兩漢吏治

中國歷史上講到地方行政，一向推崇漢朝，所謂“兩漢吏治”。錢穆說它“永為后世稱美”。1952年，錢穆應邀演講“中國歷代政治得失”，第一講便是漢代政府，現輯錄于此，以饗讀者。

一、漢代政府組織

（一）皇室與政府

嚴格說來，要到秦漢，才是中國歷史上正式有統一政府。秦以前的中國，只可說是一種“封建的統一”。直要到秦漢，中央方面才有一個更像樣的統一政府；而其所轄的各地方，也已經不是封建性的諸侯列國并存，而是緊密隸屬于中央的郡縣制度的行政區分了。因此講中國傳統政治，可以徑從秦漢講起，以前暫略不論。秦代只是漢代之開始，漢代大體是秦代之延續。所以秦代暫亦不講，而只講漢代。

現在專說漢代政府究是怎樣組織的？我們要看政府的組織，最重要的是看政府的職權分配。在此方面，我亦只想提出兩點來加以申說：第一是皇室與政府之職權劃分，第二是中央與地方的職權劃分。

我們知道：秦以后，中國就開始有一個統一政府。在一個統一政府里，便不能沒有一個領袖。中國歷史上這一個政治領袖，就是皇帝。這皇帝又是怎樣產生的呢？在中國傳統政治里，皇位是世襲的，父親傳給兒子。若用現代政治眼光來衡量，大家會懷疑，皇帝為什么要世襲呢？但我們要知道，中國的立國體制和西方歷史上的希臘、羅馬不同。他們國土小，人口寡。如希臘，在一個小小半島上，已包有一百幾十個國。他們所謂的“國”，僅是一個城市。每一城市的人口，也不過幾萬。他們的領袖，自可由市民選舉。只要城市居民集合到一曠場上，那里便可表見所謂人民的公意。羅馬開始，也只是一城市。后來向外征服，形成帝國。但其中央核心，還是希臘城邦型的。中國到秦漢時代，國家疆土，早和現在差不多。戶口亦至少在幾千萬以上。而且中國的立國規模，并不是向外征服，而是向心凝結。漢代的國家體制，顯與羅馬帝國不同。何況中國又是一個農業國，幾千萬個農村，散布全國；我們要責望當時的中國人，早就來推行近代的所謂民選制度，這是不是可能呢？我們若非專憑自己時代判斷，來吞滅歷史判斷，我們應該承認皇位世襲，是中國已往政治條件上一種不得已或說是一種自然的辦法。況且世界各國，在歷史上有皇帝的，實在也不在少數。我們不能說，中國從前不用民主選舉制，而有一個世襲的皇帝，便夠證明中國傳統政治之黑暗與無理性。在封建時代，本來有很多家庭有他們世襲的特權，這些皆所謂“貴族”。但從秦漢以后，封建制度早已推翻。單只皇室一家是世襲的，除卻皇帝可以把皇位傳給他兒子外，政府里便沒有第二個職位，第二個家庭，可以照樣承襲。郡太守不能把郡太守的職位傳給他兒子，縣令不能把縣令的職位傳給他兒子。這已是政治制度上一項絕大的進步。從前封建時代，政府和家庭，有分不開的關系；現在則不然了，組織政府的是一個一個人，不再是一個一個家。不過在那時，還留下一個很大的問題，便是“皇室”和“政府”的關系。皇室是不是即算政府？若把皇室和政府劃開，這兩邊的職權又怎樣分？這是秦漢時代首先遇到的一個大問題，也是此下中國政治史上一向要碰到的一個大問題。

拿歷史大趨勢來看，可說中國人一向意見，皇室和政府是應該分開的，而且也確實在依照此原則而演進。皇帝是國家的惟一領袖，而實際政權則不在皇室而在政府。代表政府的是宰相。皇帝是國家的元首，象征此國家之統一；宰相是政府的領袖，負政治上一切實際的責任。“皇權”和“相權”之劃分，這常是中國政治史上的大題目。我們這幾十年來，一般人認為中國從秦漢以來，都是封建政治，或說是皇帝專制；那是和歷史事實不相符合的。

要講漢代“皇權”和“相權”之劃分，讓我先舉一實例：當時皇帝、宰相，各有一個秘書處，而兩邊的組織大小不同。漢代皇帝有“六尚”，“尚”是掌管意。六尚是尚衣、尚食、尚冠、尚席、尚浴與尚書。五尚都只管皇帝私人的衣服飲食起居，只有“尚書”是管文書的，這真是皇宮里的秘書了。漢代開始的尚書，其職權地位本不高，后來才愈弄愈大。最先尚書只是六尚之一。這是皇帝的秘書處。若說到宰相的秘書處，共有十三個部門，即是當時所謂的“十三曹”，一個“曹”等于現在一個“司”。我們且列舉此十三曹的名稱，便可看出當時宰相秘書處組織之龐大，與其職權之廣泛。

一、西曹：主府吏署用。

二、東曹：主二千石長吏遷除，并包軍吏在內。二千石是當時最大的官，以年俸有兩千石谷得名。可見朝廷一切官吏任免升降，都要經宰相的秘書處。

三、戶曹：主祭祀農桑。

四、奏曹：管理政府一切章奏，略如唐代的樞密院、明代的通政司。

五、詞曹：主詞訟。此屬法律民事部分。

六、法曹：掌郵驛科程。這像現在的交通部。“科程”是指一切交通方面之時限及量限等。

七、尉曹：主卒徒轉運，是管運輸的，略如清代之有漕運總督。

八、賊曹：管盜賊。

九、決曹：主罪法。

（上兩曹所管屬于法律之刑事方面。）

十、兵曹：管兵役。

十一、金曹：管貨幣鹽鐵。

十二、倉曹：管倉谷。

十三、黃閣：主簿錄眾事。這是宰相府秘書處的總務主任。這十三個機關，合成一個宰相直轄的辦公廳。我們只根據這十三曹名稱，便可想見當時全國政務都要匯集到宰相，而并不歸屬于皇帝。因為皇帝只有一個籠統的尚書處，只有一個書房，最先的尚書也僅有四人；而宰相府下就有十三個機關。這相府十三曹，比諸皇室尚書的范圍大得多，而且此十三曹的權位也很重，也競儼如后代之專部大臣。可見漢代一切實際事權，照法理，該在相府，不在皇室。宰相才是政府的真領袖。以上單據一例來講皇室和政府的區別。從中國傳統政治的大趨勢看，一般意見一向是看重這區別的。

（二）中央政府的組織

現在說到漢代中央政府的組織。當時有所謂“三公”“九卿”，這是政府里的最高官。

丞相、太尉、御史大夫稱三公。丞相管行政，是文官首長；太尉管軍事，是武官首長；御史大夫掌監察，輔助丞相來監察一切政治設施，他是副丞相。依照漢代習慣，用現代語說，這里有一種不成文法的規定：須做了御史大夫，才得升任為丞相。太尉雖與丞相尊位相等，實際除卻軍事外，不預聞其他政事。endprint

因此當時最高行政長官實在是丞相。

依照文字學原義，“丞”是“副貳”之意。所謂“相”，也是“副”。就如現俗稱儐相，這是新郎新娘的副；新郎新娘不能做的事，由儐相代理來做。所以丞是副，相也是副，正名定義，“丞相”就是一個“副官”。是什么人的副官呢？他該就是皇帝的副官。皇帝實際上不能管理一切事，所以由宰相來代表。事情管得好與壞，責任在宰相，皇帝可以不負責任。為什么又叫“宰相”呢？在封建時代，貴族家庭最重要事在祭祀。祭祀時最重要事在宰殺牲牛。象征這一意義，當時替天子諸侯乃及一切貴族公卿管家的都稱“宰”。到了秦漢統一，由封建轉為郡縣，古人稱“化家為國”，一切貴族家庭都倒下了，只有一個家卻變成了“國家”。于是他家里的家宰，也就變成了國家的政治領袖。

本來封建時代，在內管家稱“宰”，出外做副官稱“相”，所以照歷史傳統講，宰相本來只是封建時代貴族私官之遺蛻。但正因如此，所以秦漢時代的宰相，他不但要管國家政務，還要管及皇帝的家務。這在《周官》書里的“天官冢宰”的職權，便是如此的。但現在的宰相，他既要掌管國家政府的一切事情，他再沒有工夫管皇帝的家事。于是在御史大夫即副丞相之下，設有一個“御史中丞”，他便是御史大夫的副，這個人就駐在皇宮里。那時凡具“中”字的官，都指是駐在皇宮的。皇室的一切事，照例都歸御史中丞管。御史中丞隸屬于御史大夫，御史大夫隸屬于宰相。如是則皇室一切事仍得由宰相管。從一方面講，宰相的來歷，本只是皇帝的私臣，是皇帝的管家，自該管皇宮里的事。那是封建舊制遺蛻未盡。但從另一方面看，只好說，皇室也不過是政府下面的一部分。所以宮廷事，也歸宰相來統治。那時，皇帝有什么事，交代御史中丞，御史中丞報告御史大夫，御史大夫再轉報宰相。宰相有什么事，也照這個手續，由御史大夫轉中丞，再轉入內廷。這是當時皇室與政府關系之大概。

再說漢代的九卿，那是：太常、光祿勛、衛尉、太仆、廷尉、大鴻臚、宗正、大司農、少府。他們的官位都是二千石，又稱“中二千石”。因他們都是中央政府里的二千石，以示別于郡太守地方行政首長之亦是二千石而名。若講到這些九卿職名的來歷，卻很有趣味：

一、太常：在秦代叫“奉常”。這個“常”字，本當作“嘗”。他是管祭祀祖先鬼神的。依四時奉獻時物，讓祖先鬼神時時嘗新，故稱“奉嘗”。在古代，宗教意味猶在政治意味之上。古代的住宅，東偏是祠堂，即廟；西偏是家屋，即寢。生宅死宅，連在一起。后代民間此制雖廢，皇宮仍沿舊軌。直到清代，太廟不是緊貼在皇宮的東邊嗎？古代的家庭，最重要的，可說不是活人而是死人，祭祖自屬大事。宰就是掌管殺牛祭祖的。所以漢廷九卿的第一卿，也是管祭祀的。這個官，正名定義，該屬于皇家，管皇家的廟，管皇家祭祖的一個家務官。不好算是朝廷公職。

二、光祿勛：這個官名，直到清代還有，但這三字的原義，卻早就忘失了。依文義講，“勛”該就是“閽”，古音相同，這是皇家的門房。“光”是“大”義，“光祿”該即是“大麓”，祿、麓音同相借。為什么門房稱大麓呢？此因古時代的皇帝，多半靠山住家；好像宋江在梁山泊，朱貴在山腳下開設酒店，好通報消息；所以皇帝居山，房門就設在山麓。《尚書》上說舜管堯的大麓，那便是舜做了堯的宰相。換言之，乃是當了堯的門房。因此“光祿”與“勛”是古今語，都指門房言。

三、衛尉：是一個武職，掌門衛屯兵，這是皇宮的衛兵司令。當時凡屬軍事方面的官都稱“尉”。

四、太仆：猶之皇帝的車夫。《論語》：“子適衛，冉有仆。”“仆”是趕車的。皇帝出去，太仆就替他趕車。那是皇帝的汽車司機。

五、廷尉：是掌法的。犯了皇帝的法，都歸他管。

如此看來，太常管皇家太廟，光祿、衛尉，一是門房頭兒，一是衛兵頭兒；這都是在里面的。皇帝出門，隨帶的是太仆，在外面有人犯法，就是廷尉的事。

六、大鴻臚：一直相沿到清代，就等于外交部。也如現在之禮賓司，是管交際的。“臚”是傳呼義。古禮主賓交接，由主傳到主身邊的相，再由主身邊的相傳到賓身邊的相，由是而再傳達到賓之自身。“鴻”即大義。“大臚”是傳達官。

七、宗正：是管皇帝的家族，其同姓本家及異姓親戚的。

以上七個卿，照名義，都管的皇家私事，不是政府的公務。由這七卿，我們可以看出漢代政治，還有很多是古代封建制度下遺留的陳跡。然而那時已是“化家為國”了，原來管皇帝家務的，現在也管到國家大事了。譬如太常就兼管教育，因為古代學術都是在宗廟的。西方也一樣，直到現在，在他們，教育和宗教還是分不開。光祿勛原是皇帝的總門房，現在皇宮里一切侍衛都要他管。那時皇宮里的侍從，還不完全是太監，而且太監很少，大部分還是普通人。當時一般要跑人政府做官的人，第一步就得先進入皇宮里，充侍衛，奉侍皇帝，讓皇帝認識，然后得機會再派出來當官。這些在皇宮里服務的，多半是年輕人，當時稱作“郎官”，都歸光祿勛管。孔子十二世孫孔安國，也就做過郎官。太仆呢？因管車馬，所以國家一切武裝，好像坦克車、飛機之類，他也連帶管了。廷尉就變成司法，大鴻臚就變成外交。這是歷史演變。我們推尋出這一演變，卻并不是說漢代的中央政府還是一個封建政府，而當時的九卿還是皇帝之私臣。因此等卿都隸屬于宰相，而所管亦全是國家公事。

此外還有兩個卿，就是大司農和少府，都是管財政經濟的。大司農管的是政府經濟，少府管的是皇室經濟。大司農的收入支銷國家公費，少府收入充當皇室私用。皇室不能用大司農的錢。所以我們說當時皇室和政府在法理上是鮮明劃分的。當時全國田賦收入是大宗，由大司農管。工商業的稅收，譬如海邊的鹽，山里的礦，原來收入很少，由少府管。

這九卿，全都隸屬于宰相。

我們上面講九卿，照名義來歷，都是皇帝的家務官，是宮職，而系統屬于宰相；豈不是宰相本是皇帝的總管家嗎？但換句話說，便是當時政府的首長，宰相，可以管到皇宮里的一切。舉例來說，少府掌管皇室經費，而少府屬于宰相，宰相可以支配少府，即是皇室經濟也由宰相支配。這樣一講，豈不是皇室反而在政府之下了嗎？本來封建時代的宰相，就是皇帝的管家；但到了郡縣時代，化家為國，宰相管的，已經是“國家”，不是私家”了，所以他成了政府正式的首長。從前私家家庭中的各部門，也就變成公家政府的各部門。封建時代，以家為國，周天子是一個家，齊國是一個家，魯國又是一個家；這樣的貴族家庭很多，天下為此許多家庭所分割。那時在大體上說，則只有家務，沒有政務。現在中國已經只剩了一家，就是當時的皇室。這一家為天下共同所戴，于是家務轉變成政務了，這個大家庭也轉變成了政府。原先宰相是這個家庭的管家，現在則是這個政府的領袖。endprint

以上對于漢代的三公九卿，已經講了一個大概。這是當時中央政府的組織情形。

（三）漢代地方政府

漢代的地方政府，共分兩級：即“郡”與“縣”。

中國歷史上的地方政府以“縣”為單位，直到現在還沒有變。漢時縣的上面是郡。郡縣數當然也隨時有變動。大體說，漢代有一百多個郡，一個郡管轄十個到二十個縣。大概漢代縣數，總在一千一百到一千四百之間。中國歷史上講到地方行政，一向推崇漢朝，所謂“兩漢吏治”，永為后世稱美，這一點值得我們的注意。若以近代相比，今天的地方行政區域，最高為“省”。一省之大，等于一國。或者還大過一國。一省所轄縣，有六七十個以至一二百個，實在太多了。單就行政區域之劃分而論，漢制是值得稱道的。漢代郡長官叫“太守”，地位和九卿平等，也是二千石，不過九卿稱為“中二千石”，郡太守是地方上的二千石。郡太守調到中央可以做九卿，再進一級就可當三公；九卿放出來也做郡太守。漢代官級分得少，升轉極靈活，這又是漢制和后來極大的不同。九卿放出來當太守，并不是降級。地方二千石來做中二千石，也不是升級。名義上還是差不多。當時全國一百多個郡，太守的名位，都和九卿差不遠。因此雖是中央政府大一統的局面，雖是地方行政區域劃分得比較小，卻不感覺得這個中央政府高高在上。

（四）中央與地方之關系

說到中央和地方的關系。每郡每年要向中央上計簿，“計簿”就是各項統計表冊，也就是地方的行政成績。一切財政、經濟、教育、刑事、民事、盜賊、災荒，每年有一個簿子，分項分類，在九、十月間呈報到中央，這叫做“上計”。

中央特派專員到地方來調查的叫“刺史”。全國分為十三個調查區，每一區派一個刺史。平均每一刺史的調查區域，不會超過九個郡。他的調查項目也有限制，政府規定根據六條考察；六條以外，也就不多管。地方實際行政責任，是由太守負責的。政府派刺史來調查，不過當一個耳目。所以太守官俸二千石，而刺史原始只是俸給六百石的小官。根據政府規定項目調查，縱是小官也能稱任。而且惟其官小，所以敢說敢講，無所避忌。

這些刺史，上屬于御史丞。皇宮里還有十五個侍御史，專事劾奏中央乃及皇宮里的一切事情的。部刺史和侍御史的意見，都報告到副宰相御史大夫，副宰相再報告宰相。副宰相所輔助宰相的，便是這一個監察的責任。

二、漢代選舉制度

上面講了漢代中央和地方的許多官。但這許多官從那里來的呢？什么人才可以做宰相、御史大夫乃至這各部門的長官呢？這是講中國政治制度上一個最主要的大題目。

在古代封建世襲，天子之子為天子，公之子為公，卿之子為卿，大夫之子為大夫，做官人有一定的血統，自然不會發生有此問題。但到秦漢時代便不同了。封建世襲制度已推翻，誰該從政，誰不該從政呢？除卻貴族世襲外，首先令人想到軍人政治；誰握有兵權，誰就掌握政權，支配仕途。但漢代又并不然。其次令人想到富人政治；誰有財富，誰便易于入仕，易于握權。但漢代也不然。我們講漢代關于此一方面的制度，要到漢武帝以后，才漸趨于定型。那時已有了太學，有如現在的國立大學。當時國立大學，只有一個，這里面的學生，考試畢業分兩等，當時稱“科”；甲科出身的為郎，乙科出身的為吏。郎官是屬于光祿勛下面的皇宮里的侍衛。依舊例，凡做二千石官的，（漢朝這樣的官很多，中央雖只有三公九卿十多個，地方上的太守就有一百多個。）他們的子侄后輩，都得照例請求送進皇宮當侍衛。待他在皇帝面前服務幾年，遇政府需要人，就在這里面挑選分發。這一制度，雖非貴族世襲，但貴族集團同時便是官僚集團，仕途仍為貴族團體所壟斷。這在西方，直到近代還見此制。中國則自漢武帝以后便變了。

當時定制，太學畢業考試甲等的就得為“郎”。如是則郎官里面，便羼進了許多智識分子；智識分子卻不就是貴族子弟。至考乙等的，回到其本鄉地方政府充當吏職。“吏”是地方長官的掾屬。漢代官吏任用，有一限制，地方長官定要由中央派；太守如是，縣令也如是。但郡縣掾屬，必得本地人充當。譬如臺北市的人，不能當臺北市的市長；但臺北市政府從市長以下的一切官，在漢代稱為“掾屬”的，那就絕對要用臺北市的本地人。不過辟用掾屬的權，則在長官手里，這叫做“辟署”。三公、九卿、郡太守、縣令，這些是由皇帝由中央政府任命的。宰相下面的十三曹，就由宰相自己辟用。此外各衙門首長以下，全是吏，全由各衙門首長自己任用。現在這個太學生考了乙等，譬如他是會稽郡人，他便回到會稽，指定由郡縣政府試用；這所謂“補吏”。補郎與補吏，是太學生畢業后應有的待遇。

再說到漢代的選舉制度，歷史上稱之謂“鄉舉里選”。當時各地方時時可以選舉人才到中央。他們的選舉，大體可分為兩種，也可說是三種：

一種是無定期的。譬如老皇帝死了，新皇帝即位，往往就下一道詔書，希望全國各地選舉人才到朝廷；或是碰著大荒年，大水災，或是大瘟疫，這表示政府行政失職，遭受天譴，也常下詔希望地方推舉賢人，來向政府說話，或替國家做事。這些選舉是無定期的，這樣選舉來的人，多半稱為“賢良”。賢良選到了政府以后，照例由政府提出幾個政治上重大的問題，向他們請教。這叫做“策問”。“策”即是一種竹片，問題寫在竹簡上，故稱“策問”。一道道的策問，請教賢良們大家發表意見，這叫“對策”。政府看了他們的意見，再分別挑選任用。這是一個方式。這一種選舉，既不定期，也無一定的選舉機關。地方民意也可舉，三公九卿、政府大僚也可舉。所舉則稱為賢良，賢良是指有特出才能的人。

第二種是特殊的選舉。譬如政府今年要派人出使匈奴，出使西域，需要通外國語，能吃苦，能應變，所謂“出使絕域”的人；政府常常下詔征求。只要自問自己有此才干，可以自己報選。又如軍隊里用軍事人才，或如黃河決口，需要曉習治水的人；大家知道有這種人才，大家可以舉；自己覺得有把握，自己也可直接來應選。這是一種特殊的選舉。

后來又有一種有定期的選舉，那就是選舉“孝廉”。漢代一向有詔令地方察舉孝子廉吏的。但地方政府有時并不注意這件事，應選人也不踴躍。漢武帝時，曾下了一次詔書，大意說：你們偌大一個郡，若說竟沒有一個孝子、一個廉吏可以察舉到朝廷，那是太說不過去的事。而且地方長官的職責，不僅在管理行政，還該替國家物色人才。若一年之內，連一個孝子、一個廉吏都選不出，可見是沒有盡到長官的責任。于是漢武帝就下令叫大家公議，不舉孝子廉吏的地方長官應如何處罰。這一來，就無形中形成了一種有定期的選舉。無論如何，每郡每年都要舉出一個兩個孝子廉吏來塞責。漢代一百多個郡，至少每年要有兩百多孝廉舉上朝廷。這些人到了朝廷，并不能像賢良般有較好較快的出身，他們大抵還是安插在皇宮里做一個郎官。如是則一個太學生，當他分發到地方政府充當掾屬之后，他仍還有希望被察舉到皇宮里做一個郎。待他在郎署服務幾年，再分發出去。endprint

自從武帝以后，漢代逐漸形成了一種一年一舉的郡國孝廉；至少每年各郡要新進兩百多個孝廉入郎署，十幾年就要有兩千個。從前皇宮里的郎官侍衛本也只有二千左右。自此制度形成，二三十年后，皇宮里的郎官，就全都變成郡國孝廉；而那些郡國孝廉，又多半是由太學畢業生補吏出身的。如是則皇帝的侍衛集團，無形中也變質了。全變成大學畢業的青年知識分子了。于是從武帝以后，漢代的做官人漸漸變成都是讀書出身了。后來郎署充斥，要待分發任用的人才盡多，于是就把無定期選舉、特殊選舉都無形擱下，仕途只有孝廉察舉的一條路。這是到東漢時代的事了。

這一制度，又由分區察舉，演進到按照戶口數比例分配，制為定額。那時是郡國滿二十萬戶的得察舉一孝廉。由是孝廉只成為一個參政資格的名稱，把原來孝子廉吏的原義都失去了。最后又由郡國察舉之后，中央再加上一番考試。這一制度，于是會合有教育、行政實習、選舉與考試之四項手續而始達于完成。

我們從此看出，這一制度在當時政治上是非常重要的。一個青年跑進太學求學，畢業后，派到地方服務。待服務地方行政有了成績，再經長官察選到中央，又須經過中央一番規定的考試。然后才始正式入仕。那是當時入仕從政的惟一正途。政府一切官吏，幾乎全由此項途徑出身。這樣的政府，我們再也不能叫它做貴族政府。郎官之中雖然也盡有貴族子弟，但究竟是少數。我們也不能稱之謂軍人政府，因郎官并不是由軍人出身的。我們也不能稱之為資本主義的政府，因這些郎官，都不是商人資本家的子弟。這樣的政府，我們只能叫它做“讀書人的政府”，或稱“士人政府”。漢代從昭宣以下的歷任宰相，幾乎全是讀書人；他們的出身，也都是經由地方選舉而來。并不是由其血統上和皇帝以及前任大官有什么關系，或者是大軍人大富人，才爬上政治舞臺。完全是因其是一讀書知識分子而獲入仕途。這一情形，直從漢代起。我們可說中國歷史上此下的政府，既非貴族政府，也非軍人政府，又非商人政府，而是一個崇尚文治的政府，即“士人政府”。只許這些人跑上政治舞臺，政府即由他們組織，一切政權也都分配在他們手里。

三、漢制得失檢討

讓我們簡要指出一些漢代政治制度之缺點。上面說過：皇權、相權是分開的，皇室和政府也是分開的。這話固不錯。但中國一向似乎看重不成文法，往往遇到最大關節，反而沒有嚴格明白的規定。這也可以說是長處，因為可以隨宜應變，有伸縮余地；但也有壞處，碰著一個能干有雄心的皇帝，矜才使氣，好大喜功，常常要侵奪宰相的職權。并不像現代的西方國家，皇帝私人，無論怎樣好，憲法上規定他不能過問首相的事。漢武帝雄才大略，宰相便退處無權。外朝九卿，直接向內廷聽受指令。這樣一來，皇帝的私人秘書尚書的權就大了。漢武帝臨死時，他的太子已先死。他要把帝位傳給小兒子昭帝，他卻先把昭帝的母親處死。他知道小皇帝年幼，母后在內管事不好。但皇室總還需要人管理。以前皇室也得由宰相管，但漢武帝連宰相的事都由他管了，宰相哪里能預聞到宮內事！于是武帝臨死，派一個霍光做大司馬大將軍輔政。這是皇宮里的代表人。霍光是皇家親戚，有資格來代表皇家。但照理，宰相早就是皇宮里的代表人，他該就是副皇帝；現在皇帝不把宰相做皇室代表人，而在皇宮里另設一個大司馬大將軍來專幫皇帝的忙，如是就變成外面有宰相，內面有大司馬大將軍，皇宮和朝廷就易發生沖突。當時一稱“外廷”，一稱“內朝”。大司馬大將軍霍光輔政，他是內朝領袖，外廷則仍由宰相統治。后來昭帝死了，立昌邑王做皇帝。沒有幾天，又把他廢了，另立漢宣帝。當廢立時，霍光代表皇室，召集九卿開會。有人說：該請宰相參加。霍光說：這是皇帝家事，用不著政府領袖丞相參加，我們只議定請示皇太后就完了。霍光的一番話，初看好像也有他的理由。他把皇位繼承當作皇室私事，皇室事不必要政府領袖來預聞。他不知道皇室之存在，由于有皇帝；而皇帝之存在，由于有政府。所以皇位繼承是政府事，并非皇室事。這并不是我們用現代觀念來強說歷史，在當時歷史情實早本如是。所以在高后四年，曾有一詔書，說皇帝疾久不已，不可屬天下，命群臣公議替代的新皇帝。呂后盡專權橫肆，但并沒有說立皇帝不要問朝廷。霍光以后，元平元年，昭帝崩，也詔群臣議所立。可見皇帝世襲，是政府法理規定。若遇皇帝無嗣，及其他變化，仍該依照政府意見公議決定。但這也是一種不成文法，所以霍光得以上下其手。而且霍光縱說政府領袖不必預聞皇室事，而他仍要召集其他政府大僚來公議所立，可見霍光也是情有所怯，并不敢全違背當時習慣。再就另一點說，原先尚書只是皇帝的內廷秘書，而內廷諸職又隸屬于御史中丞；現在皇室又另有一個代表人，霍光以大司馬大將軍輔政名義來掌領皇帝的秘書處，他不讓外面宰相知道皇室事，他卻代表皇室來過問政府事；如是則皇室超越在政府之上，那豈不是要出大毛病？所以后來漢宣帝想把霍氏權柄削減，便恢復舊制，仍由御史中丞來管領尚書。如是便由御史中丞透過御史大夫，而達到宰相。內廷與外朝聲氣又通，大司馬大將軍便沒有權重了，霍家也就垮臺了。

就此一節，可見漢代制度，在皇帝與宰相、皇室與政府之間，確是有一番斟酌的。雖沒有硬性規定皇帝絕對不許預聞政治的一句話，這也并不是大失錯。而且若要皇帝絕不預聞政府事，那宰相的任命便成問題。就當時歷史情實，既不能有民選皇帝，也便一時不能有代表民意的國會來監督政府。這是歷史條件所限，并非一兩個皇帝私意要如此的。于是皇室與政府、皇帝與宰相之間，遂不免發生許多的微妙關系。漢武帝自己是雄才大略，他自己攬權，尚不甚要緊；他死了，他須替他后代小皇帝著想，于是來一位大司馬大將軍輔政，便出了問題了。漢宣帝以下，霍氏雖敗，結果還是大司馬大將軍外戚輔政，還是內廷權重，外朝權輕，于是有王莽代漢而興。王莽便是由大司馬大將軍而掌握大權的。

到東漢光武帝，懲于前失，因怕大權旁落，自親庶務，于是尚書地位日漸加重。而外朝的宰相，卻分成三個部門。本來三公是宰相、太尉、御史大夫，而實際宰相是全國之首領。后來因有大司馬大將軍橫插進來，所以又把此三公變成大司徒、大司馬、大司空三職分別，一個公管領三個卿。在西漢時，本想把此改革來調和大司馬與宰相之沖突的；然而這樣一來，大司空完全變成外朝官，大司馬卻依然代表皇室。從前御史大夫管得到宮廷，現在大司空管不到宮廷。不僅丞相改大司徒是失職，御史大夫改大司空也是失職，權重依然在大司馬手里。這還是皇家和政府權限劃分不清之故。中國此下政府里的所謂御史臺，便是循此趨勢，由皇宮漸漸退回政府的。東漢初年，光武帝的私意，則索性把政權全操在自己手里，三公只是名位崇高而已，實權則在尚書。換言之，則是由皇帝來總其成。所以后代中國人批評漢光武“有事無政”，這是已往的歷史意見。漢光武自身是一好皇帝，明帝、章帝都好；然而只是人事好，沒有立下好制度。因此皇帝好，事情也做得好。皇帝壞了，而政治上并不曾有管束皇帝的制度。這是東漢政治制度上的一個大問題。也是將來中國政治制度史上一個大問題。endprint

選舉在漢代，也發生了問題。照漢代原來的制度，在漢武帝時，只叫地方長官每年要選舉些孝子廉吏；這已經講過了。但后來孝廉充斥仕途，別的進仕之路都為之阻塞了，于是大家都爭要為孝廉。本來所謂孝廉，一種是孝子，另一種是廉吏；后來規定每郡滿二十萬戶口的只能舉一個，如是則孝廉不分；僅成一個參政入仕的資格而已。后來又因請托舞弊，逼得朝廷于察舉孝廉后再加上一番考試；如是則全失卻原來察舉孝廉之用意。但中國政權，卻因此開放給全國各地了。從此以后，無論選舉或考試，都是分區定額的。經濟文化落后的地區和經濟文化進步的地區，都一樣照人口比例來考選。因此中央政府里，永遠有全國各地域人民之參加，不致偏榮偏枯。因此中國政府，始終是代表著全國性的，全國人民都有跑進政府的希望。而且實際上，也是全國各地永遠都有人跑進中央政府的。又漢制郡縣長官，例須避用本郡本縣人。如是則中央政府既是絕對的代表全國性的，而地方政府卻又竭力避免其陷于地方性。這樣才可使大一統的局面，永遠維持。而全國各地方聲教相通，風氣相移，卻可使各地文化經濟水平，永遠走向融和，走向平均，不致隔絕，不致分離。這一制度，自漢代起直至清代始終沿用。這是中國傳統政治制度里一最應著眼之點。

惟今所欲討論者，則為漢代之選舉制，是否合于近代所謂之民權思想？第一，漢代察舉，其權在地方長官，不在地方民眾。長官賢良的固須采訪民間輿情，選拔真才；但長官營私舞弊的，卻可不顧地方民意，推選私人。二則選舉了送到中央，如何分發，則悉聽中央命令。后來并于選來的人，又加以一番考試。這樣則豈不是漢代的選舉權，實際便完全操之在上不在下嗎？而且漢代選舉，就大體言，最先必進學校讀書，才獲補吏。補吏以后，才獲察舉。這由教育而行政實習、由行政實習而選舉、再由選舉而考試、由考試而任用之幾個階段，驟看極合情理，切實施行，像不會出大毛病；然而依然有毛病存在。因古代社會，讀書機會就不易得。第一是書本不易得。古代書籍都用竹帛書寫，很少紙張，更無印刷。印刷術對人類文化傳播與演進之大貢獻，應該遠勝于近代新發明之原子彈。這是世界人類一最偉大的發明。這項發明雖始于中國，但也要到唐宋才開始有印刷。古代書本必得傳抄，一片竹簡只能寫二十來字。抄一本書，費就大了。帛是絲織品，其貴更可知。而且要抄一本書，必得不遠千里尋師訪求。因此讀書求學，便有著絕大限制。但若你生來便在一個讀書家庭中，那一切困難，便都易解決了。因此當時雖非封建社會，爵位不世襲，而書本卻可世襲。雖不是世代簪纓，卻是世代經學。世代經學，便可世代跑進政治圈子，使無異一封建傳襲的貴族了。那時的政治制度，雖不許社會大貧大富，讓工商業走上資本主義化；但學問與書本，卻變成了一種變相的資本。所以說：“黃金滿籯，不如遺子一經。”這便是一本書的資本價值，勝過了一籮黃金的資本價值了。因此當時一個讀書家庭，很容易變成一個做官家庭，而同時便是有錢有勢的家庭。當時有所謂“家世二千石”的。只要家庭里有一人做到二千石的官，他當一郡太守，便可有權察舉。他若連做了幾郡的太守，他便是足跡遍天下，各地方經他察舉的，便是他的門生故吏；將來在政治上得意，至少對他原來的舉主，要報些私恩。若有人來到他的郡里做太守，必然也會察舉他的后人。因此察舉過人的子孫，便有易于被人察舉之可能了。上面說過，漢代選舉，是分郡限額的，每郡只有幾個額；于是卻永遠落在幾個家庭里。如是則每一郡必有幾個像樣的家庭，這便造成了將來之所謂“世族門第”，也便是世族門第必然帶有“郡望”之來歷了。當時的大門第，依然平均分配在全國各地，大概是每郡都有幾家有聲望的。我無以名之，名之曰“門第的社會”。這并非封建社會，也并非資本主義的社會，但一樣有不平等。雖非封建貴族，而有書生貴族。雖非工商業資本，而有書籍資本。國家的政治制度，雖并沒有對那些家庭許下世襲特權；但他們因有家庭憑借，無異于有世襲的特權了。

中國魏晉以下門第社會之起因，最主要的自然要追溯到漢代之察舉制度。但就漢代察舉制度之原始用意言，實在不好算是一種壞制度。但日子久了，那制度就變壞了。這不止是漢代選舉制度如是；我們可以說，古今中外一切制度，都必如是。否則一項好制度，若能永遠好下去，便將使政治窒息，再不需后代人來努力政治了。惟其一切制度都不會永久好下去，才使我們在政治上要繼續努力，永久改進。制度也只是歷史事項中之一目，人類整部歷史便沒有百年不變的，哪能有一項制度經過一兩百年還算得是好制度呢？

讓我們再來看漢代的制度：他們將政府和皇室劃分，將宰相和皇帝并列。這不好說全出帝王私心，也不能怪他們安排得未盡妥貼。當知任何一制度，也決不會盡善盡美，更無罅隙的。但至少他們懂得皇權之外有相權，至少已懂得皇室之外有政府了。再說到選舉制度。至少他們已懂得政府用人該有一客觀標準，不能全憑在上者之私心好惡。至少他們已懂得該項標準，不該是血統的親疏，不該是勢力的大小。親的、貴的、強的、富的，都不夠此項標準，而采取一項以教育與智識與行政實習之成績來定取舍進退之標準，而又懂得平均分配到全國各地區；這也不能不說是在當時已算合理化，已算開明與進步的了。至于經濟政策，一面主張輕徭薄賦，寬假平民；一面主張裁抑富厚，導致平等。這也不算得黑暗，不算得無理。至于此后的演變，無論在政府組織上，無論在選舉制度上，無論在經濟政策上，都曾發生了毛病。皇室和政府的關系，終究發生了沖突；選舉制度，到底造成門閥新貴族；經濟制度、兵役制度都沒有弄好，都出毛病了。但我們不能因此一筆抹殺，說漢代并無制度，或說一切制度只是專制與黑暗。這是我們必該再三申說的。

此下魏晉南北朝，始終沒有像樣的政府，因此也沒有像樣的制度產生，直要到唐代。但唐代已不是漢代的老樣子、老制度，他又換了嶄新的一套。直要待唐代的新制度又出了毛病，宋代又再換一套。此下明代、清代也如此。只因我們此刻不看重歷史，不研究歷史，所以說中國自秦以下兩千年政治都是一樣，都只是“專制”兩字已可包括盡了。其實是不然的。

（資料來源：《中國歷代政治得失》，九州出版社）endprint