河南國土要始終打好“四張牌”

□文茂林

[背景與要點]

數字看河南，資源嚴重不足，發展快而不優，市場配置資源的效益比不高。眼下，全省耕地只有819萬公頃，人均耕地面積1.23畝，可開墾的后備資源越來越少；礦產資源消費快于生產，生產快于勘查，已經進入零增長的瓶頸；按照近幾年的發展速度，每年建設用地量需要60萬!80萬畝，均畝不足200萬元，持續保障發展用地難上加難。面對開發與保護的矛盾關系，國土系統一定要增強戰略思維和底線思維，前瞻風險，未雨綢繆，防患于未然。無論河南怎么改革發展，堅持以“農”為主的大省地位和作用不會變，強勁發展對資源的剛性需求不會減，發揮市場配置資源的決定性作用不會改，涉土涉礦問題和案件不會少，任何時候都要堅定地打好“耕保牌”“節地牌”“入市牌”“興廉牌”，努力在全省發展方式轉變、經濟社會轉型中主動發力，積極作為。

第一是打好“耕保牌”

河南省擔負著國家糧食生產核心區的重任，以占全國1/16的耕地，生產了全國1/4的小麥、1/10的糧食，素有“中原糧倉”的美譽。在目前的生產條件和技術水平下，耕地數質量仍是農業發展的基本要素，南方北方也大多是靠增加耕地面積來增糧。從一定意義上說，保耕地就是保糧食，保面積就是保增產，耕保是河南的“第一保”。河南糧食連年增產并非后顧無憂，根本前提還是“天幫忙、地給力”。國家賦予河南農業大省的定位，決定了河南的發展不能走以犧牲耕地為代價的路子，持續抓耕保是一項長期而艱巨的任務。這不是誰想改變就能改變的問題，也不是部門間要功爭位的事情，而是事關國家糧食安全的政治任務和重大戰略在河南能否落地。

——要常思耕保之憂患，做到當代人不做斷代事。縱觀近幾年的發展，我省耕地保護現狀不容樂觀，農業自然資源流失日趨嚴重。一是人均耕地面積在減少。第二次土地調查顯示，全省人均耕地數量呈下降趨勢，已經從1996年的人均1.33畝下降到2012年的人均1.16畝，低于全國人均1.52畝的水平。據預測，河南單獨二孩政策放開后，每年將增加5萬!8萬人，年出生率提高0.5%!0.75%，人均耕地面積還會逐步下降。2009年至2012年，我省年均耕地數量減少近18萬畝，且適宜開墾的耕地后備資源所剩無幾。二是土地生態環境在惡化。全省耕地總量1.2億畝，有3751萬畝的耕地分布于山區、丘陵。其中，相當部分水土超載利用、流失嚴重、荒漠化擴展，需要根據國家退耕還林、還草、還濕和耕地休養生息的總體安排作逐步調整；還有一定數量的耕地污染較重，地力下降速度加快，已影響正常耕種，使得農業生產和發展受到很大的限制。三是建設占用壓力在增大。我省近幾年建設用地需求都在80萬畝左右，據河南大學財政與成本研究中心的成果顯示，“河南各市在城鎮化的過程當中，2002!2012年各市建成區土地面積增速的均值是1.6”，且呈逐年加快的趨勢。按照國務院為我省劃定2020年1.2億畝耕地不能減少的紅線，全省2009年的耕地是1.2288億畝，還剩288萬畝，每年只能減退28萬畝。如果不加以嚴格控制，仍按目前的用地速度往前走，將直接突破本省的耕保上限，威脅到國家18億畝耕地紅線。四是競相創新發展在升溫。當前耕地保護紅線正面臨著多重沖擊，有借農村土地制度改革，行“非農化”和“擴大化”之實的；有借落實新型城鎮化規劃，圖謀擴大城鎮建設用地的；也有借招商引資上項目，到處要地圈地占地的。還有一種新動向，有的以生態建設名義，搭車違規違法占地搞建設，甚至上馬國家明令禁止的別墅、高爾夫球場等項目，已經從“遮遮掩掩”發展為“肆無忌憚”，部分生態用地成了權貴的“專利”。各地都把土地當作“大蛋糕”，誰都想多啃一口、多切一塊，不夠了就打耕地的主意。土地是不可再生的資源，耕保是千秋萬代的大業，今年用多少地一定要想到明年還有多少地，這一代人做事一定要想到下一代人的事，千萬不能干斷代事。

——要剎住規劃決策“一言堂”，管住不受規劃管控的權力。近年來一些地方官員成了“規劃之神”：南水北調源頭建起了別墅群，產糧大縣高樓林立，高校園區占地驚人，新開挖的城市河流斷流，許多歷史性的標志建筑和古城村落無影無蹤!!官員瘋狂又狂妄，規劃糊涂又荒唐。少數領導把自己當成城市“總規劃師”，真懂規劃的專業人員反倒成了“畫圖工具”；在一些地方“規劃規劃，紙上畫畫”，大手一揮或大搞征地拆遷，或扎堆蓋樓建廠，“形象工程”“政績工程”拔地而起，資源和環境不堪重負。規劃是綱，綱舉目張。應以二次調查數據為依據，盡快完善土地規劃并保持相對穩定，維護規劃的科學性和嚴肅性；劃定永久基本農田邊界，設立永久性基本農田標志，強化永久性基本農田保護；劃定城市擴展范圍邊界和生態保護紅線，阻止城市不斷擴張的勢頭；加大高標準基本農田建設力度，提升耕地抗災防災能力，確保糧食旱澇保收；從嚴審核相關規劃和試點方案，凡突破土地規劃管控范圍的一律“亮紅燈”。當下，特別要大力強化規劃大于權力、規劃管控發展的法治理念，敢對規劃決策“一言堂”說不和叫停，堅決防止“政府一換屆，規劃就換屆”的惡性循環，為城市“量身定制”長期發展規劃。現行法律規定了基本農田80%的最低劃定比例，要求嚴格實行占補平衡制度，但城鎮建設規劃調整權限最低放到縣市人民政府，“按需”調規就成為地方占用耕地和規避審批的手段，這就帶來了一個模糊結果:“應該是基本農田的基本都不是基本農田”的現象十分普遍。如此發展下去，占用耕地越來越多，基本農田質量越來越低，甚至“上山下海”，糧食生產必將受影響。規劃就是法規，隨意調整或變更都是違規，違規就是違法。這一點必須明確起來、嚴肅起來。

——要調動種糧保田的積極性，形成種田人能致富、能共享發展成果的機制體系。當前農民只靠種糧難致富，成為耕地“非糧化”重要因素。現行法律雖然對基本農田保護有最嚴格的規定，但農民可以使用的資源只有勞動力和承包地，要想致富，直接可行的是在承包地上做文章。由于種糧食效益遠遠低于非糧經濟作物，農民往往通過在承包地上大量種植非糧作物或發展養殖業致富，或流轉入股分紅利。若對這種做法放任不管，糧食安全就沒有保障；若依法限制，將直接影響農民致富——這是其一。其二，城鎮化加快和耕地撂荒，使耕保形勢更加嚴峻。一般來說，城鎮化建設占用土地包括占用耕地會越來越多，農民建房占用土地包括占用耕地會越來越少，呈“一增一減”態勢。而實際情況是，在城鎮化過程中，建設用地占用耕地和農民宅基地建設占用耕地呈雙增長態勢，農民沒有真正享受到城鎮化的發展成果，不愿也不敢放棄在農村的根基。更為嚴重的是，由于糧價低且糧食供給相對充裕，進城農民暫時實現了居住市民化，既沒有種糧積極性，又不愿意放棄承包地，使得撂荒現象日益突出。其三，耕保補助政策與農民實際需要難對應，耕地保護效果較差。從過去30年的物價指數來看，糧價和農產品價格上漲遠遠低于CPI上漲幅度，這其實是對農民的隱性剝削。據中國農村統計年鑒數據，三大糧食作物每畝平均利潤僅192元，其中稻谷每畝251.20元，小麥150.51元，玉米175.37元，也就是說一家十來畝地種一年的收入，不如打工一個月的工資。這種狀況如果繼續下去，20年后誰來種糧的問題并非杞人憂天。為了緩解這個問題，自2008年以來國家出臺不少獎勵和激勵政策，中央財政投入也不少，但在各地執行的效果并不理想：按照承包土地面積補助并未調動種糧的積極性，“傷口在頭上，膏藥貼在腳上”。直補到戶雖能確保資金落到農民手里，但補助分散與農民需求不匹配，現有補助是“杯水車薪”，種糧者看不上這點補助。要從根本上改變這種現狀，核心的問題是加快構建現代農業體系和涉農資金捆綁使用、土地承包經營權流轉、提高種糧補貼、實施耕保獎勵補助金等機制，變耕者有其田為耕者有其錢，讓傳統農民成為現代農民。

——要嚴格耕地保護目標考核，把主體責任落實到主要領導，把當年利益直接掛鉤兌現給當地。落實耕保責任，“政治家”擔綱。各級黨委特別是縣級以上黨委及其主要負責人，首先要以耕地保護為己任，從根本上解決重發展輕保護、重眼前輕長遠、重本地輕全局的思想，以規劃管控、用途管制的法定要求嚴守耕保紅線，以政治家的素質落實中央耕保決策部署。實現權責一致，政府為重心。對于耕地保護特別是基本農田保護，中央按省每年下達保護總面積，由省級政府分解落實到市縣。省級政府應收回規劃調整權，使得規劃調整審批和建設用地審批相匹配，擴大省級政府用地審批權，落實省級政府保護耕地的責任。每年要嚴格對各地政府耕地保護目標考核，充分發揮“一張圖”的監管作用，加大占補平衡的實地考察力度，不能自報多少是多少，在數據表格上求平衡，防止因“割據”“特殊”和“虛報”而落空。要用差別化政策推進耕地保護，實行年度耕保目標與年度用地指標直接掛鉤，與年度下撥新增費直接掛鉤，與年度評先表彰直接掛鉤，把核減耕保差的單位的用地指標和新增費，補償給耕保好的單位，以后保先，獎優罰劣，形成每個層級有壓力、各個地方有動力的激勵機制，持續保持全省耕地面積只增不減的態勢。

——要盯緊查實占補平衡賬，力保耕地數質量達到優等相當。保耕地既要保數量，更要保質量，有數量沒質量或質量不高，都不是完整意義上的耕保工作落實。占補平衡不僅僅是“量”的對等，也是“質”的均等。近幾年的耕保中“占多補少、占優補劣、占水田補旱田”的情況比比皆是，尤其是土地指標異地流轉中的耕地占補落實情況，有待于進一步查實核實，不排除“有其名而無其實”的騙局。我省現有耕地中，高等地占87%，新開墾出的質量等級大都低于占用耕地質量等級，尤其是城鎮村周邊建設占地，多為優質耕地，落實占優補優異常困難。對耕地資源要用養結合，加大投入，以培育保土、保水、保肥的穩產高產農田為目標，積極穩妥開發后備耕地資源，摒棄掠奪性經營耕地的方式，優化耕地生態環境，確保耕地資源的持續利用。按照《基本農田保護條例》的規定：土地平整工程要求，農田土體厚度應達到50厘米以上，水澆地和旱地耕作層厚度應在25厘米以上，水田耕作層厚度應在20厘米左右，地面坡度為5度!25度的坡耕地，應改造成水平梯田，丘陵區梯田化率不低于90%。土壤改良工程要求，過沙或過黏的土壤應通過摻黏或摻沙等措施，改良土壤質地，使其符合耕種要求。灌溉與排水工程要求，灌溉水源應以地表水為主，地下水為輔，嚴格控制開采地下水，旱作區農田排水設計暴雨重現期宜采用5!10年一遇，水稻區農田排水設計暴雨重現期宜采用10年一遇。還有田間道路工程、農田防護與生態環境保持工程、農田輸配電工程等等，都有相應的基礎性標準和技術要求。進入2014年，國家對耕地占補平衡工作標準更高、要求更嚴，一再強調落實耕地占補數質量雙重平衡，達到占優補優、占補質量相當。這是一個硬指標、硬任務，濫竽充數是經不起查的，弄虛作假更是自欺欺人，必須落實到地塊、地類、地質嚴查細算，建起一本“明白賬”。

——要加大耕地保護執法力度，切實使紅線成為不能碰的高壓線。嚴格執法，遏制違法用地，是耕保優先的第一要義。每增加一起違法用地，都既傷害了老百姓的權益，又增加了政府的開支。只有依法用地，才能守住耕地紅線；只有堅守耕地紅線，才能倒逼集約用地——這就是管地的辯證邏輯。當前既有法規不完善的問題，更有執法偏軟的問題，執法不敢用法、動法，那就沒有權威，必須堅持用法樹威。需要注意一點，在我國現行法律體系中，很多專門法律都涉及土地管理，從單一法律來看，這些法律的執行與土地管理及利用沒有任何沖突，但是將其與《土地管理法》一并執行，矛盾就顯現出來。最突出的是，在國土面積不變的情況下，各專門法律確定的保護面積之和將大大超過國土面積，重疊部分很多是耕地甚至是基本農田。加之一些地方采取有利于自己的選擇性執法，造成很多合法數據虛假，落實耕地保有量大打折扣。近些年還發現一種“以合法手段解決違法問題”的怪象，誰違了法不是先執法，而是以事后補辦手續代替執法，以保發展掩蓋違法，這樣做似乎保護了一些單位和干部，實際上縱容違法反而助長違法，沒違法的也會學著違法、跟著違法，那種“要發展得違法”的認識正是由此滋生出來的。保護耕地是一項基本國策，人人有份有責，對違法占用耕地沒有“下次再說”，發現一起要查處一起，無論是誰都要嚴格問責，從重處罰，始終保持紅線不可越的高壓態勢。

第二是打好“節地牌”

節約集約是個大戰略，也是個長遠戰略。持續貫徹好這一戰略，對發展的河南贏得后發優勢更為關鍵。多年來，我省積極推進節地工作，鼓勵引導各類用地集中、集約、集聚使用，按照嚴控增量、盤活存量、管住總量的原則，確保土地資源高效利用。尤其是產業集聚區已經成為招商引資的主平臺和核心載體，為全省工業增加值貢獻了40多個百分點。但總體上來看，全省土地利用效益偏低，閑置粗放用地問題始終沒有得到有效遏制。有些地方建設用地規模邊界模糊，土地利用結構不合理，城市“攤大餅”式外延擴張，建設用地集約利用程度不高。全省城市綜合容積率平均為0.5!0.6，低于全國一倍多；農村中的閑住宅、空心村、閑散地大量存在，土地浪費嚴重；不少地方存在用地布局不合理、結構失衡、利用粗放的問題。據2013年數據測算，全省產業集聚區平均投資強度100萬元/畝以上的僅有1/3，超過200萬元/畝的不足1/10，達到畝均300萬元的不足10家。各集聚區中，“三上企業”上繳稅收每畝平均為3.5萬元/年，高于每畝10萬元/年的不超過10家，達到畝均年稅收20萬元的僅有3家。與沿海發達地區相比，我省單位建設用地的投資強度、產出效率等指標相差較大。

實踐證明，用地多不一定發展快，方寸土地也能寫神奇。我們必須進一步強化最嚴格的節約用地制度，合理控制增量，加大盤活存量，優化土地利用空間布局和結構，提高土地利用效率。一要將節約用地列入政府考核目標。國土資源部已將“十二五”期間單位國內生產總值建設用地下降30%的目標分解下達到各地，我省按照要求已把目標分解到了市縣，但尚未列入省政府目標考核中，建議將節地目標層層分解，以年度目標下降率為標準評判節約集約用地工作推進的水平。同時，將土地供應率與新增建設用地指標相掛鉤，實行“按需分配”。加大節約集約模范市縣評選活動，將考核指標進一步細化，擴大創先面，鞭策后進層，提高全社會節約用地意識。二要構建節地新機制。堅持指標控制優先保障重點，在確保符合規劃前提下，重點抓好計劃指標的精細化管理，按照“計劃跟著項目走”的原則，將有限的用地指標主要用在牽動力強的增長源項目上；堅持源頭控制提高準入標準，優先保證高新技術產業、項目和能夠帶動產業結構調整的項目用地，對不利于能源節約和生態環境保護的產業抬高準入標準，對投資強度低、畝均稅收貢獻小的項目從嚴審批；堅持政策措施突出激勵引導，重點研究工業用地容積率與優惠基礎設施配套費相掛鉤政策、標準廠房加層需要安裝工業電梯的與費用優惠相掛鉤政策，商業用地開發利用地上地下空間與地價支持政策相掛鉤政策，城市公交站場配建商業設施與按交通主用途協議出讓政策等等，大力推進標準廠房建設、“退城入園”和閑置土地處理，深挖存量，拓寬領域，達到增資不增地、節約再節約。可參照兄弟省份做法，考慮設置單位面積稅收目標、單位國內生產總值建設用地下降目標、批而未供和供而未用土地面積比例、存量建設用地盤活利用比例、城市綜合容積率等指標，用地評價和考核土地利用效率和效益，以此形成一套評價考核指標體系，引導地方政府和企事業單位節約用地。三要規范節地新秩序。實施用地預審，并在預審中突出規劃剛性約束和統籌管護作用，凡是不符合土地利用總體規劃的項目，堅決不予供地，實現建設用地審核制度化；定期開展存量建設用地普查，對批而未供、供而未用的土地以及低效用地進行調查評價，建立相應的數據庫，強化適時動態管理，實現土地利用監管網絡化；不斷完善土地使用權招拍掛制度，成立土地儲備整治中心，建立土地交易市場，做到“凈地”出讓，實現土地儲備交易規范化；以土地衛片執法檢查為抓手，建立健全動態巡查責任制，實現土地執法監察網絡化。四要讓閑置土地重新流轉。積極轉變項目用地管理方式，變“只進不出”為“有進有出”——對長期占地又多年未達產達效的，或者在生產經營中出現變故而無法經營的企業進行清理，采取清退、嫁接的辦法，整合盤活現有土地資源，為優質項目預留發展空間。具體可采取占地多的“割地”，動員分割部分土地供給用地量較小、但容積率高的小微企業；經營不善的“嫁地”，幫助他們與等地入園的項目牽線搭橋，讓“有為”項目取代“無為企業”；中途變化的“收地”，發現因各種原因遲遲不能按照合同開工建設的企業，依法回收土地，進行二次招商。五要治理浪費土地資源的新現象。有些新項目開始時轟轟烈烈、光彩奪目，但不久之后便銷聲匿跡，缺乏可持續性，人稱“煙花”現象；有些新上的項目雖然也獲得了官方肯定和民眾認同，但不能擴散到其他地方，缺乏可復制性，猶如“孤島”現象；有些項目相互交叉重疊，貌似繁榮，實則彼此重復，缺乏選擇性，好比“棚架”現象；有些做法既沒有得到村民的授權，也不需要專門機構的審批，未必適應農村社會實際、符合村民群眾意愿，事實上只是一種“被創新”的現象。對這“四種新現象”，必須下大力治理，該剎住的趕快剎住，該取締的堅決取締。

第三是打好“入市牌”

曾記得改革之初中國解決“入世”的問題，開啟了我國對外開放的新階段，加快融入了經濟全球化的行列。今天的河南特別需要解決資源“入市”的問題，因為市場是最聰明的資源配置大師，也最具有點石成金載沉載浮的神奇魔力。隨著我國資源市場建設不斷完善規范，河南國土資源管理也正在向市場化改革邁進，到2014年6月，全省建有130個土地交易市場，其中互聯網上的交易4個，局域網上交易的1個，現場交易的125個，基本涵蓋所有省轄市、省直管縣（市）區。目前工業用地已全部實現招拍掛出讓，土地出讓金以每年300億元的速度增加，2013年底已接近1600萬，占當年全省各級政府預算總收入的40%多，有力支撐了地方經濟發展。省級礦業權交易中心越來越正規，更多的采礦權、探礦權進入交易市場，據2009!2012年資料統計，全省規模以上礦產采選業工業增加值占規模以上工業增加值的15%、16%、16%、14%，礦產原料加工制造業增加值分別占規模以上工業增加值的32%、33%、31%、32%，兩者合計工業增加值分別占規模以上工業增加值的48%、49%、47%、47%。當然，這些數據只是自己和自己比，今日與昔日比，同先進省份尤其是江浙一帶比，市場配置資源還有相當大的落差。

落差之一是，發展資源市場的理念滯后。由于長期實行計劃經濟體制，投資主體是各級政府，投資意識和行為脫離企業經營規律和市場需求，往往在爭項目、要投資、占土地上下功夫，存在著規模上求大、結構上求全、效果上求快、用地上求多的現象。一些領導習慣于政府主導、統一配置、行政劃撥的做法，只要能招來商，能引來資，能上新項目，資源再廉價，哪怕是零奉送，也心甘情愿。有些在東南沿海呆不下去或是被淘汰的企業，紛紛跑到河南來辦，他們看中的就是河南有廉價的土地資源。有的企業已私下透露，如果辦不下去了，到時可以賣地保本。我在一個外企聽到這樣的風趣話:“非常感謝某某書記、某某縣長，我們原本需要30畝地辦廠就夠了，可他們硬是給了80畝，用不了只好栽些樹，搞搞綠化！”如此實例，真是不少，到許多先進單位聽到的是落后經驗。這幾年全省“兩權價款”收繳不上來，而且一年比一年難，除了礦產形勢不景氣外，與省里對企業“包打天下”，指令性扶持困難企業所推出的“減交、緩交、免交”政策有很大關系，沒有真正把資源市場激活放開。

落差之二是，配置資源范圍窄、占比小。當前存在的普遍問題是土地市場機制不足，但也有過分市場化的現象。許多應該實行招拍掛的土地，沒有實行招拍掛，不適當地采取協議或劃撥的方式，如交通、能源、水利等行業用地基本都是以劃撥方式取得，而其中一些以盈利為目的的用地也列入其中，劃撥范圍仍然較寬，劃撥用地量過大。也有對某些土地實行簡單化的拍賣，形成個別的高價地，并不具有普遍性。一些城市甚至讓土地集中于少數開發商手里，造成土地的壟斷和閑置，多年不能開發和利用。礦產資源配置仍存在著較多的非市場化元素，我省礦業權公開出讓權限于非煤炭資源，而煤炭資源市場配置仍是空白，煤炭礦業權出讓依然是行政審批、政府定價，公有制企業與非公有制企業等市場主體準入條件不盡一致，存在不平等現象。

落差之三是，市場運作不規范。土地招拍掛出讓中，一些地方仍存在以“招商引資”為名，先行立項、先行選址，確定土地使用者、土地用途、土地面積和地價；有的地方不按規定公開土地出讓信息或信息公開不及時、不充分，私下操作成分多；個別地方在土地出讓中存在陪標、串標和虛假標現象。礦業權的招拍掛管理也不夠規范，嚴重存在著干預礦業權設置、虛假評估和違規轉讓的現象。特別要關注一個重要特征，國土資源開發利用的權力向地方政府集中，監管乏力，帶來主政一方的黨政要員反而成為資源管理領域違法違規的“急先鋒”。一些領導干部對所謂“細枝末節”的國土資源規范不甚了解，對資源的巨額利益卻很“敏感”，常常是“腳板一跺，桌子一拍，眼睛一瞪，大筆一揮”，任意插手干預資源市場交易。近年來落網的“大魚”并不單是集中在國土資源系統的領導干部，有相當數量是對國土資源部門握有直接的領導、考核等實權的黨政要員。有些更高一級的領導干部僭越國土資源法律法規，亂伸手而且屢屢得手。這些黑手不斬斷，發揮市場對資源配置的決定性作用就會流于空談。

落差之四是，現行稅收制度不利于土地流轉。建設用地保有成本太低。在城鎮，目前只收取城鎮土地使用稅、房地產稅和城市房產稅，這3個稅種不僅稅率低，而且有的稅種還有相當大的減免范圍。在農村，非農建設用地的保有成本更是微乎其微，因而導致多占地、占好地、囤積土地，不愿轉讓土地。同時，合理的土地流轉門檻過高，現有劃撥用地入市，原用地者要向市、縣政府交納不低于標定地價40%的出讓金；出讓土地使用權轉讓時原用地者需交納增值稅、契稅、營業稅、所得稅、印花稅等，這些稅交納之后，獲利有限，直接影響了用地者轉讓土地的積極性。加之市場服務和監管體系尚未健全，政府難以適時調控土地供應量，土地投資者盲目性很大，造成建設用地批而未供、供而未用、寬打寬用、批少占多的現象普遍存在。

河南地處中原，本身就是個大市場。有人說，中國的市場有多大，河南的市場就能搞多大。這話有一定道理。河南對內人多地少，大有潛力可挖；對外四通八達，有利于孕育市場生機。當下的關鍵是，要下決心清除市場壁壘，加快構建現代市場體系，多多培育“市場人”，提高資源配置效率和公平性。一要放活市場“無形之手”，用好政府“有形之手”。就是市場能做的事讓市場做，市場管不了的事由政府做。市場主體是內在動力源泉，生產要素是活力因子，必須依靠市場推進企業發展。就土地礦產資源的配置來說，應該讓企業成為市場主體，首先是投資的主體，開發利用得怎么樣，企業必須自我擔保風險和責任，不能隨意提出“減、免、緩、拒”的要求，政府也不能輕意表態和決定。對那些自身沒活力、發展沒潛力、政府救不了的困難企業，該轉型的轉型，該淘汰的淘汰。政府要做的事，主要是把該下放的權力放到位，把該管的事管好，通過加強基礎性公益性工作，給予財政補貼等方式進行調控和引導。比如，專項管理中最應該由財政出資的基礎調查工作，沒有直接商業效益，企業不會投資，用簡單的購買服務也難以實施，必須由政府直接抓、直接管，由公益隊伍承擔。商業性礦產勘查的補貼，通過申請、審查的程序，確定補貼內容和額度，待申請人（企業）完成承諾的工作量后，政府按照當時的審批結果給予經費補貼。二要建立統一規范的市場。沒有市場的資源分配，沒有法治的自由競爭，都可能成為官商勾結的充分條件。應將經營性集體建設用地及非經營性建設納入統一的土地市場，體現土地資源的優化配置與土地使用收益的合理分配。應進一步完善土地所有權與使用權分離的管理體制，建立多層次的城鎮土地市場，實現一二級土地市場聯動，使城鄉居民在土地資源配置過程中享受更大的交易增值成果。特別是實現城鄉失地居民的經濟補償市場化，確保農民宅基地進入商業流轉體系，形成財產性收入的新渠道。有市場必須嚴規則，要建立統一的市場準入制度，透明公開的市場監管制度，依法退出的劣汰制度，形成國有民營相一致的市場規則，以非歧視的統一市場交易，在更大范圍、更寬廣領域實現資源、要素的順暢流動和有序整合。土地資源在招拍掛交易過程中要堅持“公平、公開、公正”原則，嚴格管控，平等競爭，防止私下授意和暗箱操作。礦產資源配置要嚴格保護好現有資源，打破“地方保護”壁壘，由市場配置礦產資源的整合，注意與生態環境保護的協調。三要充分釋放市場的活力。在市場經濟的汪洋大海里，如果說市場主體是游弋其間的活魚，成熟的市場體系就是孕育生機的活水。據工商局發布的消息，截至2014年6月底，全省新登記各類市場主體29.3萬戶,創下近年來發展速度歷史新高。“魚”多了、長大了，“水體”就要擴容，水質要提升，市場需進一步釋放發展潛能。要逐步擴大土地使用權招拍掛范圍，鼓勵跨區域交易，追求土地利用效益最大化；礦產資源整合交由市場配置，采取政府引導市場、市場引導企業的形式進行資產重組，促進我省經濟結構調整和轉型升級。同時，要推行工業用地年租制，根據產業特點設計工業用地的不同租地期限，讓企業自主選擇租地年限。對重大項目建設、用地指標分配等涉及地方發展權的政策，都盡可能地按市場方式運作，依靠市場之力，遏制粗放增長。四要創新直接向市場供地模式。改變土地由國家征收再由國家職能部門負責出讓的模式，使集體經濟組織替代國家成為供地主體。堅持以農村土地整治為抓手，運用“我出地、你建廠、改革成果共分享”的建設方式，搭建農民、企業、政府多方利益聯結機制，減少征地范圍，逐步實現農民持續增收。為解決發展工業所必需的“土地”“指標”“資金”三個核心要件，可通過成立“土地股份合作社”“資產管理公司”“社會資本”三個用地主體，合作建立三位一體的利益聯結機制，實行產權入股、公司運作、按股分紅。具體可按確權頒證、土地入股、開展整治、搭建橋梁、招商引資、項目建設、收益分配等七個步驟來進行，逐步完善農民利益保障機制，建立企業進退和農民轉讓自由機制，為集體建設用地入市開新路。

第四是打好“興廉牌”

拼發展的時代首先是爭奪資源的時代，管資源的單位往往成了熱門單位，而越熱門的行業越容易成為高危行業。全國首輪中央巡視，在11個被巡視地區中，幾乎都在礦產資源、土地出讓等領域存在腐敗問題，領導干部干預插手、以權謀地、以權謀礦等違規違法現象突出。河南近幾年來也彰顯同類現象，查處的領導干部中大都有涉土涉礦問題，全省國土系統每年受到黨政紀處分的干部平均超過100人，先后有多名廳處級領導落馬。現實表明，國土領域的腐敗仍在蔓延和發展，而且已經超出本系統、本行業的范圍，縱橫交織的腐敗正在以資源市場為切入口，越來越成為從嚴治吏的爆破點。

系統性的腐敗，必然就有反腐敗的系統性之艱難。深層原因之一，國土資源的壟斷性使相關單位成為案件的高發區。國土資源市場屬于壟斷競爭型市場，由國家壟斷國土資源使用權的出讓，政府以雙重身份參與國土資源市場的活動，一方面代表政府給使用者和開發者提供土地使用權、探礦權和采礦權，使其直接參與國土資源市場的運作；另一方面以管理者的身份負責市場的監管。社會對土地礦產的需求日益旺盛，價格大幅增長，土地使用權和礦業權出讓涉及經濟數額巨大，在經濟利益的驅使下，資源使用權“獲取”成為“一本萬利”。之二，體制機制的缺陷性使相關人員極易產生不良行為。國土資源部門實行省以下垂直管理，市縣局長“帽子”歸主管部門，人事財政歸地方政府，工作起來既要按上級的意圖辦，又要考慮當地政府的需求，對上要保“帽子”，對下不能丟“位子”，處在左右為難的尷尬境地，不認真不行，太較真也不行，常常在法與非法中“走鋼絲”。再說，資源配置既沒有完全走向市場，又沒有形成管辦分離機制，誰管的誰說了算，誰官大誰簽批，誰辦的誰也管不著，權力集中于少數人，“一對一”單線辦理，自由裁量權較大，復雜而隱秘的利益交換成了借機斂財的“黑洞”。審批機制也不嚴密，規定時間長，承辦事項多，操作透明度低，建設用地報件從組織申報到批復需要較長時間，礦業權報件附加要件更繁瑣，辦理時間更長，而審批的過程就是行使權力的過程，在這個過程中由于對政策法規理解的不同，程序制約不夠，審批者有很大的操作空間，則極易發生權錢交易的“釣魚工程”。所以說,國土系統所發生的腐敗固然有自身的原因，但體制不順暢、機制不完善卻是其中的根本原因。有人預言，現行體制機制不改變，還可能倒下更多的干部。之三，國土業務的特殊性易導致隊伍松散。在國土系統，主業是管土管礦，平時關注更多的是供地批礦，報件來報件去，很容易犯“重業務輕思想”的通病。一些單位始終沒有把抓班子帶隊伍、管土管礦先管人放在第一位，管理缺失、制度缺位、監督缺嚴的現象比較突出。由于長時間忽視從組織和制度的層面抓隊伍建設，有的單位黨的組織功能和組織活力不強，有組織沒作用、有制度不落實的情況帶有普遍性，一些腐敗就滋生在組織和制度之下；系統內的構成“多家合一”，人和心難和的遺風短期內不可能完全剔除，“游擊”散漫習氣較重，外界評論是一個比較松散的結構。至今少數同志思想中還潛伏著“手中權力就是個人便利、沒腐敗是沒有機會”的危險念頭，此種念頭不除，可能付出腐敗代價的國土干部會更多。腐敗的真正源頭在權力，那些握有審核、審批、發證、評估大權的處（科）和干部，經常與開發商和資源需求者打交道，很容易憑自己的業務權威和有利條件進行尋租活動，行政腐敗也隨之加劇擴散。

萬事嚴中取，千古廉生威。只要社會發展對資源的剛性需求不減弱，只要“土地財政”不改變，國土資源領域始終會處在風口浪尖上，持續打好“興廉牌”，不僅是發展國土事業、樹立國土形象的內在要求，也是愛護保護干部的迫切需要。國土人為保障經濟社會發展，付出了智慧和艱辛，沒必要也不需要付出腐敗的代價。一要把職業操守制度化。進了國土門，就是國土人，始終要把“愛土如家、惜土如金、守土如命，不貪、不收、不插手”作為職業操守，不論面對多少誘惑和壓力，都不能動搖對國土事業的忠誠。這方面的教育要常態化，行為規范要制度化，促使全體干部牢牢樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀和權力觀、事業觀、群眾觀，積極營造風清氣正的氛圍。落實“三如三不”操守，必須從純潔隊伍抓起，嚴把國土干部進出關，做到“行者進，違者出”。對那些只想進來撈好處的人，應拒之門外；對現有隊伍中有的思想不健康、政治不可靠、缺乏國土職業操守的人，即使業務再精、經驗再多、辦事能力再強，也要及時清出隊伍，防止“一粒耗子屎，壞了一鍋湯”。實踐證明，一人腐敗，大家受損；領導腐敗，團體遭殃。美國官員之所以不需花太多精力進行自律，主要是因為制度操守嚴，請客超過9美元就算行賄，誰也不敢。在中國，腐敗不僅是有權者的專利，甚至已成為一種社會生活方式。當前有些人對腐敗的痛恨，并非出于道義，而是因為沒有機會腐敗，心理不平衡，一旦有了機會，也照樣腐敗。這說明人人操守重如山，等于廉潔自律上“保險”。二要把“兩個責任”落實到位。履行黨風廉政建設的主體責任，黨委（黨組）是主體，黨委書記是主角，關鍵在真正落實“一把手負第一責任”制度、黨組成員“一崗雙責”制度和“一案雙查”制度，并與年度考核評先、干部晉升掛起鉤來，用制度筑牢廉政防線。通過抓組織推動、逐級傳導、責任倒查，切實把反腐興廉建設擺上突出位置，發揮黨委（黨組）及班子成員在選好用好干部、加強廉政教育、強化內部管理、監督權力運行、當好廉潔從政表率、推進廉政文化建設等方面的主體作用，形成主要領導主抓、分管領導對口抓、處（科）領導自覺抓的責任鏈。紀檢監察部門要聚焦黨風廉政建設主業，盯人盯事，抓早抓小，敢于擔當，全力打造“不想腐、不讓腐、不敢腐”的監督強勢，切實執好紀、問好責、把好關，形成全面覆蓋、上下貫通、重心下沉的紀檢工作體系。同時，監督者也要接受監督，該發現而沒有發現問題就是失職，發現問題不報告、不查處就是瀆職，失職瀆職都要嚴肅追責，真正把這支隊伍鍛造成為國土管理的“監督哨”。三要把權力架構分解開。權力集中易于獨斷專行，絕對權力絕對腐敗。國土資源管理應改變權力運作模式，實行領導分工定期調整制，變對口線形管理為交叉融合管理，消除“一人管一攤、一管多少年、誰管的誰說了算”或“管土管礦、單線來往”的弊端，從管理體制上打破資源壟斷和既有利益鏈。國土干部特別是重要崗位的干部，應當在全系統內進行交流換崗，至少3年輪崗一次，最長不超過5年，通過崗位互換減少腐敗概率，通過任職限時達到限權。同時，要推進權力運行程序化和公開透明，千方百計把權力交給制度，讓主觀、人為的因素越來越少；趨向于零，讓客觀、制度+科技的因素越來越大，直至全覆蓋；千方百計把權力交給集體，變個人權力為公權，對不明白、拿不準的事，反復面議磋商，集體研究決定；千方百計把權力交給群眾，讓群眾說了算，維護群眾利益，接受群眾監督；千方百計把權力交給市場，按市場規律辦，該市場調節的，決不行政干預。只有這樣，才能讓權力運行在陽光下、用在法治中、關進籠子里，進而營造風清氣正的政治生態。四要把依法從嚴治腐貫穿始終。有法不行，與無法同，沒有牙齒的“老虎”怎么能有威懾力？對腐敗行為決不能“心太軟”，更不能在等待法規政策完善中任其發展。開展全國性的土地、礦產審計，無疑是對資源領域腐敗的致命一擊，關鍵還在于找準問題和線索，順藤摸瓜，深挖細查，把違規違法操作的黑手鎖定住，來一次大的“斬斷黑手行動”，以形成震懾力量。過往的軟弱和退讓是造成腐敗有今日難以收拾局面的原因之一，以犧牲法制為代價，不可能換來制度上的更優選擇。面對強勢反腐引發的種種論調，習近平總書記堅定地指出：“反腐風暴在本屆中央的第一任期內不會減弱。”這就和當年鄧小平把改革推到不可逆的程度一樣，誰反對改革，人民就會起來反對之；誰反對反腐敗，人民同樣反對之。二月河點評，人民擁護是習近平反腐的“最大保險”，也是未來反腐將實現的“新常態”。全民反腐，腐敗必敗。國土系統一定要牢記抓廉潔沒有完成時，任何時候都要堅定而自覺地舉好“興廉牌”。