我國城市基礎設施融資平臺創新：基礎設施融資銀行

何文虎

（中國人民銀行固原市中心支行，寧夏 固原 756000）

我國城市基礎設施融資平臺創新：基礎設施融資銀行

何文虎

（中國人民銀行固原市中心支行，寧夏 固原 756000）

在當前城市基礎設施建設融資缺口巨大、基礎設施融資模式創新與融資需求對接乏力、地方政府融資平臺問題顯現的背景下，成立基礎設施融資銀行具有重要的現實意義。通過對在我國成立基礎設施融資銀行的可行性分析和對國外建立基礎設施融資平臺創新的相關借鑒探討，研究基礎設施融資銀行的制度設計和風險防范問題，建立適合我國國情的基礎設施融資銀行。

基礎設施融資平臺；基礎設施融資銀行；制度設計；風險防范

從1978年至今，我國城市基礎設施建設融資工作歷經了四個階段：第一階段（1978年至1994年），以中央和地方兩級財政撥款融資為主階段。1978年至1994年，我國對財政管理體制進行了多項財政包干改革，導致中央財政收入比重日益下降和地方財政充裕的情況存在。基于城市基礎設施建設易出政績的考量，各地政府積極將地方財政資金或將向上級申請到的專項基金用于城市基礎設施建設，使得財政撥款成為城市基礎設施建設融資的主要方式。第二階段（1994年至2008年），此階段財政撥款在城市基礎設施建設融資中比例日益下降，社會融資占比逐步上升。1994年，我國進行分稅制改革的同時，未能跟進上收地方事權的工作。事權與財權的不匹配，加之地方政府基礎設施建設日益增多，使得地方政府基礎設施建設融資缺口逐漸增大，單獨依靠財政撥款越來越難以滿足基礎設施建設資金需要。有鑒于此，各地政府加大對基礎設施建設融資模式和融資平臺的創新力度，積極引入債券融資、集資和項目融資等方式來拓寬城市基礎設施建設融資渠道。在此階段，城市基礎設施融資平臺創新有新的突破，其創新成果——地方政府融資平臺在各地相繼出現。第三階段（2008年至2011年），地方政府融資平臺融資在城市基礎設施建設融資中異軍突起。為應對金融危機對我國經濟的沖擊，我國國務院通過出臺4萬億元資金計劃支持擴大內需，地方政府也通過增加地方政府融資平臺的數量和債務余額來籌集2.8萬億元的配套資金。隨即，地方政府融資平臺融資的規模迅速增加[1]。與此同時，地方政府融資平臺運行的潛在風險也被多倍放大，地方政府融資平臺公司虛假出資、注冊資金未到位等問題凸顯①據《全國地方政府性債務審計結果》統計，2009年，各地方融資平臺公司借舊換新率平均為55.20%，有148家融資平臺公司存在逾期債務行為，逾期債務率平均為16.26%；2010年，全國有78個市級和99個縣級政府負有償還責任債務的債務率高于100%，分別占兩級政府總數的19.9%和3.56%，有1734家融資平臺公司經營出現虧損，約占總數的26%。此外，有1033家融資平臺公司存在虛假出資、違規注資、抽走資本等問題，涉及金額2441.5億元。因此，銀監會把地方政府融資平臺風險列為2010年銀行業三大風險之首。。第四階段（2012年至今），此階段城市基礎設施融資模式創新和平臺創新再次成為現實需要。2012年，中國人民銀行與銀監會在聯合發布的《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》文件中對地方政府融資平臺公司運行、不同類型的基礎設施銀行借貸融資和還款進行了規范和指導。地方政府通過地方政府融資平臺融資的可行性降低。事實證明，作為城市基礎設施融資平臺創新的地方政府融資平臺并非最佳的機構和制度創新，現行融資模式與基礎設施建設融資需求無法對接的問題依然存在。城市基礎設施建設融資平臺創新依然是各地區和學者關注的熱點。本文將探討城市基礎設施融資的融資平臺創新問題。

一、文獻綜述

從投資途徑和投資方式來看，我國城市地方基礎設施建設的融資模式主要包括中央和地方財政撥款、典當融資、債券融資、項目融資模式（包括BOT、TOT、PPP、RCP和PFI等）等。目前，我國城市基礎設施建設融資存在五方面問題。第一，融資需求遠大于供給，融資渠道狹窄。楊飛雪等人（2010）調研后發現，城市基礎設施建設融資供求矛盾突出，融資渠道單一，主要以財政資金和銀行貸款為主。第二，城市基礎設施建設存在或多或少的行政性“身影”，投資責任承擔主體缺失，專項資金不到位，被挪用情況時有發生。孟祥林和李宏偉（2007）認為，在城市基礎設施建設中，地方政府既是項目建設的規劃者和建造者，也是經營者，這導致基礎設施建設的投資和經營權責不明確，政企不分。第三，土地制度不完善，土地財政融資可持續性低。徐靜[2]（2010）研究發現，“土地財政”的建立既能助長政府盲目投資甚至擴大投資的欲望，也能催生土地價格和房地產價格的攀升。但是，隨著城市土地的圈占日益嚴重，城市可用土地減少，“土地財政”已經難以為繼。第四，基礎設施建設財政投融資法律建設滯后。目前，我國尚無專門對城市基礎設施建設投融資活動進行規范的《財政投融資法》和《財政投融資條例》，《預算法》《行政許可法》《擔保法》等法律對城市基礎設施建設投融資活動尚有諸多限制（朱海波[3]，2011）。第五，包括BOT模式、PPP模式、RCP模式、TOT模式等在內的項目融資模式在我國城市基礎設施建設中采用遭遇諸多瓶頸。這些制約因素主要包括法律、政策、政府、人員、管理等方面（趙驊等，2002；邵彬，2007；王軍，2009；楊志榮等，2010；王進[4]，2008）。

城市基礎設施建設融資的原則有市場化原則，放寬市場準入原則，誰投資、誰所有、誰受益、誰承擔風險原則，政府宏觀指導協調、企業自主投融資原則，培育多元投資主體、鼓勵公平競爭原則等（高強和李鵬進，2012）。在城市基礎設施建設融資中引入多元化融資模式的前提是有適宜于城市基礎設施建設融資的金融生態環境，而優化城市基礎設施建設融資環境可從完善投融資法律和制度、理順債務借償管理體制、建立風險防范制度等方面入手（劉文麗等，2009；康紹大等，2010；趙驊等，2002）。在現行事權和財權不匹配以及城市基礎設施建設融資以銀行貸款為主的情形下，拓寬基礎設施建設融資渠道任重道遠。唐文彬等（2009）和萬文龍等（2010）研究發現，多元化城市基礎設施建設融資的可行思路有發行市政債券、進行項目融資、推行基礎設施建設項目與土地資源聯合開發經營、采用其他捆綁式組合型投融資模式等。此外，謝恒等卻指出市政債券歸根結底會加重地方政府財政負擔，使融資平臺公司無法真正實現政企分開。他們建議發行企業債券時需要建立企業債券的監督機制與償還機制，審慎確定發行企業債券的建設項目，選擇好企業債券的交易流通場所和合適的中介機構（謝恒等[5]，2009）。

地方政府融資平臺是當前我國最主要的城市基礎設施建設融資平臺。地方政府融資平臺存在的問題較多。祁永忠和欒彥[6]（2012）認為，地方政府融資平臺存在的問題包括設立不規范、管理制度落后、信息披露不完全、融資杠桿率偏高、融資渠道單一、現金流覆蓋偏低等。地方政府融資平臺的治理問題是近期學術界有關城市基礎設施建設融資的又一爭論焦點話題，包括兩個方面：一是地方政府融資平臺的規制問題，二是地方政府融資平臺誘發的風險規避問題。關于地方政府融資平臺的規制問題，楊飛虎和陳鴻翔的觀點較有代表性。他們認為，應從治理公共投資腐敗的視角來規范地方政府融資平臺，具體包括完善地方政府融資平臺融資及其采用基礎設施建設項目融資的法律法規，公開地方政府融資平臺的投融資信息，健全地方政府融資平臺的監管體系，嚴格控制地方政府融資平臺債務規模，建立完善責任追究與激勵補償制度等五個方面（楊飛虎[7]，2010；陳鴻祥，2010）。關于地方政府融資平臺的風險規避問題，楊婧（2011）和李颯（2012）指出，地方政府融資平臺公司銀行信貸的風險防范工作應從審慎選擇平臺公司，重視第一還款來源，做好信貸總量控制，建立風險指標體系等方面著手。

二、成立基礎設施融資銀行的可行性分析

（一）成立基礎設施融資銀行的必要性分析

第一，在未來，城市基礎設施建設融資存在巨大缺口。伴隨著改革開放在我國的深入進行，各大中小城市普遍加快城市化建設步伐，包括城市交通業、供水業等在內的城市基礎設施建設在取得舉世矚目成就的同時，城市基礎設施投資也相應攀升。根據世界銀行的研究，人均GDP每增加一個百分點，則基礎設施需求總量增加一個百分點，居民獲得安全飲用水需增長0.3%，鋪砌的公路需增長0.8%，電力需增加1.5%，電信需增加1.7%。而依據聯合國推薦的發展中國家城市基礎設施年均投資應占GDP的3%～5%的理論，到2020年，我國用于交通運輸行業的總投資將達20萬億元（時艷霞，2010）。隨著我國城市化的加快進行，城市基礎設施建設融資需求與融資供給不均衡的矛盾將日益顯現。

第二，不發達的資本市場制約了城市基礎設施建設進行直接融資。美國、日本等發達國家紛紛將非經營性基礎設施建設項目轉化為經營性基礎設施建設項目，采用市政府債券、上市融資等方式進行多元化融資（傅鈞文[1]，1994；王秀云，2009）。在我國，運用市政府債券融資、上市融資、發行融資等直接融資方式不僅受到法律不完善的約束，還受到審批、操作等制約。目前，銀行貸款融資是城市基礎建設除了財政撥款以外的最主要的融資方式。

第三，城市基礎設施建設現有融資模式（除財政撥款和銀行貸款）因其自身的局限性與城市基礎設施建設融資對接較難。當前，除了中央和地方財政撥款外，我國城市基礎設施建設融資模式有典當融資、債券融資、項目融資模式等，這些融資模式和城市基礎設施建設對接存在一定困難。首先，典當融資需要抵押或質押當物，而需要進行基礎設施建設融資的城市往往缺乏典當行需要的當物。另外，典當融資額度有限和期限較短等缺陷使其不適合在全國推廣應用。其次，債券融資只在個別地區以“準市政債券”方式出現。我國《預算法》第28條規定，“地方政府預算不列赤字……除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券”。目前，城市基礎設施融資只能通過“準市政債券”融資。“準市政債券”融資的具體表現形式有借企業“外殼”的“準市政債券”①截至2009年12月28日，全國累計發行190只企業債券，發行規模達到4255億元，分別是2008年的2.676倍和1.793倍，其中此類“準市政債券”有78只，共融資1017億元，分別同比增長0.75個百分點和10.5個百分點。資料來源：WIND資訊采集、計算、整理。、中央政府代為地方政府發行債券（2010年首次使用）和資金信托型市政債券。城市基礎設施建設通過債券融資存在易誘發“道德風險”、發債企業信息披露不完全、地方政府隱性負債風險加劇等問題。目前，我國還沒有頒布專門針對市政債券的法律規范。再次，項目融資在我國實施面臨傳統觀念、體制和法律等三方面的障礙②觀念方面、各地方政府需要全方位了解和認可BOT模式；體制方面，BOT模式應該由中央還是地方來承辦還沒有制度明確規定；法律方面，我國《擔保法》規定，地方政府不得以任何形式做出擔保，而BOT項目的成功實施需要政府出面簽約。，使它在我國普遍推廣的可行性不大。

第四，地方政府融資平臺并非是最佳的基礎設施融資平臺創新。理由有二：其一，地方政府融資平臺融資在今后的發展中面臨融資規模受控制的瓶頸限制；其二，基礎設施建設通過地方政府融資平臺向銀行貸款融資較地方政府就基礎設施建設項目直接向銀行融資程序較繁雜，成本較大。

總之，基礎設施建設面臨巨大融資需求約束，基礎設施建設直接融資渠道有限，現有融資模式難以對接城市基礎設施建設融資需要，這三方面因素使得我們需要在綜合考慮我國金融生態環境的條件下探索和創新適合的城市基礎設施建設融資平臺。由于基礎設施融資銀行能在滿足城市基礎設施建設融資需求的情況下，成功實現城市基礎設施建設融資模式和融資需求的對接，其成立很有必要。

（二）基礎設施融資銀行成立和可持續發展的制約因素

總的來說，制約基礎設施融資銀行成立和后續發展的因素有四點：一是股東構成和持股比例的問題。基礎設施融資銀行的發起人是地方政府還是中央政府？最大股東是否必須是銀行（包括國家開發銀行）？銀行所持最低股份有無規定？這些問題都需要探討和研究。二是審批能否通過問題。所有欲新成立的銀行在完成各項籌備工作后需按照《中國銀行業監督管理委員會行政許可事項申請材料目錄和格式要求》向銀監會相關部門提交申請材料。銀監會結合實際情況決定是否予以批準。假如銀監會不予批準，基礎設施銀行成立構想就會胎死腹中。三是基礎設施融資銀行貸款業務定位和信用風險防范問題。基礎設施融資銀行成立后是專門做城市基礎設施建設貸款業務，還是可以在主營城市基礎設施建設貸款業務時兼營一般性個人業務和公司業務？同時，由于基礎設施建設時間長、融資規模大等特點，基礎設施融資銀行一旦成立，它的不良貸款率有可能高居不下。基礎設施融資銀行風險防控將成為待解決的問題。四是國民對基礎設施融資銀行認知度低的問題。一旦國民不認可基礎設施融資銀行，基礎設施銀行的穩定存款來源將無法得到保證。

（三）設立基礎設施融資銀行的可行性分析

作為城市基礎設施建設融資模式和融資需求對接的平臺，基礎設施融資銀行的成立具有可行性。首先，國外存在城市基礎實施融資平臺建設經驗可供借鑒。20世紀60年代，美國成立了可提供基礎設施建設融資的債券銀行。20世紀80年代末，哥倫比亞成立地方融資機構。此外，印度泰米爾納德邦城市發展基金和日本“第三陣營公司”都有基礎設施建設融資平臺的“影子”。我國可借鑒國外基礎設施融資平臺建設經驗創新適合我國的基礎設施建設融資平臺。其次，在我國發起成立銀行的環境變寬松。1995年，我國出臺文件允許城市信用社改造為城市商業銀行。2007年，村鎮銀行在我國試點設立。2009年，專門為土地開發利用事業服務的金融機構——土地銀行在四川成都誕生，設立銀行的標準進一步放寬。城市商業銀行、村鎮銀行和土地銀行的成立說明，只要有金融市場需求和可行性，專門針對某一類客戶群體的金融機構就會被容許設立。再次，各地區政府（尤其是中西部地區）對城市基礎設施融資平臺創新有強烈意愿，一旦成立基礎設施融資銀行的理論得到認可，基礎設施融資銀行的成立就會勢在必行。

三、國外基礎設施融資平臺建設經驗借鑒

（一）債券銀行：美國城市基礎設施建設融資供給平臺

美國債券銀行能夠運作成功的前提是美國發達的資本市場，它的運作模式如圖1。債券銀行以從地方政府購買政府債券的形式向政府借款，然后再把收購來的債券打包重組，通過資產證券化賣給債券購買者。債券銀行打包的債券規模一般在2億美元至10億美元之間，期限為2年至25年不等。為了增加資產化資產的信用等級和減低銀行信用風險，債券銀行通常會采取多層級準備金、購買保險、要求地方政府以未來地方政府收入作抵押等措施。

圖1 美國債券銀行運作模式

由于債券銀行的存在為美國地方政府基礎設施建設融資提供了極大的資金支持，美國各州政府不僅會給債券銀行提供各種形式的補助和政策支持，還專門設立準備金以分擔債券銀行需要支付的保險成本。此外，債券銀行還將地方政府的各級小額貸款購買來打包并進行資產證券化，充分利用金融交易的規模優勢來降低單位成本，賺取利潤。

（二）印度泰米爾納德邦城市發展基金在支持城市基礎設施建設融資方面的實踐

城市發展基金是印度泰米爾納德邦專門為支持城市基礎設施建設融資而設立的。它的運作模式是向社會投資者發行債券，然后把募集到的資金貸給地方政府用于地方政府基礎設施項目的建設。為了確保基礎設施項目的收益不被地方政府截留挪用，城市發展基金和政府協議建立第三方賬戶，代為管理基礎設施項目借款。

和政府為募集基礎設施建設資金而直接發行債券項目相比，城市發展基金的運行具有的優勢非常明顯。首先是規模優勢。城市基礎設施項目不同，其所需的建設資金亦不同。地方政府一般只為大型基礎設施項目募集資金。城市發展基金發行的債券不僅能支持大型基礎設施項目資金需求，而且能支持小型基礎設施項目建設資金需求。其次是效率優勢。城市發展基金由專業人員操作，其效率要高于各地方政府單獨發債募集資金，成本小于地方政府發行市政債券的成本。再次是有利于降低貸款信用風險。和其他金融機構不同，城市發展基金會組織專業人員定期跟蹤監督地方政府貸款的使用，并處理各種延期償還貸款和違約貸款。因此，城市發展基金相對于其他金融機構而言更能降低基礎設施貸款違約率。實踐證明，城市發展基金的存在部分滿足了印度泰米爾納德邦城市基礎設施建設融資需求，促進了泰米爾納德邦的城市化建設。

總結美國、印度等國家在城市基礎設施建設融資平臺方面的創新經驗有兩點：其一，各類城市基礎設施融資平臺具有“金融機構”或“半金融機構”性質。這些平臺機構直接或間接充當了城市基礎設施建設融資供給者的角色，有效配置了城市基礎設施建設所需的金融資源，較好滿足了城市基礎設施建設融資需求。其二，各類城市基礎設施融資平臺的創建有市場因素的誘發，但更多的是政府的意向和主導。各類城市基礎設施融資平臺的運作幾乎都得到了其各級政府的政策扶持和資金支持。基于城市基礎設施融資平臺的成功運行和在城市基礎設施融資方面的巨大促進作用，在我國創立類似城市基礎設施融資平臺現實意義重大。

四、基礎設施融資銀行的制度設計

（一）基礎設施融資銀行的定位

城市基礎設施融資平臺可界定為：為滿足城市基礎設施建設融資需求，政府發起或間接促成的按照市場化要求運作的自負盈虧的商業性金融機構或專業公司。作為基礎設施融資平臺的創新——基礎設施融資銀行主要是為經營性基礎設施建設項目和政府能以未來財政收入資金償還的非經營性或準經營性基礎設施建設項目提供融資支持。此外，在不影響主營業務開展的情況下，它還可基于現金流管理、盈利和利潤創收的需要開展其他負債、資產和中間業務。關于基礎設施融資銀行的定位需要指出兩點：一是從基礎設施融資銀行自身來說，它需要遵循利潤最大化原則的指導，它發放的貸款必須獲得回報。在此基礎上，基礎設施融資銀行關于基礎設施建設項目的貸款定價可以小于其他銀行有關項目的貸款定價。對于經營性項目，基礎設施融資銀行必須確保穩定現金流；對于非經營性項目和準經營性項目，地方政府必須提供足夠的抵押物（比如土地）或保證在未來的具體年限內用財政收入資金還款。只要滿足上述要求，基礎設施融資銀行才可以直接向地方政府提供貸款，才可以向地方政府融資平臺提供貸款。二是雖然基礎設施貸款業務是基礎設施融資銀行的主營業務，基礎設施融資銀行也可開展其他盈利性業務。從發達國家銀行業經營和發展的演化趨勢來看，銀行業從混業經營到分業經營再到混業經營是大勢所趨。可以預見，在將來，我國也將放寬銀行業混業經營規定的門檻。屆時，證券經紀投資業務將會成為基礎設施融資銀行盈利的主要來源之一。

（二）基礎設施融資銀行的設立和組織結構

基礎設施融資銀行宜由國務院有關部門牽頭，包括國家開發銀行、財政部、國有商業銀行、其他金融機構和其他社會法人共同出資設立，各省設立省分行，各地市設立中心支行。作為完全按照市場化規律運作的商業性金融機構，基礎設施銀行的設立需要說明三點情況：其一，基礎設施融資銀行由于主要向城市基礎設施項目提供貸款，具有政策性銀行的部分性質，故需獲得政府的政策性扶持和財政資金支持。但基礎設施銀行按照其定位的正常經營決策不能受到政府的具體指令干擾。在設立基礎設施銀行時，國務院、國家開發銀行可以規定基礎設施融資銀行在選擇基礎設施貸款項目時向某一區域傾斜，但不能有具體的省份或城市指向性要求。其二，基礎設施融資銀行的發起方必須有兩到三家國有商業銀行或其他金融機構，且必須保證商業銀行擁有能行使話語權的持股比例。基礎設施融資銀行的運作必須受到商業銀行的指導和監督，其高層人員的任命必須具有豐富的銀行業從業經驗。其三，基礎設施融資銀行有根據具體經營情況決定在哪個省市設立或撤銷分支機構的權力。地方政府可以通過政策支持、資金扶持爭取基礎設施融資銀行在本地區設立分支機構，但不能直接干擾基礎設施融資銀行在地市設立的決策行為。

和其他銀行的組織架構相比，基礎設施融資銀行增加了基礎設施貸款部和資產證券化部兩個部門（見圖2①在圖2中董事會和監事會的下設組織部門未列出。）。單獨劃出基礎設施貸款部，是因為基礎設施建設項目貸款是基礎設施融資銀行的一項專門和主要的資產業務，將基礎設施貸款部單獨劃分出來便于集中人力資源和物力資源，以提高經營效率。基礎設施貸款部的成立不影響基礎設施融資銀行向其他個人和公司提供資產和負債業務。此時，基礎設施貸款部類似于一般商業銀行專門針對小微企業業務設立的小微企業部或小微企業中心。專門設立資產證券化部是基于以下考慮：基礎設施融資銀行主要的資產業務是基礎設施項目貸款，基礎設施項目貸款具有數額大、項目周期長的不利特點。通過基礎設施信貸資產證券化，能有效地將具有穩定現金流的基礎設施貸款提前折現，有利于基礎設施融資銀行回籠資金、分散風險、開展業務和創造利潤。由于我國商業銀行目前進行信貸資產證券化采取的是表外受理模式，基礎設施融資銀行的資產證券化部主要負責組建原始資產池，在銀行外部設立特殊機構（SPV），全程跟進信貸資產證券化產品的信用增級、評級、交易和還本付息等過程。

圖2 基礎設施融資銀行基本組織架構

（三）基礎設施融資銀行的運作機制

（1）基礎設施融資銀行的負債業務。負債業務是銀行最基本、最主要的業務之一，構成銀行經營的基礎。基礎設施融資銀行的負債業務和一般商業性銀行基本相同，包括自有資金（股本金、儲備資金以及未分配利潤）、存款負債、借款負債和其他負債（代理行的同業存款負債、金融債券負債、買賣有價證券、占用客戶資金、境外負債）等。由于基礎設施融資銀行主要授信的基礎設施建設項目具有周期長、數額大的特點，建議基礎設施融資銀行適當提高定期存款定價以大量吸引定期存款。此外，建立基礎設施建設項目貸款保證金制度（簡稱“基建貸款保證金制度”）留存下來的基礎建設項目貸款保證金也作為銀行的負債，存款人是基礎建設項目借款方，基礎設施融資銀行為其按照市場存款利率支付利息。所謂基建貸款保證金制度是將基建項目貸款的一定比例額度存入基礎設施融資銀行專門為基礎設施建設項目融資設立的專用賬戶。一旦某一地方基礎設施建設項目貸款出現壞賬，且無法追回，基礎設施融資銀行可以在專用賬戶中扣除貸款額度的一定比例以彌補基礎設施融資銀行的損失。此時，基建貸款保證金制度承擔了類似于美國聯邦存款保險公司的功能。基建貸款保證金制度的建立既起到了分散基礎設施融資銀行貸款信用風險、增加基礎設施融資銀行業務的作用，又能為基礎設施融資銀行開展的基礎設施項目貸款資產證券化產品信用增級和后續償還提供保證。

（2）基礎設施融資銀行的資產業務。資產業務是商業銀行將其資金貸放或投資以賺取利潤的業務。基礎設施融資銀行資產業務除了一般性貸款業務（個人信貸業務和公司信貸業務）、證券投資業務、租賃業務等外，還包括基礎設施建設項目貸款業務。基礎設施融資銀行的基礎設施貸款部要集中人力、物力等資源研究基礎設施貸款的特性、最優定價、貸款管理，盡可能降低不良貸款率。

（3）開展基礎設施信貸資產證券化業務。目前，我國資產證券化業務已經經歷了非標準化的業務自行探索階段（1992—2004年）、快速發展階段（2005—2008年）、發展停滯階段（2009—2011年）、解凍重啟階段（2012年至今）等四個階段。2012年5月17日，在中國人民銀行、銀監會、財政部聯合下發《關于進一步擴大信貸資產證券化試點有關事項的通知》后，信貸資產證券化業務基礎資產池種類拓寬、參與機構范圍擴大、信貸資產池信用評級方式得到優化等變化說明在基礎設施融資銀行開展基礎設施信貸資產證券化業務的可能性存在。開展基礎設施信貸資產證券化業務有利于提高基礎設施融資銀行的經營水平，促進基礎設施融資銀行管理向現代企業化管理過渡，加強基礎設施融資銀行信貸資產的風險轉移，增強基礎設施融資銀行資產的流動性，改善基礎設施融資銀行的資本充足率和降低基礎設施融資銀行不良貸款率。鑒于在我國實施資產證券化的法律制度環境現狀，建議基礎設施融資銀行SPV組建模式采用信托模式，證券承銷機構選擇中信證券、海通證券、國泰君安、華泰證券、廣發證券、招商證券等資本雄厚、信用良好、承銷經驗豐富的證券公司，基礎設施信貸資產支持證券在全國銀行間債券市場上發行和交易。

此外，除了負債業務、資產業務以外，基礎設施融資銀行也可以開展各類中間業務以增加盈利。總之，基礎設施融資銀行要通過開展各項業務，來實現效益性、安全性、流動性的經營原則和可持續發展及最大可能滿足基礎設施建設項目融資的目標。

圖3 基礎設施建設銀行運作機制

五、基礎設施融資銀行的監管和風險防范

基礎設施融資銀行的監管部門是銀監會。相對于村鎮銀行和城市商業銀行，基礎設施融資銀行面臨更高的信用風險和流動風險，這由它主要經營基礎設施建設項目貸款業務和信貸資產證券化業務的性質決定的。銀監會應定期重點評估基礎設施融資銀行的基礎設施貸款的不良資產率、資本充足率和核心一級資本充足率。在估計不良資產余額時，銀監會工作人員應區別對待不良貸款中的次級類貸款、可疑類貸款和損失類貸款。

鑒于有關銀行信用風險、信貸利率風險、操作風險和經營風險的研究已經趨于成熟，此處將著重探討基礎設施融資銀行基礎設施貸款信用風險防范和信貸資產證券化風險規避問題。對于基礎設施建設貸款項目信用風險，基礎設施融資銀行需要關注的點包括三個方面：其一，對于項目本身而言，項目未來收益能否得到保證，基礎設施貸款的真正流向和投向能否保證，項目貸款是否有第一還款來源，項目貸款第二還款來源是否充足，項目貸款抵押物是否足值、信用擔保是否虛設等問題都需要進行關注。其二，對于向地方政府融資平臺進行項目融資貸款，應關注地方政府融資平臺是否有“多頭融資、多頭授信”的情況存在，地方政府融資平臺法人治理結構是否完善，責任主體是否清晰，操作程序是否規范，地方政府融資平臺是否過度負債等。其三，面臨的外部風險問題，包括政策變動風險、政府財力風險、政府執行力風險和法律風險等。對于基礎設施建設項目貸款的流動風險，建議基礎設施融資銀行從三個方面做好風險防范工作：一是通過建立地方政府償債邊界模型，科學計算政府融資平臺的償債能力，嚴格做好基礎設施建設項目貸款前期審查和貸后管理工作。二是就城市基建項目通過地方政府融資平臺貸款而言，要建立嚴格評估地方政府融資平臺法人治理和規范運作的評價制度。基礎設施融資銀行要確保僅向受評良好的地方政府融資平臺發放貸款。在被審查地方政府融資平臺合格后，還要繼續做好地方政府融資平臺申請的基建項目的貸前審查和貸后管理工作。三是建立基礎設施建設項目貸款的風險監測機制和預警通報機制。所謂監測機制就是建立一種包括對基礎設施建設項目貸款運用、基建項目建設進度、基建項目還款籌集、地方政府融資平臺運行等在內的定期監督審核機制。監測機制通過運用賬戶信息系統監測與實地審查相結合的方式，及時掌握基建項目貸款資金變化、地方政府融資平臺經營狀況，綜合評估政府財力并跟蹤關注變化情況，及時對貸款期限、方式及風險緩釋措施做出相應安排。而預警通報機制指建立與有基建項目貸款業務往來的地方政府部門的信息通報和溝通機制，積極向政府反映基建貸款運用中存在的風險和地方政府融資平臺貸款風險狀況，通過積極與地方政府協商，及時追加土地資產、優質企業股權等合法足值的抵（質）押品，以有效緩釋信用風險。此外，基礎設施融資銀行有保留向全國通報某一基礎設施建設貸款違約運用相關情況的權力。

對于基礎設施建設項目貸款證券化風險控制措施，包括風險識別、風險評估和風險防范三方面。首先，就基礎設施建設項目貸款證券化風險識別而言，基礎設施建設項目貸款證券化存在環境風險、技術風險、信用風險和市場風險等四種風險。環境風險主要包括政策變化風險和法律制度不完善風險；技術風險主要包括資產池構建質量風險、產品交易結構風險、產品信用等級下降風險和產品定價風險；信用風險主要包括政府基建項目貸款違約風險、貸款早償風險和參與第三方違約風險；市場風險主要包括證券化產品流動性風險和利率波動風險。其次，對于基礎設施建設項目貸款證券化風險評估問題，建議采用CreditRisk+模型或KMV模型評估證券化產品的違約風險，運用單月清償率模型（SMM）和PSA模型評估證券化產品的早償風險，應用模糊綜合評估模型評估證券化產品的總體風險。再次，針對基礎設施建設項目貸款證券化風險控制策略問題，從環境風險、技術風險、信用風險和市場風險四個方面考慮。以信用風險的管理為例，通過分散化原則構建基礎設施項目貸款資產池、利用信用增級從結構上控制違約風險；通過建立起在貸款合同中實行鎖住、提前償付罰金和收益率維持的制度、根據收益與風險匹配的原則設計不同檔次的資產支持證券產品來做好證券化產品的早償風險防范工作。

六、總結

城市基礎設施融資平臺指為滿足城市基礎設施建設融資需求，政府發起或間接促成的按照市場化要求運作的自負盈虧的商業性金融機構或專業公司。基于基礎設施建設面臨巨大融資需求約束，基礎設施建設直接融資渠道有限，現有融資模式難以對接基礎設施建設融資需要以及國外建立基礎設施融資平臺的先進經驗可供借鑒等四個方面情況考慮，在我國建立基礎設施融資銀行既有現實必要性又有可行性。和其他商業性銀行不同，基礎設施融資銀行功能定位是主要為經營性基礎設施建設項目和政府能以未來財政資金償還的非經營性或準經營性基礎設施建設項目提供融資支持。從設立和組織結構角度來看，基礎設施融資銀行宜由國務院有關部門牽頭，包括國家開發銀行、財政部、國有商業銀行、其他金融機構和其他社會法人共同出資設立，各省設立省分行，各地市設立中心支行。和商業性銀行不同，基礎設施融資銀行將吸收來的存款、股權資本金和其他負債資金大部分用于基礎設施建設項目貸款。為了減低風險，增加基礎設施融資銀行現期現金流，基礎設施融資銀行可對基礎設施建設項目貸款實施信貸資產證券化操作。相對于村鎮銀行和城市商業銀行，基礎設施融資銀行面臨嚴重的信用風險和流動風險，應根據基礎設施貸款信用風險和資產證券化風險的特性建立相應的風險防范機制。

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（責任編輯：張艷峰）

1003-4625（2014）02-0023-07

F832.41

A

2013-12-18

何文虎（1981-），男，寧夏固原人，碩士研究生，經濟師，研究方向：區域金融與區域經濟。