美國底特律“城市破產”對我國城市發展的警示

虞虎　王開泳　丁悅

摘 要：城市發展具有周期性，全球經濟環境、城市產業演化規律、城市決策、不確定危機事件等一系列因素共同影響著城市發展，研究城市衰退的過程和規律對于我國城市建設具有重要意義。通過分析底特律城市發展階段、城市破產原因和影響，提出了一些對中國城市發展的建議。結果表明：底特律城市發展共經歷了四個時期：城市形成期（1815年之前）、快速成長期（1815年—1930年）、發展成熟期（1930年—1950年）和城市衰退期（1950-至今）。城市產業結構單一、區位優勢喪失、政府效能未能充分發揮、多重危機持續沖擊、汽車企業決策僵化是導致底特律市城市破產的五大原因。未來我國城市建設應重視城市產業發展、城市空間規劃，防止地方政府大量負債和城市階層分化，加強人才投資，建立良好的用人機制。

關鍵詞：城市破產；底特律；中國城市；啟示

Abstract：urban development is cyclical， the global economic environment， industry evolution rule， decision-making of urban development， uncertain crisis and a series of factors affecting the urban development， so the study of the process and the rule of urban decay is significant for urban construction. The paper puts forward some suggestions to Chinese urban development by analyzing the development stage， causes and effects of urban bankruptcy of the Detroit city. Results show that the development of Detroit city has experienced four periods： urban formation stage （before 1815）， rapid growth stage （1815-1930）， mature stage （1930-1950） and urban recession stage （1950-present）. Single industrial structure， location advantages loss， failed government performance， continuous impact of multiple crises and rigid decision-making of auto enterprise are five major cause of the bankruptcy for Detroit. In our country， future urban construction in our country should attach importance to urban industrial development and urban spatial planning， to prevent overloaded debt for local government and class differentiation， strengthen the investment to establish a good employ mechanism.

Key words：urban bankrupt；Detroit；Chinese urban development；enlighten

中圖分類號：C912 文獻標識碼：A

文章編號：1674-4144（2014）-05-39（6）

城市生命周期包括形成期、成長期、成熟期、轉型期或衰退期，城市發展很大程度上依賴產業發展及其結構轉變，由于農業、工業和商業的附加值依次升高，城市產業結構演化具有由工農業向服務業轉變的演變規律。城市產業經濟結構不僅受制于內部因素，也受制于諸如收入水平、需求規模、資源稟賦、人口規模、政府政策等外部因素[1-2]。城市經濟的持久繁榮必須具有專業化、多元化的產業結構體系，單一型產業經濟增長往往是一種自我深化的鎖定過程，進而導致發展要素固化，弱化其他產業競爭力、吸引力及發展機會。在主導產業消亡的鎖定效應下，城市產業發展的應變性、適應性將變差，無法及時應對市場變化。城市產業結構單一可能產生經濟結構、生產結構與資源結構、消費結構的矛盾，技術結構滯后與外部競爭的加劇以及第三產業發展滯后，直接造成城市財力嚴重不足、就業困難、生態環境惡化、自我積累和發展能力及其微弱等一系列問題[3]，城市發展也將走向衰落或消亡。面對這種情況，城市發展必須尋求產業轉型，擺脫原有支柱產業或主導產業，發展接續產業或替代產業，但由于產業轉型關系到沉重的沉淀成本、區位或資源優勢、就業功能的衰退或消失，前期城市衰落又造成的城市資金、技術、人才匱乏，缺少必要的經濟、科技和創新人才支撐，如果沒有國家制度、區域扶持和多元化的重建資金、新發展理念的支持，產業轉型很難取得成功。

中國傳統工業城市，尤其是產業資源單一型或資源枯竭型城市，制度、區位、資源驅動的單一產業驅動模式所具有的先天競爭力逐漸喪失，正經歷產業轉型或升級的深刻變革，城市發展必須提前認識到單一產業型城市發展的演化規律，盡早采取措施主動應對此類問題。鑒于此，本文通過分析底特律城市發展階段、城市破產的原因和影響，為中國城市發展建設提供一定的借鑒和啟示。

1 美國底特律城市發展階段

二戰之后，技術、交通進步和創新從根本上改變了制造業生產成本的構成，交通成本不再是制造業場址選擇的主要區位因子，美國經濟從工業化到后工業化的轉型，制造工業的空間布局出現四種變化：①從區域性和大都市地區的傳統工業區轉移到新興人口聚集中心；②從中心城市轉移到郊區；③從大都市地區轉移到鄉村地帶；④從本國轉移到亞洲及發展中國家。在這種發展過程中，幾乎所有以制造業為主導產業的西方城市都經歷了產業轉型之痛。在美國，紐約、克利夫蘭和費城曾因為制造業的退出一度面臨破產，中西部地區汽車工業的衰落是最著名的例子之一[4]，底特律也是第一個真正提出破產保護申請的大城市。

底特律市（Detroit）位于底特律河河畔，是美國東北部、密歇根州和美加邊境上的重要城市之一，也是世界傳統汽車工業中心和音樂之都。底特律區位優勢明顯，是美國大湖區的重要港口、遠洋港口和美加貿易的重要口岸，擁有稠密的鐵路和高速公路網，與湖濱各大城市聯系緊密。底特律韋恩大都會國際機場是北美最大的樞紐機場之一，共擁有3個航空港、19條國際航線，是美國最國際化最有影響力的大都市區之一。

底特律的城市空間格局具有明顯的圈層結構，產業空間表現出強烈的產業聯系，生活空間表現出較強的階層和種族隔離。底特律指以底特律市（City of Detroit）為區域核心的底特律大都會區（Metropolitan Detroit）：底特律市面積370平方公里，人口約70萬，80%為黑人。底特律大都會區面積超過1萬平方公里，人口約435萬，以底特律市中心為起點每1英里（mile）劃分為1個街區：8英里之內為貧困區，槍支毒品橫行，安全環境較差。8-9英里為緩沖區，多為平房建筑，二手車交易市場，白天人較少。9英里外是普通社區和購物中心，12-20英里外是富裕區，多為白人居住。底特律大都會區由底特律市和周邊數百個中心城鎮組成，包括韋恩等6個郊縣和附近中小城鎮。這些衛星城是在逆城市化過程中城市郊區化發展的結果，當時多數富裕階層從市中心前往郊區居住，逐漸在底特律市區周邊形成數個衛星城，如大急流城、沃倫、弗林特等工業都市，大多制造汽車零件以供應汽車制造公司，并制造其他商品。這些地區是美國汽車設計、銷售及企業后臺服務的重要基地，容納了底特律市區近50%就業人口。當前宣告“城市破產”保護的是底特律市，底特律市之外的郊區城鎮仍然和美國其他地方的城鎮無甚差別，其中布盧姆菲爾德希爾斯、格羅斯波因特伍茲、西布盧姆菲爾德等中小城市豪宅林立，經濟、居住和教育條件高于美國平均水平。

依據底特律重要歷史事件作為時間節點，將底特律城市發展劃分為四個階段：

1.1 城市形成期（1815年之前）

1701年，法國軍官以路易十四的海軍大臣蓬查特蘭伯爵為名，建立底特律河畔蓬查特蘭堡作為皮毛交易中心和五大湖法國軍艦保護港。1796年，底特律加入美利堅合眾國。1805年，一場大火將底特律的房屋與建筑付之一炬。1815年，底特律通過了城市規劃，標志著正式建市。

1.2 快速成長期（1815年—1930年）

隨著19世紀上半期興修鐵路、造船業及航運業的發展，鋼鐵工業及機械工業等隨之發展，歐洲德、英、荷移民大量擁入。底特律城市依靠附近有鐵礦砂和煉鋼廠的有利條件，逐步形成龐大的汽車工業，汽車產業推動底特律城市建設進入快速成長期。汽車產業經濟和汽車工業高福利吸引了美國南部大量居民，底特律市人口迅速增長，1850- 1930年80年間，底特律每10年人口增長率都保持在30%以上，最高增幅達100%以上[5]。

1.3 發展成熟期（1930年—1950年）

1930年代，底特律市汽車產量占美國的80%和全世界的70%，成為美國中北部地區的工業中心。1950年代，底特律城市人口達到185萬的峰值，創造制造業崗位高達22萬個，人均收入位居美國最高水平。此時，底特律進入全盛期，成為全球最大的制造業中心、世界汽車工業之都。

1.4 城市衰退期（1950-至今）

美國“許可性建制法”規定地方自治法人與大都市區中心城市具有同等法人地位。因此，底特律市一部分大型工廠為了逃避中心城市的高稅收、高地價及污染管制措施，紛紛沿交通線遷至城市邊緣或圓角衛星工業城，底特律市空間規模拓展因產業發展缺乏活力逐漸喪失動力[6]。

20世紀60-70年代開始，種族騷亂、石油危機、金融風暴成為底特律城市發展的桎梏。種族騷亂和廢除種族歧視法案導致白人大量逃離底特律市，市區白人人口銳減，城市娛樂業、商業和服務企業大量倒閉。石油危機沉重打擊底特律汽車工業，導致工作崗位驟減，犯罪吸毒增多，治安環境不斷惡化，零售商和小業主大量離開，城市稅收不斷下降，大量建筑和房屋被遺棄。隨著美國重工業的衰落，底特律成為“鐵銹地帶”銹跡最深的城市。

1990年—2005年，底特律市政府曾通過開設賭場、開展體育賽事和建造康博軟件總部大樓以形成新的城市支柱產業，復蘇底特律經濟，但效果并不顯著。2010年，人口已降至71.38萬，82.7%為黑人，僅2000-2010年，人口萎縮25%，成為過去半個世紀美國城市人口削減最多的大城市。近幾年衰落加快，城市負債激增，達到185億美元，20多萬個就業機會消失。失業率、暴力犯罪率持續增高，公共服務供給面臨癱瘓。當前僅剩下兩條高度自動化的裝配生產線，就業人口不到1萬人，形成了底特律市中心城區破敗、周邊城鎮繁華的空間格局。最終，底特律市政府被迫選擇申請破產保護，以求減輕債務負擔，重走城市復興之路。

2 底特律城市破產的原因和影響

2.1 底特律城市破產的原因

2.1.1 城市產業結構單一

汽車制造業是底特律市城市工業的核心部門，與汽車制造業有關的鋼材、儀表、塑料、玻璃以及輪胎、發動機等零部件生產相當發達，專業化、集約化程度較高。市內有福特、通用、克萊斯勒和阿美利加4家美國最大的汽車制造公司的總部及其所屬企業，其他重要工業部門有鋼鐵、飛機和坦克制造、化學、金屬加工、木材加工等。隨著汽車工業聯合改組、汽車產銷全球化和新技術應用的快速推進，世界汽車產業格局在新國際產業分工中產生較大變化，世界汽車中心由歐美向亞洲轉移，美國汽車產業的舊模式在應對競爭和市場需求時已力不從心：（1）底特律汽車產業的大規模標準化流水線生產流程無法適應全球市場多樣化、消費者需求個性化的快速轉變；（2）垂直一體化組織管理框架有礙企業合作研發、知識信息的傳播和共享；（3）大量藍領工人享受優厚的薪資、退休金和醫療保障待遇，勞資關系缺乏彈性導致經濟困難時難以削減工人福利，企業負擔變重，弱化了勞動者學習創新對城市產業多元化的支持[7]。底特律單一的城市產業結構致使傳統汽車產業無法靈活面對市場變革，汽車產業不景氣導致城市核心老舊工業區持續衰敗。

2.1.2 區位優勢喪失

19世紀和20世紀初期的工業發展模式是集中化道路，地理區位是否靠近交通運輸線、原材料的獲取是否方便等傳統工業區位因子決定企業的選址及發展空間[8]。底特律市的交通區位、自然資源在城市發展中起到決定性作用。后期工業技術、生產成本、通訊技術和交通運輸技術提升改變了城市產業布局的區位因子，交通條件對生產資料、工業產品流通的限制大幅下降，底特律市的汽車制造業逐漸向新興工業化國家轉移。工業技術革新、尋求低勞動力成本，加快了底特律技術含量低且勞動力密集的初級加工工業部門轉移至交通便利、地價低廉的郊區或勞動力富余且工資較低或更接近銷售市場的地區，本地僅僅保留核心技術及最終的裝配環節。城市資本不斷外移，工業分散化進程加速。

2.1.3 政府效能未充分發揮，社會服務水平降低和社會沖突不斷引起創新人才外流

一方面，底特律市政府長期存在機構臃腫、行政腐敗，民選政府體制造成城市權力被利益集團操縱，城市發展決策受制于地方利益集團的短期利益，缺乏長遠規劃。底特律市財政長期對汽車產業稅收過度依賴，城市產業轉型決策受到汽車企業利益集團的干預，無法及時出臺產業轉型升級的政策措施，替代性產業發展規劃又無法付諸實踐。另一方面，城市發展對汽車產業稅收的過度依賴導致城市財政不足，申請破產前，底特律的財政稅收已高居美國最大城市中的第9位，財政連續6年入不敷出，至2012年，財政赤字達3.266億美元，城市債務金額高達180億美元。為了獲得行政權力，政府當局不僅無法削減公共部門雇員的財政支出，而且無法怠慢選民的公共服務需求，只能在供水供電、文化中心等一些形象工程中加以應對，忽略了對科技、文化教育、職業培訓等人力資本的投入。隨著財政稅收的進一步惡化，政府不得不削減公共服務項目的財政支出，與2004年相比，2012年底特律在諸如城市醫療、教育、公共環境和文化建設等方面的財政支出減少了近50%，失業率高達18.3%。公共服務、公共安全支出銳減，犯罪率呈持續增長態勢。社會管理混亂致使產業投資缺失，中高級人才無心安居，養老金支出負擔加重，至2013年，已虧欠公共部門工作人員的養老金高達35億美元。而且，自1960年代以來，底特律長期忽略世界性變革對人民居住、工作等生活形態的影響，提升政府效能、市政人員精簡，以及退休、醫療給付等制度性改革始終未發生，最終導致城市走上產業衰落—高失業率和稅源枯竭—公共服務缺失——居民外遷和人才外流——城市破產的惡化路徑。

2.1.4 多重危機的持續沖擊

經濟波動和外來市場競爭易導致單一產業反應僵化，生產網絡發展風險集中化，致使抵抗市場風險能力的下降，影響城市經濟發展的穩定性和協調性[9]。1960s末，城市種族矛盾激化，大量白人搬往底特律郊區或逃離底特律市，汽車企業遭受重大影響：三巨頭的汽車工廠裝配線完全停頓，汽車三巨頭也將工廠搬遷至市郊，底特律已開始走下坡路。1970s的兩次石油危機、1980s的日本汽車崛起、1990s的石油價格上漲嚴重削弱了底特律的汽車經濟實力。1970s末期，兩次石油危機導致底特律汽車產業首次虧損，日韓、歐洲汽車產業不斷對美國汽車制造業產生嚴重沖擊，底特律一些汽車及汽車零部件制造企業相繼外遷。1980s，日本汽車傾銷使它們成為美國市場上的新勢力。1990s，海灣戰爭抬升了石油價格。美國和日本的汽車貿易戰升級，談判沒有從根本上減輕底特律的壓力。2008年美國金融風暴之前，底特律已大顯衰敗。2008年金融危機給了底特律致命一擊：三大汽車公司裁員14萬人，克萊斯勒和通用相繼宣布破產。

2.1.5 汽車產業的企業決策僵化

底特律城市發展定位為汽車中心，形成地方政府、各種專業協會組織與企業的密切合作關系網絡或權力網絡，這些利益集團之間的正式或非正式關系強烈支持本地產業發展[10]，利益集團注重維護既得利益、中短期盈利能力，忽略企業深層競爭力，以及消費者需求和產品創新競爭力，反對發展其他產業。這種少品種、大規模的生產方式缺乏彈性應變能力、產品生產效率低下，無法應對多元多變的市場需求和競爭對手的巨大壓力，城市產業發展的認知鎖定阻礙產業轉型。最終產品市場份額下降，企業生產能力萎縮，無法應對經濟危機和市場競爭，資本、勞動力等城市發展要素大量流失。

底特律制造業的轉移和衰退是全球范圍內新國際產業分工演變的必然結果，“城市破產”受到全球化產業演替、市政管理、和危機事件三重因素影響：底特律市汽車產業嚴重受挫，加之市政當局城市“軟實力”建設一直投入不足，長期難以扭轉當地種族矛盾突出、教育入學率低和治安事件頻發等問題，最終使底特律陷入汽車產業經濟萎縮—財政稅收困難—市政服務差—人口外流的“惡性循環”。底特律在經歷長達60多年的城市產業轉型中未能獲得成功，主要因素在于利益集團的干預、忽視城市軟實力建設、龐大的城市工業遺產無法得到有效利用、城市政府管理的低效率和種族分歧。

2.2 底特律城市破產的影響

底特律市城市破產將給地方政府、地區經濟、社會穩定、吸引投資等方面造成較大負面影響。首先，城市破產的官司耗時長、耗費大，加重底特律市的財政危機；其次，城市破產后政府將采取諸如加稅、裁員、減薪等一系列措施調整地方財政收支平衡；第三，城市破產造成的債券違約將使債權人面臨巨額損失，嚴重挫傷美國地方政府信譽，對招商引資、政府再融資都將帶來巨大的負面影響；第四，城市政府無法履行償債能力，嚴重損害產業工人的經濟利益，造成退休工人的退休金、醫療保險無法保障；最后，政府削減公共服務項目，壓縮對公共產品、社會保障、社會福利等方面投入，將造成城市公共服務不足、公民安全無法得到有效保護，人口將再度流失，稅收持續走低，給社會穩定帶來持續的負面影響。

3 對我國城市發展的啟示

中國現存與底特律類似的問題包括三個方面：（1）部分產業結構單一城市面臨著產業轉型的問題，如長春汽車工業、鄂爾多斯煤炭工業、大慶石油業、三亞房地產業，城市發展嚴重依賴同一稅種，支柱產業一旦衰退，城市稅收大幅降低、債務違約風險將加大；（2）地方政府的財政債務規模不斷擴大，截止2013年，中國地方債務規模約11萬億，每個地級市平均債務389億元，債務產生的主要根源在于地方官員政績晉升體制下土地出讓收入增幅下降、地方高速公路和基礎設施等城市大規模無序擴張[11]，政府財政收支不平衡將造成貨幣增發，物價上漲，影響中國經濟轉型升級；（3）大量的資源型或資源枯竭型城市的產業衰退問題，這三大問題已經成為中國健康城市化的阻礙。雖然，中美處于不同發展階段，政治體制、社會管理、稅收法規、社會福利水平等國情差異巨大，在化解地方債務、產業轉型方向等方面難做簡單類比，但從世界產業演化和城市發展規律方面，仍然可以從底特律市城市破產尋找到積極有益的發展啟示。

3.1 重視產業演替規律，注重城市接替產業培育

底特律市城市發展依靠單一的汽車產業，未能及時培育接替產業和進行產業創新，難以經得起產業演化、國際金融動蕩的持續沖擊。城市發展實施產業多元化是提高城市穩定發展的重要保障，中心城市的長期持續繁榮，不僅需要具有帶動力和輻射力較強的主導產業，而且要注重依托市場對主導產業進行轉型升級或培育接替產業，積極有效的發揮政府在城市產業和社會管理中的積極作用。20世紀中期，我國城市發展中培育了一大批工礦城市和老工業基地，當前我國426座礦業城市中有51座正處于礦產資源瀕臨枯竭的老年期[12]，這些城市正面臨著資源枯竭、產業轉型和下崗職工再就業等一系列問題，與底特律市一樣面臨著城市產業衰落和產業轉型或創新的機遇選擇，雖然中國城市政府可以在國家體系中得到支持的經濟或政策支持，但政策調控不當、支柱產業長期衰退也將會帶來專業人才流失和資本企業的轉移。因此，我國產業結構較為單一城市應實施產業結構多元化戰略，適當調整產業結構，創新培育產業鏈、提高產品附加值和接替產業，促進城市產業升級和經濟發展，有計劃、分步驟地制定城市發展目標，推動產業轉型。拓展城市財政稅收來源，加強財政收入結構的穩定性和地方財政債務管理，促進城市產業經濟的可持續發展。

3.2 重視城市空間規劃，防止盲目的無邊界城市蔓延

當初底特律市城市發展框架計劃容納200萬人口居住，當前居民僅70萬，空置率較高，政府公共安全產品供給不足造成犯罪率上升，加速城市衰敗，也給城市復興增加了困難。當前，我國大城市人口激增，城市內部的傳統工業區或企業廠址被遺棄，缺乏積極有效的復興規劃，城區空間擴張盲目求大，城市新區開發規模較大、功能單一、供大于求。很多中小城市發展定位不準，2008年，148個城市規劃定位為“國際性大都市”，城市建設規劃不合理，城市財政嚴重依賴土地財政，基礎設施配套不足，入住率較低，財政資金投入嚴重浪費，尤其是中西部地區出現超大規模的城市新區和產業集聚區，規模上百平方公里，城市集聚形態很難實現。未來中國城市建設應重視城市規劃制定，合理確定新區規模、產業布局和發展時序，豐富現有城市產業類型，提高就業密度，合理控制房地產發展，改善居住質量，防止新區規模過大、盲目擴張。

3.3 關注地方政府財政負債

資源依賴型或產業單一型城市，財政稅收對于單一產業或企業依賴過度，面對經濟波動時穩定性較差，一旦城市支柱產業或主導產業衰退，政府財政將大大縮水。當前，中國部分城市政府大量舉債，如2012年鄂爾多斯的政府負債千億，大量資金用于高速公路、大型變電站和工業園等城市規模擴大的建設，城區居民數量與規劃相差甚遠，危機爆發后導致公共服務水平下降，大量人口遷出，城市財政風險和政府債務違約風險增大，債務增速超過財政收入增長形成惡性循環。未來中國城市化率將持續增高，城市人口持續走高，政府在教育、醫療、社會保障，以及城市空間擴張下基礎設施建設和維護成本將增加，因此，城市發展應維持財政收支平衡，排除利益集團干擾。

3.4 關注城市居民的公平發展，防止出現階層分化

美國的種族隔離造成的種族沖突是加速底特律城市衰落和產業結構轉型失敗的重要原因之一。中國雖不存在種族隔離，但戶籍隔離、人口流動等原因造成的階層分化、階層固化等現象越來越明顯，社會權利平等、階層融合受到較大限制。中國城市流動人口結構構成已由體力勞動者不斷向高學歷、高素質的人才擴充，這些人逐漸成為城市發展智力資源的重要組成部分。未來中國城市發展必須解決城市戶籍制度，處理好城市當地人口和流動人口之間關系，通過均等化的社會公共服務逐步實現流動人口的市民化，解決他們在醫療住房、子女入學及留守家庭等方面的問題，消除群體歧視。

3.5 注重人才投資，建設科學、良好的用人機制

城市產業競爭力的核心是創建有利于人才、技術、資本等創新要素聚集的區域創新環境，產業規劃應重視改善城市投資和生活環境，加大對中小企業技術創新和研發的支持力度，提供富有競爭力的人才引進機制，在戶籍、住房、醫療及配偶子女安置等方面提供優惠待遇，營造良好的人才工作環境，注重人力資本長期投入。同時，城市建設應避免城市快速擴張和經濟過快減速造成的貧困和失業問題，建立健全社會保險和社會救濟制度，建立專業培訓基金，開展多元化的就業培訓和就業指導。

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責任編輯：王凌宇