交通投資企業投融資模式的再改革

摘要：改革開放30多年來，我國公路交通得到超常規發展，徹底改變了落后面貌。站在新的歷史起點上，交通投資企業原有投融資模式已難以為繼，需要深化改革，而公路交通的基本屬性與國家公共財力不足決定了深化改革需要發揮政府與市場“兩只手”的作用，必須多措并舉建立市場化的投融資新機制；營造市場氛圍，發揮規模效應，促進混合經濟，開展綜合經營，以保證我國高速公路事業健康持續發展。

關鍵詞：高速公路投融資 歷史新起點 市場氛圍 規模效應 綜合經營

一、交通投資企業投融資模式再改革的必要性

（一）在新的歷史起點上需要深化改革投融資模式

改革開放初期，受國家公共財力不足影響而落后的公路交通設施，為破解瓶頸，我國推出收費公路政策，率先在基礎設施領域進行投融資體制的改革創新，引入社會資金打破行業壟斷，形成了“國家投資、地方籌資、社會融資、利用外資”的投融資機制，使公路交通得到超常規的發展，無論是公路通車里程，還是公路等級規模、公路承擔的客貨運量乃至公路建設的科技含量與運營管理水平等，我國公路交通建設事業都跨入世界前列，有力地促進了國民經濟發展。但由于公路交通投資規模宏大，建設資金需求巨大，國家公共財力仍難以獨力承受，為此國家推出了建設兩個路網體系的發展戰略：一是免費的普通公路網體系，由國家公共財力承擔投資建設，體現公共產品的公益性，提高普遍服務水平；二是收費的高速公路網體系，引入境內外投資者承擔投資建設與運營管理，體現使用者付費的公平性，提高服務效率。可以說現階段我國公路交通建設站在了新的歷史起點上。高速公路建設也進入了后建設年代。從過去主要解決交通瓶頸問題，保路“通”，到現階段及以后，主要解決便捷、舒暢、低成本通行、優質服務，需求層次不斷提升。公路建設本身也發生根本變化：高速公路從全面短缺轉變為結構性短缺；從以主干線建設為主轉到以建設聯絡線與加密度為主。建設與管養任務也發生根本變化：將由過去“搞建設為主”過渡為“建設與管養并重”再轉到“管養為主”。線路、位置經過地區的社會經濟條件與自然條件也發生根本變化：新線路大多分布在高山峻嶺或江河灘涂等區域，經過的很多是欠發達地區。從老路低成本高流量轉到新路高成本低流量，新老路網出現經濟不平衡。更要指出的是今后需要建造的高速公路重點是經濟效益差的斷頭路、聯接線及中西部地區的路網，建造目的主要考慮的是社會效益，體現更多的是公益性、國防安全、民生需求，而非經濟性；建成后相當一段時期內車流量偏少是普遍現象。同時由于原材料價格上漲、人工成本上升、征遷費用標準大幅提高、互通與樞紐密度增加，且受地理條件影響，橋梁隧道所占比重提高，導致建造成本大幅提高。由于收費標準仍停留在上世紀九十年代水平，收費期限又不能延長，使得項目預期效益差，現金流難以覆蓋項目投資，交通投資企業投融資陷入困境；不僅民間資本不愿也不敢涉足，并且以收取通行費的特許經營權作質押來獲得銀行貸款的傳統融資模式也已難以為繼。問題倒逼改革，需對我國交通投資企業的現有投融資體制機制進行再改革創新，通過深化改革解決當前投融資難題。

（二）公路交通基本屬性與國家公共財力不足，決定了要深化改革投融資模式

公路交通作為國民經濟基礎設施，具有公共性，是為社會經濟發展服務，滿足公眾需求，即使引入民間資本進行投資建設，也不能取代政府的主導地位，仍然要依法加強政府對高速公路發展政策、發展規模、發展機制的管理，嚴格管理高速公路經營權的轉讓行為，嚴格審批高速公路收費期限與收費標準，嚴格界定政府還貸公路與經營性收費公路，督促與監管高速公路經營管理者在運營中更好地體現與履行公眾利益和社會責任。因此政府這只“有形手”不能缺失，要積極發揮作用；并且要通過“有形手”營造良好的市場、政策、法治環境，讓市場這只“無形手”更好地發揮作用。

首先要營造競爭環境。高速公路交通既有公共性更有自然壟斷性，即在一定區域內沒有替代性，是唯一的，不具備充分競爭條件。這就要求政府部門要做好綜合交通規劃，使水運、陸運、空運之間，公路、鐵路之間，高速路與普通路之間，既合理規劃、科學配置，又能有序適度競爭、優質高效服務。最終通過市場這只“無形手”達到“效率優先兼顧公平”的目標。其次要引入競爭機制，對于投資業主、建設施工單位、運營管理單位、運營維養單位等等這些微觀事項不需政府直接承擔，應由市場決定，即通過競爭（如招投標）選擇社會投資者、建設者、管理者。政府只需創造公開公平公正的競爭環境，加強市場監管，維護市場秩序與消費者權益。再次要能吸引競爭者。因此，根據“收回投資并有合理回報”的原則，依照實際投資成本與級差效益要求確定收費標準與期限，創造一定的盈利空間，吸引投資者涉足高速公路投資建設。同時根據公共資源的公益性要求，通過實施收費期限與收費標準的管制，對其投資收益率實行動態管理，并可引入社會監督；既保證投資者有利可圖，又不可能像一般商業資本那樣，追求高回報低投入。

二、交通投資企業投融資模式再改革應采取的措施

（一）以合理回報為核心，深化特許經營權審批改革

現行高速公路“特許經營權”，是以成本為基礎，核心是收費標準與收費期限的賦予。但由于回收期長不確定性因素多，交通量預測誤差在所難免，難以一次性做到科學合理。例如上世紀90年代及本世紀初建造的高速公路，成本相對低；同時當年審批收費期限時交通量少，其線路經過的大多是經濟較發達的城鎮，交通量增長幅度遠超預期，該批高速公路的收費期限相對長（大多在25年以上），目前大多扭虧為盈，有的且處于高盈利狀態。對近年來建造及今后待建造的高速公路而言，仍采用原辦法就不合理，因為收費標準受制于“民意”不能提價，收費期限又取決于“法規”規定期限以內，而建造成本則增長了好幾倍，其結果是項目現金流不能覆蓋，預期效益差。因此，深化高速公路特許經營權批準機制改革，就是要取消收費標準與收費期限一定終身做法，實行動態管理、事前確定、定期調整，糾正誤差；并以成本為基礎、合理回報為核心，體現低費率長期限原則。同時可以借此以第三方名義進行監督，并向公眾公示收費與使用情況、投資收益率水平。促進交通投資企業規范管理、陽光操作、控制營運成本、杜絕超期收費現象，使投資收益率處于合理水平。

（二）發揮高速公路規模效應

高速公路投資額大，實行低收費長期限政策，回收期延長，盈利能力降低，同時高速公路形成網絡化，均需要發揮規模效應。一是可充分利用若干個高速公路項目投入產出周期的時間差，這樣利于平衡現金流。高速公路除建設期需要資金凈投入外，運營前期現金流也是入不敷出，仍需要項目外現金來支撐，一般在中期項目現金流才能自身平衡，后期現金流溢余可用于支撐其他項目。這在客觀上要求交通投資企業規模要大，在建設時序上應合理規劃統籌安排，避免同時集中建設若干條高速公路，盡量錯開投建，以充分利用各項目投入產出周期來平衡現金流。二是可充分利用各項目效益的時間差與空間差，這利于平衡盈虧。基礎設施項目投資額大、回收期長，即使是盈利項目也會前虧后盈，在時間上不匹配；況且各項目客觀上存在著經濟效益好與差的空間差；只有規模大的企業，在多個項目之間統籌安排才可平衡效益。例如上世紀末本世紀初建造的高速公路，經濟效益較好，現又處于產出期；而新建及今后要建造的高速公路則處于投入期，并由于收費標準與建造成本難以匹配，將處于長期虧損狀態，若將兩者相抵就有利于平衡盈虧。因此通過統籌安排發揮規模效應，把效益好與差的項目相互捆綁將可破解盈虧不均衡困局。三是規模化經營后，就可發揮專業化經營，集約化管理的優勢，提高運營效益。通過對通行費征收、道路及設施養護、綠化維護、服務區經營、事故施救等方面實施專業化經營與集約化管理，來提高管理效率與降低運營成本費用，達到增收節支效果。四是鼓勵資產重組，允許混合經濟，做大做強交通投資企業，形成規模化經營，才能實現統一管理體制并發揮優勢。當年推出“收費公路”政策，在吸引社會資金的同時也導致投資主體多元化，帶來管理主體多元化，形成以區域為主的管理體制，造成條塊分割現狀，難以實現統一管理，不利于發揮高速公路網的規模效應，不利于新老路盈虧的統籌平衡與交通流量的調控，容易發生資金挪用、營運費用高、逾期收費等不良現象。高速公路進入后建設年代，將由投建為主過渡為管養為主，為消除投資主體多元化帶來條塊分割的管理體制不順；解決高速公路網建成后，新老線路特別是同一路網并行線路的差異矛盾；應出臺相關政策鼓勵交通投資企業資產重組，混合經濟，綜合經營，做大做強，創造條件實現統一管理體制，推行路網統籌平衡、捆綁收費政策（可先在同一省域內實行統籌平衡、捆綁收費、統借統還政策，即使老路收費到期，也可延長收費期限，其通行費收入用于補償新路投資或老路的改擴建，從而盡可能使新路提前結束收費或提高老路的通行能力）。

（三）培育綜合經營與擴大盈利空間

一是引入低成本資金。高速公路作為資金密集型行業，引入低成本資金更為重要。隨著我國就業人口增加及社會保障覆蓋面擴大與保障水平提高，社會保險資金與住房公積金規模將越來越大，如何保值增值是其重要任務。該類資金具有利率相對低的特點，要尋找投資規模大、期限相對長、項目風險小、現金流穩定的基礎設施項目，而高速公路項目就具備對接條件。通過國家制度設計，引入社會保險資金與住房公積金、安排政策性貸款、發行高速公路建設公債、實行借款利率優惠政策等等，降低經營性高速公路資金成本。二是擴大經營范圍。除高速公路沿線廣告經營權外，應嘗試將非收費普通公路沿線的廣告資源等也作為投資收益內容，給予投資者一定期限的經營權，為達到承諾的投資收益率也可將非收費的普通公路沿線加油站資源給予適當安排。引進境外服務區經營理念，允許投資者挖掘與擴大服務區經營范圍。三是給予周邊土地開發權，以物業反哺公路交通。即引入“城市軌道交通開發沿線商業”的投資模式，在項目立項時即同城鎮發展統籌規劃，論證在高速公路服務區、路網環線內、經濟較發達鄉鎮的互通口，建設大型商業綜合體、開辦專業市場、物流中心等，劃出一定規模地塊由公路投資者開發。

（四）政府政策扶持

如果高速公路項目預期效益差，可以通過政策設計，給予稅收優惠、政府補貼、讓利等方式，包裝成效益好的項目，然后以BOT方式招商引資，運營后仍達不到招商引資所預期或承諾的條件（包括收費標準、收費期限、交通流量、投資收益率等），政府應有兜底措施：或給予周邊開發土地以彌補投資損失；或與企業同擔風險共享利益，即項目運營后盈虧超過一定幅度時由政府分享收益或分擔虧損。需要指出的是：引入低成本資金，包括社保資金、住房公積金、商業保險金等，需要國家在制度上突破現有規定，重新設計安排，允許或鼓勵這類資金直接投放到高速公路項目。發行高速公路建設公債或建立專項基金，也需國家層面做出部署安排。

為體現低費率長期限原則，根據現有投資成本，要收回投資并有合理回報，再結合減輕社會負擔要求，必然突破現行相關公路 “法規”的收費期限規定；百年公路資產讓一代人承擔所有成本不合理也不公平，因此也需要國家對現行相關公路“法規”做出修改。

而堅持收費公路政策及其延長收費期限與“民意”的公益性要求產生的矛盾，也需要加強宣傳達成社會各界共識；目前高速公路多元化投資主體與網絡化經營需要統一管理體制的矛盾，也需要國家規劃好路線圖逐步實現。Z

作者簡介：

史佩忠，男，浙江省溫州市交通投資集團有限公司，高級會計師，從事企業管理與財務會計研究。