中國公共服務系統的適應學習機制研究＊

□閆章薈

中國公共服務系統的適應學習機制研究＊

□閆章薈

政府、企業、民間組織和個人，借助正式的或非正式的合作關系組成公共服務系統。公共服務系統存在著異變的可能性，隨著國內外環境的日益復雜化，迫切需要公共服務系統進行適應性模式調整。引入適應性研究視角，以公共服務系統的適應性為研究主題，根據公共服務系統的三維平衡模型提出了公共服務系統的三個適應機制：公共服務供給系統選擇機制、公共服務系統管理模式適應機制、公共服務資源技術與公共服務對接機制。此三類機制的建立有利于實現公共服務供給主體、管理模式和資源技術的整體適應與平衡發展。

公共服務系統 服務型政府 適應學習機制 成員選擇機制 公共服務資源技術平臺

伴隨著中國社會的分殊化，公共服務供給的復雜性也日益增高，政府組織往往需要聯合其它各類非政府組織，建立公共服務供給組織網絡，并進行資源的整合和功能的調整，才能滿足多元且復雜的公共服務需求。因此，服務型政府的內涵與外延絕不僅僅包括國家機構體系自身的調整與創新，民間組織、企業和公民個人無不是服務型政府建設的重要主體。以政府組織為首的各類社會組織所構成的一個公共服務供給的整合組織系統，它包括法律規則、管理模式、能力和技術、環境與文化等因素，某種程度上，可以說公共服務系統的活動和演變決定著中國服務型建設的進程。面對日益復雜且急劇變化的外部環境，政府自身的適應調整已經不能完全適應未知的多元需求，整個公共服務系統適應學習機制的塑造顯得尤為關鍵。

一、文獻述評

由于中國政治體制改革一直落后于經濟體制改革，盡管在企業管理領域，復雜性及適應性研究已經形成了大量研究成果，政府組織系統的適應性尚未引起學者們的充分重視，針對公共服務復雜性和中國社會轉型社會背景，以增強政府自身活力和靈活性為目標的政府系統適應性研究成果還未形成規模。

當前研究大多基于對歷史的檢視和對未來的理性預估，從而來設計政府系統改革模式，研究主題主要集中于“政府職能轉變”和“政府機構改革”兩個方面，雖研究目標也是實現政府對經濟和社會發展需求的更好適應，但當前研究和實踐多為被動適應，缺乏主動調整，學者們普遍認同這樣的觀念：政府職能轉變是歷史壓力下的歷史性選擇。①劉巧艷：《新時期我國政府職能研究述評》，《四川理工學院學報》（社會科學版），2013年第1期。基于這樣的認識，政府職能轉變的目的是適應中國社會發展的需求。這種適應性轉變歷經兩個階段：第一個階段，將政府體制視為國家的上層建筑內容，而經濟基礎決定上層建筑，因此伴隨著中國經濟體制改革的步伐和中國社會經濟發展水平的提升，必然要求政府職能轉變以適應經濟發展的需求；②譚健：《政府職能的理論必須發展》，《政治學研究》，1985年第1期。第二個階段，政府職能轉變主要是為了適應中國社會轉型而引發了系統性社會變革，如中國社會的高風險化，城市化進程的加快，區域發展不均衡，民間組織的壯大與成熟等。政府機構改革服務于政府職能轉變，因此，與政府職能研究相一致，政府機構改革的探索興起于上個世紀80年代中期，①王大悟、姚為群、陳烽等：《特大城市政府機構改革的探索》，《社會科學》，1985年第10期。政府機構調整所適應的對象同樣是中國經濟、社會的發展變革。中國政府自上個世紀80年代初開始已經進行了6次政府機構改革，政府機構改革的目標從最開始的精簡機構、提高效率轉變為職能整合，提升公共服務在政府職能體系中的地位，建設服務型政府。

政府體系之外的適應性研究集中于探討政府、社會和市場之間的職能分工，事實上，此領域的研究也可劃分為政府職能轉變研究的一個分支。近些年來，伴隨著市民社會的發展和市場經濟的逐步成熟，民間組織、市場經濟組織和公民的公共責任研究逐漸增多。前已提及，學界與政府已經認識到了公共服務多元供給的重要意義，但對于如何建立民間組織、企業與政府組織的合作網絡，政府、民間組織和企業之間的職能分工等問題尚有存在較多的分歧，如民間組織的承接職能涉及外交②朱蓉蓉：《中國民間組織外交：歷史溯源與現實反思》，《學習與探索》，2012年第12期。、養老③章曉懿：《政府購買養老服務模式研究:基于與民間組織合作的視角》，《中國行政管理》，2012年第12期。、職業教育④張榕明：《中國民間組織參與職業技術教育的實踐探索》，《中國職業技術教育》，2012年第16期。、歷史文化遺產保護⑤杜紅艷：《國外民間組織在歷史文化遺產保護中的作用與啟示》，《探索》，2012年第2期。、農村基本公共服務⑥王浩林：《民間組織參與農村公共服務供給研究:一個社會資本的視角》，《特區經濟》，2012年第3期。和民主化發展⑦夏義：《民間組織促進政府信息公開與共享的國際經驗借鑒》，《圖書情報工作》，2013年第2期。等；企業承接政府職能研究相對較少，但企業可承擔的公共服務職能卻可涉及教育、衛生、醫療、公共安全、環境保護等多個領域。⑧馬英：《完善企業公共責任機制構建公共服務型政府》，《云南行政學院學報》，2009年第4期。

綜上，當前研究和實踐多將政府視為一種工具和一個既定的存在物，政府的調整和變革是對現實變化的應激反應，是后發的被動適應。而全球化進程的加快、信息技術的發展、高風險社會的來臨無不要求政府加快調整的步伐，主動適應多變且無法完全預知的環境變化。因此，基于公共服務系統的復雜性，研究政府及整個公共服務系統的適應機制具有較為重要的理論意義和現實價值。

二、公共服務系統的構成及其異化

（一）公共服務系統的構成

1.公共服務系統的概念模型

公共服務系統如圖1所示，是由政府、企業、民間組織和個人，借助正式的或非正式的合作關系而組成的。公共服務系統的概念模型包含三個方面：

其一，管理中心或稱決策中樞。政府組織充當了整個系統的管理中心，政府的主要任務除了進行公共服務供給之外，還需通過政策、項目和財政手段對整個系統進行管理。具體而言，政府組織的任務包括：明確服務型政府建設目標，并使得這一目標成為整個系統的愿景；制定明確的合作規則；建立并維護資源共享平臺；建立并維護信息通道等。

其二，系統主體或稱公共服務參與主體。在公共服務系統之中，相互依賴的政府組織、民間組織、企業和公民個人共同構成了公共服務系統的主體。政府組織提供公共服務是政府的應有職能之一，企業因為對公共服務投資的高回報率而加入系統，民間組織因為其自身的公共價值性質而加入系統，公民個人作為社會的一份子，秉承公共責任心而加入系統。

其三，系統邊界。由于公共服務需求的復雜性和政府組織自身資源能力的有限性，吸納多元主體進行公共服務供給已成趨勢，公共服務系統的開放性是其重要特征之一，但公共服務系統同樣具有選擇性，借由公共服務主體網絡選擇機制而具有了明確的邊界。

其四，存在樣態。公共服務系統的存在具有時間和空間兩個維度。就時間樣態而言，公共服務系統是一個持續發展的有機體，適應外部環境不斷調整自身結構、主體、規則的同時也在一定程度上影響著外部環境，在與外部環境的交互影響過程中實現成長。就空間樣態而言，公共服務系統可以被看作是多元主體互動聯系的一個場所，即使在沒有特定任務的情況下，政府內部不同部門、民間組織與政府組織、企業與政府組織也可以借助這個平臺建立關系聯結，從而為未來的合作打下基礎。

2.公共服務系統的平衡維度

公共服務系統的適應性演化事實上是以公共服務參與主體、資源和管理模式創新為基礎的選擇和優化過程，如圖2所示。三角形代表的是公共服務系統的3個平衡維度。參與主體指的是公共服務供給參與主體，管理模式指的是適用于多類型組織和多種環境需求的管理策略及方法。最后，資源技術是指公共服務有效供給所需的各類物質資源和技術手段。

這個三角形分成了6個互不重疊的區域，如圖2所示，分別以大寫字母ABCDEF來命名，代表著公共服務系統發展的一定狀態和階段。例如A區的菱形區域表示：公共服務系統中公共服務供給意愿已經凝聚，政府、社會和企業都具有參與公共服務的意愿，多元主體間的協同管理模式和自身管理創新還有待進一步發掘，但已有了大體協同方向。但目前實現公共服務需求的資源和技術還比較欠缺。D區橢圓形區域表示：公共服務的資源儲備和技術改造已經不是公共服務有效供給的障礙，公共服務的管理模式創新也基本達成共識，但公共服務意愿尚未能有效凝聚，政府仍被認為是公共服務的唯一供給主體，或雖然公共服務多元參與已經形成共識，但由于自利意識驅動，或公信基礎缺乏，大量非政府類主體還沒有加入公共服務供給系統之中。

（二）公共服務系統的異變

公共服務系統是一個具有生命力的有機體，因此，公共服務系統的變異發展是不可避免的。同樣，公共服務系統的異化發展也是公共服務系統適應機制建立的重要基礎。公共服務系統的異化發展，將對公共服務資源技術和管理模式產生結構性影響，進而引發公共服務系統的整體性變化，推動公共服務系統進行適應性調整。

1.公共服務系統異變的內涵

生物系統會發生遺傳和變異現象，公共服務系統同樣可能會發生遺傳和變異。本研究將公共服務系統異變界定為公共服務系統從一個相對穩定的狀態，經由公共服務主體范圍調整、管理模式創新和技術革新，抑或是公共服務供給主體間關系結構的變異，公共服務管理模式的失效，技術創新與公共服務對接的失敗等過程，轉變到另一個穩定狀態的動態復雜互動過程。

2.公共服務系統異變的特征

傳遞性。公共服務系統異變的傳遞性表現在兩個方面，第一是指公共服務供給主體在進入公共服務系統之前的行為習慣、管理慣例等將被其代入公共服務系統之中，并有可能由一個個體慣例轉變為系統的整體慣例；第二種傳遞性是就公共服務系統整體而言的，公共服務系統自身也具有某種習慣和模式，這些慣例和模式在公共服務系統的發展過程中必然會反復出現。

系統性。公共服務系統具有整體性和全局性，公共服務系統的異變有可能發端于某個個體組織的管理創新，但最終都將傳遞至整個系統。

彈性。公共服務系統異變的彈性是就傳遞性而言的，例如，在公共服務供給過程中，政府組織可能因為某個個體組織公共服務供給效率的低下，而剝奪其公共服務供給的職能，并將這種職能賦予一個全新的組織。相對而言，公共服務系統中，政府組織之外的組織個體及其管理模式彈性都較大，替換成本也較低。

綜上所述，公共服務供給的復雜性和國內外環境的不確定性是公共服務系統進行適應性調整的依據。公共服務系統具有有機性，引導公共服務系統進行良性異變，避免公共服務系統的負面異變是公共服務系統適應機制構建的目標。基于公共服務系統的概念模型和三維平衡模型，本研究將公共服務系統適應學習機制進一步分解為：公共服務供給系統成員選擇機制，公共服務系統管理模式的適應機制，公共服務系統資源技術與公共服務對接機制。

三、公共服務供給系統成員選擇機制

公共服務的公共性和資源的有限性使得公共服務供給不能完全按照需求調配或完全依據市場經濟規則自由競爭獲得。因此公共服務多元供給至關重要，而供給數量和質量則在很大程度上取決于公共服務供給網絡選擇機制。尤其是公共服務系統成員選擇機制。主要基于以下幾個方面展開：

（一）確認潛在的公共服務供給者的核心價值觀

核心價值觀決定著個體的行為方向，左右著個體對事務的判斷。因此，在公共服務供給網絡選擇過程中應考察潛在的公共服務供給者是否與政府組織尤其是中央政府組織擁有一致的核心價值觀。唯有依據共同價值觀所形成的公共服務動機才能夠服務于中國服務型政府建設方向，建立在短期個體利益基礎之上的公共服務動機必將最終損害公共服務的質量。

（二）評估潛在公共服務參與者的資源能力

具備公共服務動機只是進入公共服務供給網絡的前提條件，而具備公共服務資源則是有效提供公共服務的基礎。作為公共服務供給最為重要主體的政府組織在選擇公共服務供給合作伙伴的過程中，也應評估對方的公共服務資源和能力，具體包括人力資源、財力、技術、關系網絡等等。

（三）考察潛在公共服務參與者的應變能力

由于中國社會高速發展和全球化趨勢所帶來的公共服務復雜性，在公共服務供給過程中，隨時會發生許多意想不到的變化，進而導致原有的目標不能夠實現甚至美好的初衷被異化。在環境急劇變化的情勢下，公共服務供給網絡極易解體。若公共服務參與者對環境變化具有良好的適應能力，并且眾多主體對服務型政府建設目標具有高度一致性，則公共服務供給網絡的目標才能最終實現。

公共服務系統是一個開放的系統，在公共服務供給主體自然選擇的過程中，唯有維持系統的開放性，并秉承選擇標準的靈活性，方能不斷激發公共服務系統的生命力。因此，公共服務供給網絡的選擇機制事實上是建立在隨機性基礎上的非隨機選擇過程。

四、公共服務系統管理模式的適應機制

事實上，在公共服務系統之中，不僅在政府組織和民間組織、企業之間存在著巨大的管理文化、管理體制差異，即使在政府體系內部也內涵管理思想、管理慣例的沖突，因此，公共服務系統的管理模式的適應性目標有二：一是適應性發展應為實現服務型政府戰略目標服務；二是適應性的管理模式應具有包容性，容納多重性質、異質性文化的共存與發展。針對這一目標需求，公共服務系統的適應性管理模式應是動態遞進的，如圖3所示。服務型政府建設是一個長期的過程，這一過程又分為若干個階段，在不同的服務型政府建設階段都通過目標激勵、動態計劃、彈性控制和實時反饋等管理機制保障服務型政府建設目標的實現。公共服務系統適應性管理模式的特點在于將公共服務的復雜性與中國社會發展的不確定性相聯系，以復雜性的視角探討公共服務系統的管理模式問題，更加關注公共服務系統主體、公共服務需求以及公共服務系統內外部環境的復雜性及其對管理模式的影響，更加強調公共服務系統的整體性、動態性、適應性和公共服務主體的自主性。公共服務系統的管理中心根據實時反饋所獲取的內外部環境信息，及時調整服務型政府建設的階段目標，根據不同階段公共服務的異質化需求，對公共服務系統主體進行優化選擇，以使得資源與任務實現最佳配置，管理模式與公共服務系統主體構成實現契合。

（一）目標激勵

公共服務系統與政府自身體系相比具有明顯的松散性和動態性，參與公共服務供給的每個主體都具有各自不同的組織目標、管理模式和文化背景。公共服務系統的管理中心需不斷地以總體目標對各個分散的個體進行激勵和價值同化。明確清晰，且被廣泛認同的愿景目標，能夠使得參與公共服務供給的主體充分認識到自己在公共服務系統中的位置和作用，對于凝聚多元主體具有重要意義。

（二）動態計劃

在服務型政府建設實踐過程中，服務型政府建設的階段劃分并不是一成不變的，公共服務系統也處于不斷變動之中。如公共服務系統主體的變更、公共服務需求的變化、政府相關政策的調整、社會環境的變遷等等，在這一動態變化過程中，公共服務主體的自發適應性行為不斷涌現，個體自身自適應行為的涌現會在一定程度上破壞原有的關系聯結。為保障公共服務系統的適應性發展，系統管理中心應根據已經獲得的各類反饋信息，不斷地對現有的計劃和目標進行修正和更新。

（三）彈性控制

參與公共服務系統的主體在性質上包含政府組織、民間組織、企業和公民個人，在規模上既有超大規模的跨區域組織，也有數十人所組成的微小型組織，在地域上，跨越中國的所有區域，對這些多樣且獨立的個體進行管理，彈性管理模式要優于硬性規定。系統的管理中心可以制定一套靈活的、方式多樣并蘊含多樣變化的管理控制機制，通過溝通、誘導、權力下放等方式約束和控制多樣主體的行為。

（四）實時反饋

如前所示，公共服務系統的動態調整需要實時的信息反饋。在服務型政府建設的歷程中，信息反饋越充分、越及時，管理中心所作出的適應性反應將越有效。為了實現信息的實時反饋，管理中心應建立一個有效的信息平臺，這一平臺的作用一方面有利于信息的收集、整理和傳播，另一方面這一信息平臺也將于公共服務系統的技術資源平臺進行整合，在保證信息暢通的同時，實現資源技術與公共服務的有效對接。

五、公共服務系統資源技術與公共服務對接機制

實現公共服務資源技術與公共服務的對接，需建立公共服務資源技術管理平臺。公共服務資源技術管理平臺是個集資源整合、信息處理、技術創新、溝通合作功能于一體的服務系統。

（一）中國公共服務資源技術平臺的主要內容

首先，中國公共服務資源技術平臺的建立要加強對民眾公共服務需求信息的收集和反饋。良好的公共服務需要對民眾的需求作出積極響應，對民眾的積極回應也是服務型政府的基本元素。民眾的需求信息包括民眾對公共服務數量的要求、種類的要求和供給方式的選擇等信息。同時在民眾需求信息收集過程中還應注重區分不同地區、不同民族、不同收入水平的民眾的差別化需求信息，以及這些不同群體之間需求的沖突及解決方式。

其次，中國公共服務資源技術平臺的建立需加強對公共服務資源的整合與監測。公共服務資源包括公共服務的潛在供給主體、公共服務的現有人力資源、公共服務的技術發展等方面。各類資源要建立統一的格式和管理模式，并利用多種通訊手段和網絡化管理手段實現資源的共享，以達到這些資源的最大利用價值。

第三，中國公共服務資源技術平臺的建立應推動公共服務相關問題的研發。現階段可以考慮以下幾類研究：公共服務的跨域交流機制；公共服務的品質提升機制；公共服務的回應機制；公共服務的高效供給；公共服務供給的公平性問題。

第四，公共服務理論研究的轉化與落實。重點加強在公共服務方案制定、籌資安排、有效供給、結果反饋等幾個階段的可行性實施方案研究。

（二）中國公共服務資源技術平臺的功能

1.整合與提升。將服務型政府建設實踐與學術研究相結合，促進科學研究成果轉化為可以應用于公共服務供給的技術成果，提升服務型政府相關領域研究成果的應用價值。

2.資源共享。協調規劃各類公共服務資源，制定未來若干年內的公共服務戰略，加強相關組織的協同合作，統合資源和科研成果模式，實現公共服務資源和信息的共享，為服務型政府建設提供資源和技術基礎。

3.公共服務信息電子化。通過資料和相關科學研究成果的電子化轉化，建立公共服務數據庫，為公共服務的跨域交流提供基礎。

4.決策支持。配合相關政府組織的管理中心責任，研究政府如何更好地履行公共服務系統管理中心的職責，為政府的公共服務相關決策提供備選方案和行動預案，有效提升公共服務的效率和效益。

（三）中國公共服務資源技術平臺的工作機制

中國公共服務資源技術平臺的具體工作可以分為三個部分：公共服務資源整合、推動科學研究和督促科研成果的轉化落實。在公共服務資源整合方面，可以由民政部門和工商部門對民間組織、企業和部分事業單位的公共服務資源進行登記，并以此為基礎作為公共服務供給網絡成員選擇的基礎，制定公共服務資源利用的長期規劃，實現公共服務資源的有效利用；在推動科學研究方面，可以由國務院制定服務型政府科研規劃，并令不同級別政府組織擬定相關科研課題，推動科研院所和實踐部門展開相關領域的研究；在科研成果轉化落實方面主要通過具體的公共服務部門來實現，例如國家衛生和計劃生育委員會具體負責推動建立全國醫療信息網絡，實現醫療服務的全國聯網。

責任編輯：孫艷蘭

＊本文系教育部人文社會科學規劃基金項目“用機制拉動服務型政府建設”（11YJA630095）的階段性成果。

作者閆章薈，女，天津財經大學經濟學院財政系教師（天津 300222）。