養廉銀：清代官員薪酬改革

一一段時間以來，公務員要求漲工資的呼聲屢屢見諸報端，“高薪養廉”的說法也被多次提起。那么，“養廉”一詞從何而來？廉潔本是官員的本分，為何還要靠“高薪”來“養”？“高薪養廉”在今天的新加坡和中國香港地區成功施行，那在歷史上有無先例？

中國歷史上最早使用“養廉”的說法，明確采用“高薪養廉”理念的，是清朝的雍正皇帝。

官員低薪制導致陋規泛濫

清朝入關后，基本承襲了明朝的官僚制度。僅以官員俸祿論，在京官員的年俸，最高的一品官有180兩銀子，最低的從九品官只有31兩銀子。此外，朝廷還會按月發些祿米，相當于實物補貼。外地文官連祿米都沒有，外地武官的年俸只有京官的一半。

1兩銀子的購買力，按照清代初年的大米價格，相當于今天的300塊錢。這樣說來，在京官員和外地文官的法定年薪，最高也就5.4萬元，最低的不到1萬元。別說請客吃飯、雇傭師爺、送禮打點，就連養活一家人都不夠。既要活得體面，又不想貪污受賄，大多數官員只好在灰色地帶謀取收入。

禮尚往來是清代官場的潛規則之一。地方官給京官送禮送錢，夏天送“冰敬”，作為降溫費；冬天送“炭敬”，作為烤火費；離京送“別敬”，年節送“年敬”、“節敬”，送個西瓜就叫“瓜敬”。這些名目繁多的“敬”，其實都是行賄。由于名字比較雅致，送的銀子也不算多，故而時人稱為“陋規”。

這樣，盡管清初的京官薪水很少，但有了各種“敬”的貼補，日子過得不算差。可是，地方官的薪水也不高啊，他們進京“孝敬”的銀子都是從哪兒來的呢？

“耗羨”成為陋規一大源頭

明朝后期以來，老百姓必須用白銀繳納賦稅。國庫收儲白銀時，必須把碎銀子熔化后重新鑄成銀錠，其間會產生損耗，簡稱“火耗”。火耗雖少，官府肯定不愿承擔，那就要攤派到老百姓頭上。因此，官府在征稅時會加征“火耗”，而且征收的要比實際損耗的多。這無異于對老百姓的新一輪加稅。

收上來的火耗，除了彌補正常的熔鑄耗損外，還會有些剩余，稱之為“耗羨”。這些“耗羨”大多流入州縣官的腰包。無論是日常辦公、雇傭師爺、貼補家用，還是打點上級，這筆錢都是必不可少的財源。到了康熙后期，由于錢糧賦稅屢被挪用，導致州縣財政虧空嚴重，這筆“耗羨”銀還得拿來彌補虧空。顯然，“耗羨”成了清代官場陋規的一大源頭。

濫各種改革建議很快就擺到了康熙面前。有的主張明定征收火耗的成數，限制濫收；有的提出將“耗羨”一分為二，除了留足州縣用度，其余上繳省里統一支配，用于公共事務。

康熙晚年，沒了繼續“折騰”的心氣。在他看來，這些建議都是承認火耗征收合法，由朝廷背負加派稅負的惡名。因此，他不愿采納，事實上就將問題留給了雍正。

那么，雍正會拿出怎樣的辦法呢？

耗羨歸公

耗羨歸公及其配套改革，就是雍正針對火耗積弊推出的“實政”。

府庫虧空是當時的頭等經濟難題。盡管他要求各級官員限期賠補，甚至不惜查抄貪官家產，但更多無頭虧空，還得靠耗羨彌補。可是，加征火耗必然會加重百姓負擔，他很清楚這一點。因此，既要削減火耗，又要靠火耗補虧空，雍正陷入了兩難境地。

雍正元年（1723年），就有大臣上折子，奏請“耗羨歸公”。

湖廣總督楊宗仁建議，從原有耗羨銀里拿出兩成，交到省里，“以充一切公事之費，此外絲毫不許派捐”。山西巡撫諾岷建議，將各州縣全年耗羨銀統統上繳省里，一部分用于抵補虧空，一部分用于養廉銀發給各級官員。河南巡撫石文焯提出將全省耗羨一分為三，分別作為養廉銀、各級官府辦公費和彌補虧空的專款。

雍正采納了他們的建議，下令讓山西、河南先行試點。

然而，山西、河南的做法招致多數大臣的反對。他們認為，耗羨是州縣所得，省里不應插手；火耗并非正稅，朝廷允許征收，相當于公開加稅，變相默許官員貪婪。

反對聲浪如潮，雍正并未立即反駁，而是把朝中大臣的意見下發全國討論。可是，全國多數地方官都不贊成耗羨歸公。這項改革面臨高度孤立的危險。

雍正的改革決心沒有因此動搖。雍正二年（1724年）七月，他發布諭旨，要求各州縣的耗羨必須全部送往省里，不得私自留存。

耗羨歸公的制度設計

雍正在兩省試點的基礎上，對耗羨歸公形成了較為完整的制度設計。

火耗征收只減不增。“倘地方官員于應取之外稍有加重者，朕必訪聞，重治其罪”。各省火耗征收的平均成數由兩三成減少到一成，百姓的實際負擔明顯減輕。

耗羨銀兩收支兩條線。耗羨收歸省里后，統一分為三部分撥付：一是給官員的養廉銀，二是彌補州縣財政虧空，三是留作地方公用。這與石文焯的提議如出一轍。雍正初年，各省征收的耗羨里，近半用于彌補虧空，只有四分之一用于發放養廉銀。

朝廷規定，如果財政虧空盡數彌補，相應的開銷就可轉為養廉銀。這種將公私利益捆綁一起的做法，推動了各地財政虧空的迅速解決。

耗羨歸公斬斷了地方官的灰色收入源。朝廷為避免其“無以養廉，以致苛索于百姓，故于耗羨中酌定數目，以為日用之資”。養廉銀的發放原則，主要依照職務高低，兼顧事務繁簡和地方財力。因此，即便是同級地方官，養廉銀也有差別。

一般來說，總督巡撫每年的養廉銀多達1-3萬兩，布政使、按察使等三品官為6000?8000兩，學政、道員、知府等四五品官為1500?4000兩，知州、知縣等六七品官為500?2000兩。如果按照購買力換算，督撫年薪可達300?900萬元，州縣官年薪也能達到15?60萬元。雖然差別很大，但比各自年俸多出了幾十倍，而且都是合法的。

地方官大幅加薪，京官看著眼紅。隨著地方虧空問題的解決和朝廷財力的增長，從雍正六年（1728年），朝廷給在京文官發放雙俸。此外，還給八旗大臣發養廉銀，給在京各衙門發放“飯銀”。雖然名目繁多，但由于京官沒有“耗羨”提解，加薪幅度遠不如地方官。

養廉銀的即時療效和后遺癥

清代中國本質上仍是農業社會，地丁銀（土地稅）是國家賦稅的主體。康熙五十年（1711年），清廷決定“滋生人丁永不加賦”，使地丁銀總額基本固定。按照地丁銀一定比例征收的火耗銀，數額也就因此固定下來，從而將官員養廉銀和地方辦公費的額度固定下來。這就確保了地方財政預算化、經費用途明確化，做到收支基本平衡。有利于維護地方行政的可持續性，有利于改善官員薪酬待遇、從制度上減少吏治腐敗，有利于減輕民眾的實際稅負。雍正后期到乾隆統治的前二十年，清代官場的貪腐之風得到了一定程度的遏制。

雍正用“陋規”合法化的思路，建立了一套全新的官員薪酬體系。民眾的稅負固定了，可弊端也就由這“固定”而生。清前期的財政收支結構，植根于超穩定的自然經濟。如果經濟環境變了，就會顯得僵化，難以適應。

整個18世紀，隨著中國經濟的持續增長，全社會的物價總水平增長了3倍。耗羨歸公的邊際效用隨之遞減。到了乾隆末年，養廉銀和公務費標準一如雍正年間，顯然有些過時。

可是，由于“耗羨”數額基本穩定，地方財政缺乏自主性，朝廷難以提高養廉銀數額。當時，雇傭師爺、仆人都要地方官自掏腰包，而師爺的薪水節節看漲；乾隆帝本人很貪財，動輒對地方官定罪罰銀，索要貴重禮品；向京官送的各種“敬”照舊，價碼年年抬高；加上生活成本日益增長，地方官的養廉銀越發不夠用了。許多人只好另謀灰色收入，甚至貪污受賄。這也是導致乾隆后期貪官迭出、貪腐盛行的現實原因之一。

其實，要想解決這個矛盾也不難。要么裁撤冗員、削減開支，要么另辟財源，增加收入。乾隆把難題留給了繼任者。遺憾的是，嘉慶和道光兩位皇帝缺乏改革的勇氣和擔當，既不敢減員增效，從制度上治理貪腐，又不愿突破“不加賦”的祖訓，更不想終結“閉關政策”，錯失了通過鼓勵發展工商業和海外貿易，以大幅增加財政收入的歷史性機遇。君臣繼續懵懵懂懂，放任這一矛盾日趨惡化。如果無法維系官員生計，養廉銀也就失去了“養廉”的效用。

歷史經驗再次證明：高薪未必養廉，低薪也無法養廉。建立一套與經濟社會發展和財政收入增長相協調，實現正常增長和動態平衡的官員薪酬體系，對于維護政治清明、督促官員廉潔、維系隊伍穩定、推動國家事業發展，確實很有必要。而這一切的前提，既要在不增加人民群眾負擔的同時，實現稅基穩固、稅源廣泛、稅收充裕，更要解放思想、從實際出發，以改革發展來去除體制的頑疾。

（作者為中國人民大學清史研究所博士，現供職于國務院臺灣事務辦公室）