政府在民營企業轉型升級中的作用

王云　黃鵬章

【摘要】近些年來，我國民營企業轉型升級取得了一些成就，但還面臨著諸多因素的制約，既有來自民營企業自身因素的制約，也受到政府職能轉變不到位形成的外部環境的制約。文章重點剖析我國政府職能轉變不到位對民營企業轉型升級形成的外部制約因素，繼而以政府職能轉變為視角，探討我國政府在民營企業轉型升級中應發揮的作用。

【關鍵詞】職能轉變 民營企業 轉型升級

【中圖分類號】F203.9 【文獻標識碼】A

全球金融危機發生后，世界經濟格局發生了重大變化，新能源、新技術行業成為資本和信貸市場的熱點，傳統經營理念遭遇更嚴峻挑戰。對于中國民營企業而言，這些新變化、新格局意味著新的挑戰，必須實現企業的轉型升級。十八大報告強調為了適應國內外經濟形勢新變化，必須加快民營企業經濟發展方式的轉變，必須把民營企業發展的立足點轉到依靠提高質量和效益上來，同時只有不斷激發各類市場主體發展新的活力，不斷增強企業創新發展的新動力，著力培育開放型經濟發展新優勢，才能增強民營企業長期發展的后勁。可以說為我國民營企業轉型升級指明了方向。

民營企業轉型升級的含義及現狀

民營企業轉型升級包括兩個方面，“轉型”主要指生產關系的轉型，是企業為了適應內外部環境特別是市場的變化，包括所有制結構、管理方法的轉變等；“升級”主要指生產力的升級，是適應科學發展觀的要求，使企業從低附加值向高附加值、高污染向低污染、粗放型向集約型的升級。

改革開放以來，隨著我國政府對民營企業的認識從“有益補充”到“必要的補充”到“社會主義市場經濟的重要組成部分”的轉變，促進了我國民營企業不斷蓬勃發展，使我國民營企業在推動經濟發展、擴大城鎮就業、滿足社會需求、促進社會和諧等方面發揮了重要作用。根據國家工商行政管理總局統計數據顯示，截至2012年9月，我國私營企業約為一千萬戶，年均增長15.5%，個體工商戶數量達到大致三千多萬戶，年均增長4.4%，個體私營企業產值占國內生產總值的60%以上。

與此同時，我國民營企業轉型升級取得了巨大的成就，主要表現在三個方面。第一，我國民營企業積極進行企業體制和管理的創新。從股權結構上看，許多民營企業為提高企業社會化程度，實現股權結構的社會化和分散化，大多采取了股份制改造或上市的形式。從管理模式上看，許多民營企業進行了“去家族化”的改革，絕大多數建立了規范的民主決策機制。第二，自主創新能力增強。根據全國工商聯《2012中國民營企業500強調研分析報告》顯示，2011年民營企業500強中有369家企業的關鍵技術來源于自主研發。①第三，民營企業逐步進入到戰略性新興產業、先進制造業或現代服務業。戰略性新興產業和先進制造業主要包括電子信息、新能源、新材料、節能環保等產業項目，這些項目對于我國經濟發展具有引領作用，而現代服務業是國民經濟的重要組成部分，民營企業逐漸加入現代服務業可以形成服務業新的經濟增長點。

民營企業轉型升級的外部制約因素

民營企業轉型升級雖然取得了巨大的成就，但還受到政府職能轉變滯后形成的外部因素的制約。我國政府職能轉變滯后對民營企業形成的制約表現為：

政府職能越位—民營企業轉型升級面臨“玻璃門”。這主要表現在政府利用自己的審批優勢，在市場準入上搞權力尋租，形成了行業準入的“玻璃門”。改革開放30多年來，雖然民營企業市場準入的范圍不斷擴大，但如通信、廣電、郵政、電力、金融等一些行政壟斷部門和行業、公用事業和基礎設施領域，設限嚴格，門檻非常高，只有行業內原有企業能維持或少數實力很強的企業才能進入，形成了行業準入的“玻璃門”。雖然國家出臺了相關的文件，但由于沒有明確的實踐規定和可操作性程序，導致在落實上很多地方差異較大。此外，政府越位還表現在諸如為民營企業規定經營項目，甚至代替企業洽談生意等，嚴重侵害了民營企業的合法權益。

政府職能缺位—民營企業轉型升級缺乏良好環境。第一，政策缺位。主要表現為遲遲不清理對民營企業帶有偏見的歧視性政策，無視民營企業與國有企業的差別待遇，無視民營企業遇到的各種困難，使得民營企業轉型升級沒有良好的外部環境。政府政策缺位給民營企業轉型升級帶來兩大難題。

首先是民營企業融資難的問題。資金問題始終是困擾民營企業發展的難題，成為制約民營企業產業化和集團化的“瓶頸”。目前我國民營企業融資主要依靠的是內部融資式的自我發展，金融機構的信貸支持非常有限。究其原因，一是貸款門檻抬高導致資金需求者“畏貸”。二是由于缺乏相關部門認可的企業資信評定機制，政府無法對民營企業進行資信評定。三是由于民營企業缺乏抵御市場風險的能力使得金融不敢向民營企業貸款。

其次是民營企業稅費負擔較重，成本高。在我國很多地方和領域，外資企業可獲得免稅、減稅和緩稅等優惠政策，而民營企業則無權根據其所得額繳納33%的企業所得稅，同時投資人從企業分得的利潤還要繳納20%的個人所得稅，“雙重征稅”嚴重損害了個人投資的積極性。另外一些地方政府把民營企業視為收費、攤派、集資的重點對象，造成了民營企業發展的沉重負擔。

第二，服務缺位。由于社會服務平臺不健全不完善，民營企業普遍反映他們難以及時獲取政策、科技、人才等方面的信息，因此政府應建立系統有效的培訓、咨詢、對接等的社會服務平臺。

第三，管理缺位。政府職責重疊、協調不暢、效率低下。政府職能部門及其公務員由于觀念轉變不到位，服務意識差，造成對民營企業的管理缺位，在現實中表現為對民營企業敷衍了事、推諉扯皮，讓企業到政府辦事困難重重，沒有享受到應有的服務。

政府職能錯位—民營企業轉型升級缺乏保障。政府職能錯位即政府沒有盡到應盡的職責，或沒有依法履行職責，即政府在履行職責的過程中不稱職。譬如，在政策執行上打折扣，在兌現承諾上陽奉陰違；在市場監管中打著依法管理的幌子而實際上亂攤派、亂收費、亂罰款等實行多頭檢查或隨意檢查。地方政府只有先規范自身的行為，不斷改進和提高公共服務的質量，切實落實黨對民營企業的各項政策，切實保護民營企業的合法權益，才能真正促進民營企業快速健康地發展。endprint

政府與民營企業關系的再認識

政府職能與職能轉變。正確處理政府與民營企業的關系，必須將其置于我國政府職能轉變的大背景下，所謂政府職能指的是政府在一定時期內，根據國家的需要，在經濟、政治和文化管理中承擔的職責和功能。根據社會的發展和需求，政府的職責和功能也會發生相應的變化。因此，所謂政府的職能變革，就是指政府的職責和功能的變化、轉換與發展。在我國政府職能轉變是必然趨勢。

首先，轉變政府職能是完善市場經濟的必然要求。隨著社會主義市場經濟體制的建立，市場在資源配置中的作用明顯增強。改革開放以來，我國政府職能轉變取得了一定的進步，但政府職能的范圍及職能行使方式仍然不能適應我國社會主義市場經濟體制的要求，如果行政職能不徹底轉變，改革就難以深入，社會主義市場經濟體制的建立既缺乏動力，也缺乏保障。

其次，轉變政府職能是應對經濟全球化的必然要求。所謂經濟全球化，是指商品、服務、信息等生產要素的跨國家流動，從而使各國經濟相互依賴程度日益加深，形成全球范圍的有機經濟整體的趨勢。自2002年我國加入世貿組織之后，應對全球化帶來的挑戰，政府必須按照統一的市場經濟規則辦事，必須加強對本國經濟的宏觀調控能力，創新管理體制，確保本國經濟安全和經濟發展。

再次，轉變政府職能是深化政治體制改革的必然要求。黨的十一屆三中全會之后，我國開始了政治體制改革的歷程。我國政治體制改革的目標是實現人民當家作主，建立社會主義民主政治。但我國傳統政府職能帶有很強的封閉性，是典型的“大政府、小社會”模式，這種模式片面強調政府對社會的控制，人民缺乏參與國家和社會事務的制度化渠道。因此，必須轉變職能，擴大人民參與渠道，建設中國特色的社會主義民主參與機制。

最后，轉變政府職能是機構改革的必然要求。政府機構設置的重要依據是行政職能，建國后我國歷次的機構改革，單純的靠機構的精簡而忽視了以職能轉變為基礎的原則，實踐證明，只有職能轉變取得實效，才能為機構精簡打下基礎。

政府職能轉變背景下政府與民營企業的關系。在市場經濟條件下，應發揮市場對資源配置的基礎性作用，政府的作用在于彌補市場的不足。在這種情況下，處理政府與民營企業的關系要注意兩點：②

第一，企業是市場經濟的微觀主體。市場經濟以供求規律為內在的依據，以價格為杠杠，因此，企業作為獨立的市場主體，必須擁有微觀經濟決策自主權，必須成為自主經營、自負盈虧的經濟實體。

第二，政府對企業的作用主要是宏觀調控。首先，政府的宏觀調控必不可少，由于市場經濟本身的缺陷，單靠市場調節不能實現資源在企業間的最優配置，必須發揮這只“看不見的手”的作用。其次，政府的宏觀調控不能侵犯企業的經營自主權。政府應通過政策指導、經濟協調和經濟杠桿的調整等實現對企業的宏觀調控，不能憑主觀意愿干預企業的自主經營。

政府在民營企業轉型升級中的作用

科學界定政府職能—政府發揮有效作用的前提。政府職能決定了政府活動的方向，在市場經濟條件下，我國政府職能主要包括四個方面③。一是經濟調節，主要指政府綜合運用法律手段、經濟手段輔之以一定的行政手段，促進國民經濟的優化升級。二是市場監管，主要指對市場主體進行監督，維護公平競爭的市場秩序。三是社會管理，主要指政府要依法規范社會組織，化解社會矛盾，維護社會公正。四是公共服務，主要指政府加強提供公共物品和公共服務的質量和效率，大力發展科教文衛事業，加強公共基礎設施建設。切實轉變政府職能，才能正確發揮政府在民營企業轉型升級中作用。

增強宏觀調控職能—為民營企業轉型升級提供政策引導。近年來，政府出臺了一系列促進民營企業發展的政策，如“非公經濟36條”、“中小企業29條”、“民間投資36條”。但政策的貫徹落實情況卻不理想，面臨兩大問題。一是政策貫徹不透明、不規范。有些民營企業反應有些政策不知何時實施以及如何實施。二是政策落實打折扣，受惠的企業往往只有幾家，很多民營企業達不到政府要求的政策標準。民營企業轉型升級迫切需要政府改善政策環境。政府要轉變觀念解放思想，從宏觀指導上為民營企業轉型升級提供政策環境④。例如，2012年國務院各部門出臺了42項“民間投資36條”實施細則，各有關職能部門應進行深入調研，增強政策的針對性和可操作性；抓緊推出一批民間資本在能源、電信、鐵路、金融等領域能夠參與建設的具體項目，不斷增強民間投資意愿、擴大民間投資比重，形成一批成功案例并進行推廣，從而有效破除阻礙民間投資的體制性障礙。

增強服務職能—為民營企業轉型升級提供公共服務。民營企業轉型升級能否順利實現取決于它生存和發展的環境。政府要為民營企業的轉型升級創造良好的環境。

首先，改善政務環境。切實轉變政府職能，把服務發展放在工作首位，多服務，少干預，做到“有所為，有所不為”，確保服務到底。⑤應打破行政壟斷、繼續清理和廢除阻礙生產力發展的行政性審批，從而降低經濟運行成本。政府部門必須樹立親商理念和開明作風，大幅度削減審批事項，簡化審批程序，實行告知承諾制和首受部門負責制；進一步深化政務公開，建立面向全社會的信息公開制度，把對民營企業的優惠政策向全社會公開，讓民營企業從業人員了解熟知，為維護自身權益創造條件。

其次，改善市場環境。政府應逐步消除針對民營企業行業準入方面的歧視政策，打破現有的“玻璃門”現象，創造各類市場主體平等競爭的市場環境；拓寬民營企業融資渠道，一是通過政府協調降低銀行的貸款門檻，使民營企業在投融資方面不再遭遇“次國民待遇”⑥，加強銀企合作，二是全方位拓展融資渠道，建立多層次的信貸擔保體系；進一步規范行政事業性收費項目，嚴肅查處亂收費、亂罰款及各種攤派行為；通過嚴格執行稅收征管法律法規和加緊推行所得稅并軌，降低所得稅稅率等措施，進一步減輕民營企業社會負擔。

再次，改善社會環境。知識經濟時代技術是企業成敗的關鍵因素。政府應通過支持企業與科研院所聯合等形式，促進民營企業科技成果向商品化和產業化的轉換，引導民營企業實現技術升級；人力資源是推動企業發展的原動力，民營企業要想生存和發展，必須做到能吸引留住人才，因此政府應引導民營企業打破家族人員一統企業的格局使民營企業由家族式的經營管理向現代企業管理轉變，建立多種形式的培訓體系，幫助民營企業由勞動密集型向技術密集型轉變；大力支持和培育社會中介機構，不斷促進社會中介機構的創立和發展并引導現有的社會中介機構轉變觀念，改進服務，依法開展經營活動，切實為民營企業提供優質服務。

增強監管職能—為民營企業轉型升級提供保障。政府要進一步強化運用法治思維和法治方式的能力，逐步清理不利于民營企業發展的法規政策，堅持依法行政、公正執法，使民營企業的管理不斷規范化、法制化，通過公正執法切實維護民營企業的合法權益；提高執法人員素質，加強執法隊伍建設，規范執法人員的執法行為；嚴肅整頓執法監管現狀，做到監管到位、嚴格執法。凈化市場競爭環境，堅決打擊非法行為，狠狠打擊亂收費、亂罰款、亂攤派的歪風；加速司法體制改革，認真落實錯案追究制，促進司法公平公正。最后對民營企業的保護需要注重長效機制，加強民營企業維權力度。

（作者分別為作者河北大學博士研究生、河北大學政法學院講師，河北大學管理學院教授；本文系河北省科技廳軟科學項目：“民營企業轉型升級與政府職能轉變”最終成果，項目編號：13456242）

【注釋】

①金輝：“2012中國民營企業500強調研分析報告認為：成本上升稅費重成為影響民企發展主要因素”，《經濟參考報》，2012年9月10日，第8版。

②吳瑞文：“民營企業與政府的關系”，《集團經濟研究》，2005年第2期。

③饒倩，陳薇：“市場經濟中政府與民營科技企業關系的再認識”，《集團經濟》，2006年第9期。

④余有明：“地方政府在民營企業發展中的作用”，《湖北社會科學》，2006年第10期。

⑤呂月英，張曉燕：“政府在民營企業轉型升級中的作用”，《中共山西省委黨校學報》，2006年第10期。

⑥胡稅根，吳樂珍：“轉變政府職能 優化民營企業發展環境”，《江蘇社會科學》，2004年第6期。

責編/許國榮（實習）endprint