作實踐中出現的問題是有必要的。

1 當前土地整理工作存在的問題

1.1 可研和規劃設計階段基礎工作不扎實

個別地區為了爭取項目資金，往往快馬加鞭，深入實際調查核實不夠，體現在可研報告缺乏深度，繁簡不當，對項目區基本情況部分寫得很詳細，而規劃工程部分過簡。規劃設計缺乏科學依據，甚至閉門造車，千篇一律，一個模式，內容類同，沒有突出項目特點。這樣評審一過，基本上錢就有一半把握到手了，真正到了實施階段，各種各樣的問題都出來，造成施工中頻繁設計變更，加重各級管理單位不必要的負擔。

1.2 項目管理存在不規范性、盲目性和被動性問題

我國土地整理工作起步較晚，缺少規范的管理依據和手段，上下、橫向部門間的工作關系還需進一步理順。項目管理任務重、人員少，業務水平參差不齊，對施工質量檢查監督不夠。部分工程監理未起到應有作用。致使大部分項目建設進度緩慢，質量不高，達不到規定的驗收標準。

1.3 公眾參與度不夠

公眾參與度不夠直接造成群眾產生消極、被動、抵觸的情緒，涉及到個人利益時甚至上訪，影響極壞。主要是農民對機井、道路、溝渠、樹木等占用大量耕地，旱田改水田，灌溉方式的選擇，整理后新增耕地的分配等有意見，中標公司與當地政府、群眾之間有矛盾。

1.4 缺少科學規范的土地整理質量標準，影響土地整理綜合功能和效益的充分發揮

我國地域遼闊，南方和北方，東部和西部，自然地理與生態環境差異很大，僅僅一部全國性的土地整理驗收標準還不能有針對性地指導各地土地整理工作。土地整理還是粗放式的、簡單的，目標和內涵單一，不傷筋動骨，只筑路澆渠，沒有根本解決問題，甚至整理后耕地質量差，土地利用率和產出率不高，無法滿足發展現代農業的需要。

1.5 土地整理項目后續管理跟不上

有的土地整理項目竣工后，土地承包政策不落實，沒有及時將新增耕地分田到戶進行耕種，形成新的拋荒。有的土地整理項目雖然建立了工程后期管護責任，但措施不具體，資金不落實，人員不確定，造成電力設備、水利設施丟失損壞，樹木成活率低等問題。

2 解決途徑

2.1 加強組織領導，建立土地整理協調機制

土地整理工作涉及資金投入、水土保持、環境保護、產業結構調整等諸多方面，因此應建立土地整理協調機制，加強組織領導、明確工作重點，對關系協調、規劃編制、政策處理、資金安排等各個環節責任到人，政策到位，確保工程建設一個，成功一個，群眾受益一個。

2.2 實施可持續土地整理，爭取最大綜合效益

土地整理要真正得到農民的歡迎和支持，關鍵是讓農民增收，得到實惠。實施可持續土地整理就是要適應農業發展需要，改善農業生產條件，提高農田生產能力，降低農業生產成本，調整土地利用格局，擴大經營規模，改善農村生態環境和農村景觀，因此，土地整理要從農業生產的實際需要和市場需求出發，引入現代農業和高效農業概念，以市場為導向，由市場決定種植結構，提高整理的科技含量，高起點規劃，高標準建設，高質量管理。寧可分年整理，也不可降低標準，只求量的擴張，導致重復建設，勞民傷財。要豐富土地整理的內涵，不局限于農用地整理，還要對農村急需解決的基礎設施等問題統一規劃建設，做好興農富民示范村工程，真正為社會主義新農村建設打下基礎。

2.3 制定土地整理工程質量標準體系

各地要綜合考慮地域特點、社會經濟條件、土地利用差異性等因素，靈活制定科學合理、可量化、實用性強的土地整理工程質量指標。對田塊平整、土壤質量、農田水利設施、田間道路、農田防護林建設等作出明確規定，使土地整理質量能夠量化和比較，為土地整理項目立項、規劃設計、工程施工和檢查驗收提供參考依據。

2.4 以人為本，參與式土地整理

隨著市場經濟體制下法制建設的完善，公眾不僅有權力了解政策，而且也將參與政策的具體制訂和監督。在土地整理項目前期立項過程中，通過公告、征求意見、召開村民大會或村民代表會議、簽訂相關協議等方式，確保項目區群眾對項目選址、總體布局、權屬調整等各個環節的知情權、參與權和建議權。經批準后的規劃設計要在村內向群眾公示，使施工單位在業主、監理、群眾三方監督下能嚴格按設計要求施工，確保工期和質量。

2.5 落實各項制度，嚴格項目資金管理

實施管理是土地整理項目建設的重要環節，直接決定著項目建設的成敗和質量。目前土地整理的運作管理還不十分規范，政策措施還沒有完全到位，需要根據工作開展情況，及時補充和完善。要進一步加強項目法人制、招投標制、合同制、監理制、公告制的制度建設，嚴格財務管理，健全和規范工作程序，堅持資金管理與項目管理相結合的原則，實行請、撥款制度，按批復的項目預算、施工合同和工程進度撥付項目資金。要積極開展土地整理信息化建設，建立信息系統，實現管理的數據化和信息化。要進一步加強相關人員培訓，積極發展中介組織和專業機構，建立從業機構和人員的資質管理制度，規范行業管理。

2.6 采取有效措施，加強項目成果管理

建立竣工項目移交管護制度和效益跟蹤評價制度。對項目實施所形成的新增耕地、農田水利設施、田間道路、林帶、輸變電線等成果，制訂具體的移交管護方案，確定管護責任單位，由施工單位與管護責任單位簽訂后期管護協議，明確其責任、權利、義務。業主單位應對竣工項目發揮效益情況進行跟蹤評價，及時總結經驗，吸取教訓。

2.7 加大宣傳力度，樹立良好形象

土地整理是一項牽涉農民切身利益的工作，因此在壓占道路、取土、機井和樹木占地、分地等易發展利益矛盾的環節上要不厭其細地做好群眾的思想工作。以高質量的項目成果讓群眾實實在在感受到土地整理的好處，進而調動群眾參與土地整理的積極性和創造性。要充分發揮新聞媒體的作用，運用多種形式，廣泛深入地開展宣傳活動，營造全社會參與土地整理的良好氛圍。

3 總結

我國土地整理工作開展以來，取得了很好的成績，不但增加了有效耕地面積，提高了耕地質量，改善了農村環境，增加了農民收入，而且為今后土地整理工作積累了豐富的經驗。但是在探索中出現的問題仍需要我們土地整理工作者在實踐工作中不斷摸索解決途徑，促使我國土地整理事業更加完善。

參考文獻

[1] 陳美球 鄧愛珍 林建平.我國社會主義新農村建設與農地整理.江西農業大學學報社會科學版，2006-3-20

[2] 高向軍.拓展土地整理領域，豐富土地整理內涵.中國國土資源報，2005-11-8