新土地制度改革政策下的農村土地問題初探

徐潔　段建南　龔汗青

摘 要：隨著城市化進程的加快，農村土地問題顯現，影響著中國社會的發展，十八屆三中全會提出了農村土地制度改革方向。通過分析新形勢下農村出現的新的土地問題，諸如農村土地流轉中介不規范，農地“非農化”，土地閑置現象突出等，探討農村土地問題的解決途徑，提出建立耕地保護補償機制，加強村莊規劃，規范農村土地中介市場，加快農村土地確權，合理解決糾紛的對策建議。

關鍵詞：土地制度改革；農村土地利用；土地流轉；土地閑置

中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）13-0036-02

土地是農業生產最基本的生產資料，也是農民賴以生存的“命根子”，因此土地問題一直是中國農村的核心問題。從中國革命的最早時期，“打土豪，分田土”，再到改革開放的“土地承包責任制”，近代中國農村土地改革經歷了相當長的時間[1]。土地問題不僅在革命時期是一個重要的問題，在目前中國城鎮化過程中也同樣是重要的問題。

一、新土地制度改革對農村土地問題產生的積極影響

十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“建立城鄉統一的建設用地市場。”“在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價?！贝舜胃母飳⑦M一步打破城鄉二元結構，對提高農民收入、協調社會發展具有深遠的歷史意義。通過建立城鄉統一的土地市場，使土地要素的流動帶動其他生產要素的流動是協調城鄉發展、縮小城鄉差距的重要措施。目前中國不同人群之間的收入分配差距正在急劇拉大，尤其是城鄉差距。據國家統計局公布的數據，2013年全國居民收入基尼系數為0.473，已越過0.4代表的貧富兩極分化這個警戒線[2]。中國收入分配研究中心2013年4月研究的一項調查顯示，城鄉、地區和行業之間的收入差距有半數來自城鄉之間。十八屆三中全會提出要賦予農民更多的財產權利，一方面土地公有制的性質及公有產權堅持不變；另一方面積極開展股份制合作經營模式，農民被賦予集體資產股份占有、收益、抵押、擔保、有償退出和繼承權，探索增加農民的財產性收入渠道，充分發揮土地增值保值的作用。

中國現在實施的農村土地制度雖然保證了土地公有制，也帶動了農民的一些積極性，但卻沒有穩定農民與土地之間的利益關系，農民對土地的利用效率低下，顯得十分浪費。2014年中央一號文件指出，穩定農村土地承包關系并保持長久不變，這是國家給農民下的一顆“定心丸”，有助于削弱現行農村土地產權關系中存在的不確定性，使農民形成長遠的預期，從而放心地在土地上增投入、謀發展。由于長期以來農村土地產權不明晰，農民對土地沒有實際支配權、處分權，導致農村土地利用亂象叢生，很多地區土地沒有正規流轉，而往往是自發性地在私底下進行。

二、農村土地的新問題

（一）中介游走于灰色地帶，損害農民權益

隨著新土地改革政策出臺，農村出現了土地中介人這一職業。在網上輸入“土地中介人”的此類搜索，便可以看到這個群體的關于土地流轉信息在很多貼吧、小組討論，甚至新聞中。以前大部分的土地流轉發生在同村或鄰村之間，或由鎮政府、村委會等牽線搭橋的介紹，不過也有一些頭腦靈活、人脈熟絡的人，作為農村土地流轉的中間人。國土資源部地價所所長鄒曉云表示：“市場上現在的土地中介，從本質上講干的就是一種炒地皮的行為?！蓖恋刂薪槿嗽谝龑恋亓鬓D過程中因缺乏規范化、制度化的工作流程，在運作上管理不科學、缺乏監督機制，一旦發生土地流轉糾紛便有可能因無人調節而引發更多社會問題，直接或間接損害了農民權益[3]。

（二）越來越多的農用地“非農化”和“非糧化”

據農業部初步統計，截至2012年12月底，全國家庭承包經營耕地流轉面積達到2.7億畝，其中流入工商企業的耕地面積約為2 800萬畝，比2009年增加115%，占流轉總面積的10.3%。此次土地改革更加推動了農村土地的流轉，一方面使土地得到了高效利用，另一方面也產生了糧食安全隱患。十八屆三中全會剛剛過去一個多月，在河北農村地區就流轉了數千畝土地。在河南有超過五千畝土地流轉于合作社，而其中一半用于進行二次流轉，并都用來種植梨樹、山藥等經濟作物，種糧者屈指可數。如果工商企業大量租用農戶承包的耕地進行“非農化”經營管理，合作社二次流轉將農用地“非糧化”，將如何解決13億中國人口的吃飯問題？

（三）土地閑置現象更加突出

隨著城鎮化進程的加快，農民進城務工和定居已成為普遍，留在農村富裕了的農民建新房不拆老房，導致“一戶多宅”，土地利用效率低下，耕地撂荒、宅基地閑置等現象，一些地區出現了“空心村”。一部分鉆政策空子的人，利用農民對政策信息不敏感，想在新的土地制度改革中賺一筆，建立空殼合作社，實行倒買倒賣囤地，以達到低價轉入高價轉出的目的。這種投機行為必然導致土地閑置的發生，使農用地的主體功能得不到實現。據《每日經濟新聞》記者采訪的一位“賣地者”稱：“我們的合作社趕在三中全會之前批下來了”，她表示合作社的成立是不會打算進行種植和養殖，政府越來越重視農村土地，先把地給占了，以后肯定會越來越值錢的[4]。

（四）土地權屬糾紛問題顯現

目前，農村土地流轉存在“兩多兩少”等問題，即農民承包地私下自行流轉多，口頭協議流轉多，經鄉鎮批準并備案少，簽定書面合同少。還有一些家庭承包經營權多次轉移，地塊邊界不清，土地檔案記錄不完整等。由于允許農村經營性土地出讓流轉，投資入股，經營租賃，實現與國有土地同等入市，同權同價，這也意味著農村土地增值操作，首先要做的是在土地的確權，而流轉問題很可能導致確權過程中產生很多矛盾糾紛，最終農民因土地經營權流轉失去土地，造成大量失地農民，農民如果沒有其他技能又沒有農地作為保障，會給政府安置工作增加很大困難和壓力，在一定程度上存在著社會隱患。endprint

三、對策建議

（一）探索建立耕地保護補償機制

據央廣網獨家報道，全國第二次土地調查數據表明中國人均耕地面積從1.59畝（1996年）下降為1.52畝（2009年），遠低于3.38畝的世界平均水平[5]。隨著人口數量的增加，城市化的加速，中國人均耕地仍然會下降。而在現有的耕地中，遭受中、重度污染的就有5 000萬畝，絕大多數不適合耕作，適合穩定利用的耕地就18億畝多。人均耕地數量下降，優質耕地減少，后備耕地資源不足，這是中國現階段的基本國情。耕地保護關系到中國糧食安全、經濟發展和社會穩定等各個方面，為落實耕地保護政策并完善相關制度，地方政府應按照“取之于地、用之于地”、“誰保護、誰受益”的原則，結合實際情況建立耕地保護補償的激勵機制，彌補耕地保護者在保護過程中的損失。

（二）加強村莊規劃與管理

科學編制村莊規劃，要以社會主義新農村建設為目標，以城鄉一體化、農村現代化為依據，把民本思想體現在提高農村居民的生產和生活條件上，配套完善農村基礎設施建設，盡可能地合理布局建筑物。合并規模小、人口少的居民點，按時分批做好集并規劃，整治清理村內破舊失修閑置已久的宅基地。另外，村莊的規劃與管理要因地制宜的走群眾路線，采用公眾參與規劃技術，集思廣益，尊重群眾意見，同時增強法律法規宣傳，加深群眾法律和規劃意識，使干部群眾統一思想，自覺監督與管理。通過向社會公開查處違法用地的反面典型，起到懲處、戒止、警示的作用，以使村莊規劃與管理走上健康的軌道。

（三）規范農村土地中介市場

農村土地中介為土地流轉起著橋梁與紐帶作用。目前農村土地中介市場還處于無序狀態，一是相關法律法規還未建立，二是缺乏這方面的專業人員。政府可以設立農村土地中介市場準入制度，支持符合條件的農地推介機構的建立，對從業人員進行相關專業培訓以提高其素質，將民間土地中介規范為推動農地流轉、確保農民利益的機構。也可以由政府搭建農地流轉交易平臺和相應的網絡信息平臺，將土地流轉信息及時準確地公之于眾，促成建立土地產權交易所，并在縣、鄉、村三級分別建立農地流轉管理服務機構。

（四）加快農村土地確權，合理解決糾紛

依法確認農民土地權利是土地流轉的首要步驟，加深全社會尤其是農民的土地物權意識，有利于在城鎮化、農業現代化推進過程中，切實維護自身權益。確定土地權屬關系、土地面積，明晰集體土地財產權，推進農村集體土地確權登記發證工作，而這其中又要做到健全矛盾調和機制，增強基層農經管理機構的隊伍建設，完善農地承包經營糾紛仲裁系統，還要制定可行的試點操作規程，區別對待糾紛難于解決的地塊，劃定存在爭議的區域。并且應盡快推行科學的地籍調查測量方法和農地承包經營權登記方式。作為農村土地承包經營權試點登記，屬于初始登記，含有半強制性和不動產總登記的特點。而《土地登記辦法》中沒有具體列入土地承包經營權的登記，這也是導致農村土地糾紛產生的重要原因之一。短時間內不能解決的土地承包糾紛，應暫按有爭議的具體區域現狀，找出其位置，地塊大小，爭議原因，建立爭議地區地籍檔案，待解決爭端后進一步確認，公示和登記。

四、結語

全面實施新的土地改革是一個龐大的社會系統工程，需要一個循序漸進的過程，同時也需要多方共同的努力。不能只追求自身和眼前的經濟利益而忽略集體的利益和國家的長遠發展。要使新土地制度改革政策在中央正確指揮下以及法治框架內井然有序的向前推進，相關法律法規、政策措施及條例也要進行清理并做出相應完善，有些還需要制定新的法律法規。

參考文獻：

[1] 趙秀華.淺議黨領導下農村土地經營模式的變革歷程[J].理論導報，2010，（4）：23-24.

[2] 國家統計局.2013年國民經濟發展穩中向好[EB/OL].http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201401/t20140120_502082.html.

[3] 汪衍玉，胡亦琴，呂惟攀.農村土地流轉中介組織構建與發展問題研究[J].內蒙古農業科技，2011，（3）：4-6.

[4] “空心合作社”加價倒賣 資本瞄上土地流轉[EB/OL].每經網，http：//www.nbd.com.cn/articles/2014-01-14/802702.html.

[5] 第二次全國土地調查：中國耕地比原數據多出2億畝[EB/OL].央廣網，http：//news.cnr.cn/native/gd/201312/t20131230_514525772.shtml.[責任編輯 吳高君]endprint