“京津冀協同發展：機遇與路徑學術研討會”綜述

張云+竇麗琛+高鐘庭

2014年3月8日，河北經貿大學京津冀一體化發展協同創新中心、經濟研究所、《經濟與管理》雜志社聯合舉辦了“京津冀協同發展：機遇與路徑”學術研討會。京津冀協同發展既是一個老大難問題，又是一個新問題。與會專家一致認為，由習近平總書記親自謀劃，京津冀協同發展上升為重大國家戰略，為該區域發展帶來了千載難逢的歷史性機遇。推進協同發展的要害是加強頂層設計，從城市、產業、交通布局到生態環境建設，真正把京津冀作為一個整體進行規劃，再由各地進行戰略對接、規劃對接、政策對接。專家發言觀點綜述如下：

一、京津冀發展中存在的問題很大程度上緣于各自為政的體制

中國人民大學孫久文教授認為，京津冀過去發展中存在三方面不成功：一是北京的新城建設不成功，許多新城成了臥城，目前雖加強了商貿等基礎設施建設，但仍需引進產業增加就業崗位，建設第三代衛星城，未來應發展第四代衛星城；二是河北的環首都經濟圈建設不成功，未得到北京的支持與配合；三是天津的北方經濟中心建設也不成功。不成功的原因在于三地都是各干各的，沒有協同。

河北省社會科學院楊連云研究員認為，京津冀地區協作發展一直不理想的原因主要有兩點：一是過去京津尤其是北京依靠首都的政治權力，對周邊地區生產要素的聚集作用大于擴散作用；二是地方利益格局造成的，各地政府從自身利益出發考慮問題，很難協調。《經濟日報》孫士芳研究員指出，京津冀一體化之所以一直難以實現，根源在于缺乏協同發展的思維意識。現在“協同發展”有新的含義，承認了各自的發展階段、不同的發展定位和利益訴求，從這里可以找到協同的話題也就是切入點。

二、對北京大城市病的診斷

北京市社會科學院趙弘研究員將北京的大城市病概括為：表象在人口、背后在經濟、焦點在空間、根本在體制。

表象在人口。北京人口大規模、無序、快速集聚的原因是多方面的：一是我國正處于快速城市化進程中，全國人口都在向城市集聚；二是在原有體制下及體制轉型期，北京聚集了太多的優質教育、文化、科技、醫療等資源和資源配置權利；三是北京發展已步入后工業化社會，服務業發達，進而促進勞動力需求快速增長；四是房地產市場的快速發展。

背后在經濟。人口與經濟增長高度相關，經濟發展越快，人口集聚越多。北京經濟功能的加強，必然吸納更多人口，反之，經濟功能的衰退，吸納人口必然減少。以分稅制為特點的財稅體制提供了北京發展經濟的原動力，必然出現人口迅速膨脹的結果。

焦點在空間（規劃）。北京城市空間結構規劃不合理，單中心攤大餅式發展。對城市（群）發展規律探索不夠。衛星城建設必須抓住三個核心要素：第一是距離，衛星城一定不能離主中心城太近，以30～70公里為宜；第二，衛星城和中心城之間一定是通過大容積的城際鐵路聯通，城際鐵路和衛星城建設應當同步；第三是規模，衛星城過大則不是衛星城。可以借鑒日本東京都市圈規劃與建設經驗，分階段有重點地建設北京衛星城。

根本在體制。第一，分稅制的財稅體制使北京必須發展經濟，而越發展經濟，城市越臃腫，人口越多，這又進一步要求發展經濟。北京區縣小產權房屢禁不止也緣于此。第二，分稅制解決了經濟發展的動力機制，卻沒有調控機制相制約，局部理性掩蓋了更大范圍的不理性。

針對北京城市病，趙弘提出了四種調控辦法：第一，通過調控經濟來調控人口，讓經濟減速從而間接調控人口，同時建立首都財政；第二，建立強有力的體制機制，發揮對中央單位和區縣的調控作用；第三，疏堵結合，重心外移，建議北京像當年的法國一樣限制一萬平米以上的建筑，在若干年內限制開發中心城區；第四，以城際鐵路為牽引，帶動周邊衛星城的發展。

三、京津冀協同發展的機遇

孫久文認為，京津冀協作發展提了很多年，但是實質性的推進很少，除了政策不到位等原因，關鍵是合作的時機沒有到來。現在環境污染成為共同面臨的問題，必須由京津冀三地甚至更廣的地方進行區域合作才能解決，京津冀區域合作的機遇真正到來了。尤其是北京對周邊地區的聚集作用太強，其自身發展已遭遇人口資源環境的天花板，必須把一些低端功能疏解出去。因為霧霾，河北省重化工業也到了非轉型不可的時候，承接京津的工業和服務業轉移是新興產業的重要來源。

首都經濟貿易大學祝爾娟教授認為，京津冀協同發展迎來重大機遇，表現在四個方面：第一，從中央到地方，研究京津冀應共同發展已形成共識。第二，北京發展階段躍升、功能疏解、產業轉移與升級，給京津冀地區的產業整合帶來機遇，有可能形成新型產業分工格局。第三，北京新機場建設有可能率先實現周邊區域一體化的發展。新機場占地2/3在北京，1/3在河北廊坊固安，還有天津的合作融入。圍繞機場將形成一個臨空經濟區、產業區，還要建設一些航空小鎮，從而有可能京津冀三地共同建設一個區域合作示范區。第四，京津冀三地都在進行空間結構調整，有可能帶來合作的契機，北京的空間布局開始由過去重北部轉向加快南部開發，天津發展越來越重視其東部與北部，河北則將環首都、沿渤海作為開發重點。

四、京津冀協同發展的目標和戰略定位

祝爾娟將京津冀在國家戰略布局中的地位和責任概括為：第一，京津冀地區應該打造成國家參與全球競爭和國際分工的世界級城市群；第二，是中國乃至世界的研發創新、高端服務和大國重器的集聚區；第三，是中國未來最具活力的經濟增長極和帶動環渤海發展的核心區；第四，是帶動中國北方向東北亞、西亞、中亞、歐洲全方位開放的門戶地區；第五，是探索區域空間優化、科學持續、協同發展、互利共贏的示范區。

河北省委政策研究室副主任張建國認為，京津冀協同發展是加快實現兩個“百年”中國夢的重要戰略支點，必須從大國思維的視角審視京津冀協同發展，攜手搶占國際競爭的制高點。中共河北省委黨校王曉海研究員指出，世界上現有的都市圈都是20世紀設計的，而北京的都市圈是21世紀設計的，城市建設、產業布局和產業鏈條都要按照國際都市圈標準來設計，在影響力、競爭力上力爭超過東京都市圈。

五、京津冀協同發展的突破口

祝爾娟指出，近期京津冀協同發展有可能在以下方面率先突破：一是以北京新機場為契機，共建國家級臨空經濟區域合作示范區；二是依托天津濱海新區，共建中國投資和服務貿易最便利的綜合改革創新區；三是抓住京津冀三地優化空間結構的機遇，共建國家級的京津科技新干線；四是抓住北京中心城區功能疏解的機遇，共建首都綠色生活圈。

六、京津冀空間布局優化

河北工業大學張貴教授強調，加快京津城市功能疏解應與培育河北省新增長極相結合。京津可以疏解的產業和部門主要有四類：一是勞動密集型的產業鏈上游產業，如動物園批發市場、大紅門和新發地等商貿流通市場的搬遷；二是非市場因素決定的公共部門，如中央和北京市的醫院、高校等；三是部分央企總部有較大搬遷空間；四是“三高”企業退出，如中石化燕山分公司、東方石油化工有限公司、首鋼總公司等有疏解空間。河北省應由單純地承接產業梯度轉移轉向以完善城市功能為主，由簡單的產業對接協作轉向新增長極培育。圍繞京東新區，建成現代服務功能承接示范區；圍繞京南新區，建成首都產業轉移承接示范區和央企對接合作先導區；圍繞京北新區，建成首都圈生態經濟示范區和中關村科技成果轉化示范區；同時，建設和發展曹妃甸新區、正定新區、北戴河新區、黃驊新城，使其成為輻射帶動區域經濟增長的新增長極。

孫久文認為，河北省與其建設環首都新城，不如扶持原有的中等城市，如保定、張家口、承德、廊坊的三河。要率先建設北京至涿州、固安、廊坊的城際鐵路，不靠地鐵靠城鐵，為打造新一代衛星城創造條件。孫士芳認為，河北省環京津發展之所以不理想，主要是因為北京周邊都是小城市，沒有形成中等城市群，導致產業不能聚集。河北應有意識地發展涿州、三河等城市，吸引北京的企業前來對接。

關于交通布局，河北省政府研究室陳萬欽處長提出京津冀對外要建立東出西聯的大通道，使北京成為新亞歐大陸橋的橋頭堡、新絲綢之路的橋頭堡；區域內建立以高鐵為主、以通用航空為補充的交通體系。

七、京津冀產業對接和協作

張貴認為，在產業對接協作方面京津冀主要有七大產業，要由易到難分層次推進：環京津商務休閑旅游產業帶、環渤海石油海洋化工產業帶、京津冀電子信息產業帶、京津冀現代物流產業帶、渤海灣船舶修造產業帶、京津冀新能源產業帶以及中國北方高端裝備制造產業帶。此外，還有四條相互連接的產業帶亟待推進，分別是：北京—天津—廊坊現代服務業和現代制造業產業帶；邯鄲—邢臺—天津—唐山鋼鐵和紡織專業化產業帶；石家莊—保定—衡水傳統服務業和傳統制造業產業帶；張家口—承德—秦皇島供水、空氣、旅游等資源型產業帶。要以技術“進鏈”、企業“進群”、產業“進帶”、園區“進圈”為主線，形成自研發設計至終端產品完整產業鏈的整體優勢。

王曉海認為，北京要真正建成國際大都市，定位就是服務，包括行政、研發、教育、醫療等服務功能，必須形成“良幣驅除劣幣”的形勢，在疏和堵的基礎上加上推，把制造基地（包括倉儲物流）、低端產業推出來。天津應該是國際經濟城市和產業高地。河北要用生態換產業，在完成淘汰落后產能、減排目標的基礎上，鼓勵北京和天津的產業來河北發展。河北省要圍繞北京依次形成生態圈、服務圈、研發高端制造圈和傳統產業升級改造圈，工業制造業重點應在冀中南，河北省北部除了唐山以外都不宜大規模發展。

楊連云認為，“河北因產業層次太低而承接不了北京產業轉移”的觀點站不住腳。河北與北京錯位發展的路徑包括：從發展旅游業和農副產品供應入手，發展交通和統一的物流產業，張家口和北京聯合申辦冬奧會，對張家口的交通、旅游、服務業是一個大的機遇；從南水北調中線入手，共同建設包括海水淡化在內的水資源市場。

戰略性新興產業是京津冀協同發展的重要領域。張建國提出了七個發力點：一是在共建京津冀高端信息化的公共基礎設施上發力，打造“信息高速路”；二是在建立京津冀大數據體系上協同發力，共建數據信息共享機制，合力推動數據相關技術研發，促進京津冀大數據跨界快速流動；三是共同打造京津冀自由貿易區，讓制度創新紅利惠及京津冀；四是以京津冀市場需求為導向，從強化職業教育協同發力，引進國外優質資源開展合作辦學，努力打造職業技能人才的“北大”、“清華”乃至“哈佛”、“耶魯”；五是在共建京津冀農業物聯網上發力，形成農業物聯網技術體系；六是在共建京津冀合作開發園區上發力，共建具有區位、產業、人才差異化的留學回國人才創業園；七是在組建跨界產業聯盟上發力，首都創新大聯盟應“擴容”津冀，建立京津冀風險共擔、利益共享的產業技術創新聯盟，鞏固提升北京科技創新中心的地位，促進更高起點的自主創新。

河北經貿大學武義青研究員建議中央支持河北省大力發展戰略性新興產業，比如，支持石家莊衛星導航（北斗）產業基地、秦皇島數據產業、廊坊云存儲產業發展。同時提高河北的天然氣等清潔能源供應量，不斷提高河北省外調電比例，研究建立電力企業按污染物排放績效分配上網電量政策。

八、京津冀協同發展的制度創新

1. 京津冀協同發展的組織保障。廊坊共識寫得非常扎實卻落實不了，凸顯出制度安排的重要性。孫久文建議研究新疆自治區在不涉及烏魯木齊市、昌吉州行政區劃調整的前提下設立烏昌黨委的做法，在京津冀三地之上建立一個機構，對共同事宜進行統一調度和規劃，并賦予其行政管理權。趙弘建議成立京津冀協同發展委員會，這一機構可以和首都的機構組合在一起，由國家主席習近平兼任委員會主任，以協調中央軍委、國務院單位以及京津冀三地，利用新權威主義化解京津冀發展難協同之頑疾。還建議河北在省級層面建立統籌機制，變各市縣與北京分頭對接為統籌對接。祝爾娟強調建立橫向與縱向相結合的協調機制。

2. 建立區域利益分配和補償新機制。如何從“一畝三分地”到“抱團式發展”，關鍵在于體制機制的創新。祝爾娟指出，推進京津冀協同發展要有配套制度，比如首都財政、投資共建和投資轉移。公共產品的供給要依靠政府和市場機制的有機結合，積極探索用稅收分享制、成本分攤制、生態補償制分類解決盈利性產品、半公益性產品、公益性產品的供給問題。孫久文、張貴指出，要充分發揮企業、社會組織、媒體等各級主體的作用，積極構建政府、企業商業、民間團體合作新機制。

武義青建議在全國范圍內實施按比例分配鋼鐵產能配額以及配額交易制度，除各省均可內部交易外，河北省在未達到產能目標前只許出售配額。“產能配額+配額交易”制度既可促進河北省鋼鐵產業結構調整的順利實施，促進鋼鐵產能配置的優化，也能避免保大限小的傳統調控方式誤傷有發展空間的中小企業，符合各類經營主體平等競爭的改革方向。

環境問題是最大的協同話題。與會專家紛紛呼吁在河北先行先試生態補償機制，在產權交易等方面做一些探索和推進。孫久文建議中央統籌管理，統一收費、統一補償，用間接補償替代地方對地方的直接補償。

責任編輯、校對：張 然