鄭州市新型城鎮(zhèn)化問題的經(jīng)驗(yàn)分析

汪萌萌

摘 要：隨著中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)上升到國家戰(zhàn)略層面，鄭州市被納入全國主體功能區(qū)規(guī)劃，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化引領(lǐng)“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展成為了政府現(xiàn)階段工作的重中之重，作為其核心城市區(qū)域，鄭州市新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程也加速推進(jìn)，取得了巨大的成就。盡管如此，依然面臨著很多問題和矛盾，尤其體現(xiàn)在耕地變動與農(nóng)民權(quán)益的保障方面，制約著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的健康發(fā)展。通過實(shí)地調(diào)研的方法，并結(jié)合日本城鎮(zhèn)化的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，分析了鄭州市某行政村新型城鎮(zhèn)化在發(fā)展中的新情況新問題，進(jìn)而提出適時的政策建議，對于加速社會轉(zhuǎn)型，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展、中原崛起具有重大而深遠(yuǎn)的意義。

關(guān)鍵詞：三化協(xié)調(diào)；新型城鎮(zhèn)化；耕地變動 ；農(nóng)民權(quán)益

中圖分類號：F291 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）14-0086-03

一、問題的提出

隨著中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)上升到國家戰(zhàn)略層面，鄭州市被納入全國主體功能區(qū)規(guī)劃，河南省上下乃至周邊掀起了建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的高潮，社會各界都在思考和探索如何實(shí)施中原經(jīng)濟(jì)區(qū)戰(zhàn)略、加快中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)問題。故在此背景下，盧展工書記在中共河南省第九次代表大會上指出，再次戰(zhàn)略機(jī)遇期主題是科學(xué)發(fā)展，主線是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，目標(biāo)是富民強(qiáng)省，核心是“三化”協(xié)調(diào)，活力是解放思想，動力是改革開放，方法是統(tǒng)籌兼顧，關(guān)鍵是實(shí)干實(shí)效。其中，三化協(xié)調(diào)是指即新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化三者協(xié)調(diào)發(fā)展相輔相成，而城鎮(zhèn)化是一種世界性的社會經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，是鄉(xiāng)村分散的人口、勞動力和非農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)活動不斷進(jìn)行空間上的聚集而逐漸轉(zhuǎn)化為城市的經(jīng)濟(jì)要素，城市相應(yīng)地成長為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要動力的過程，而河南省的經(jīng)濟(jì)建設(shè)正處在這一關(guān)鍵的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型時期，而所謂的新型城鎮(zhèn)化主要是指走一條不以犧牲環(huán)境和耕地為代價的實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長社會轉(zhuǎn)型的路子。我國自1992年建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制以來，特別是1996年進(jìn)入城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段以后，城市擴(kuò)張對于農(nóng)村土地的占用致使大量農(nóng)民失去土地，且由于不合理的征地制度而未得到合理、有效的補(bǔ)償。日本與中國的農(nóng)業(yè)雖然處在不同的發(fā)展水平上，但在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織結(jié)構(gòu)方面有許多相似之處，如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營主體都是以農(nóng)戶為單位分散經(jīng)營、規(guī)模狹小、人多地少的矛盾突出等。但是，日本卻在較短的時間內(nèi)達(dá)到了與美國差不多的工業(yè)化、城市化水平。在此過程中，日本政府適應(yīng)工業(yè)化、城市化不同發(fā)展階段的需要。適時調(diào)整農(nóng)業(yè)發(fā)展政策和農(nóng)村土地制度，并在解決與城市化、農(nóng)地制度改革相關(guān)的農(nóng)民利益保障問題的過程中，建立并不斷健全了社會保障制度，實(shí)現(xiàn)了從土地保障向現(xiàn)代社會保障制度的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)了城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，本文結(jié)合中外城鎮(zhèn)化過程中所得到的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，以滎陽市城關(guān)鄉(xiāng)汪溝村的發(fā)展情況為切入點(diǎn)進(jìn)行分析，對于我省工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速發(fā)展時期的農(nóng)地制度改革及相關(guān)農(nóng)民社會保障制度的整體性變遷，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展具有一定的啟發(fā)和借鑒意義。

二、三化協(xié)調(diào)是鄭州市實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的主線

新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是促進(jìn)中原崛起的“三駕馬車”，相輔相成，相互促進(jìn)，缺一不可。新型城鎮(zhèn)化是載體，新型工業(yè)化是動力，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是基礎(chǔ)。

河南省是中國的縮影，河南的難題就是中國的難題，河南省成功轉(zhuǎn)型也映照著中國成功轉(zhuǎn)型。中原經(jīng)濟(jì)區(qū)要走的是一條不以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食為代價的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展之路。然而，河南省面臨的現(xiàn)實(shí)是，城鎮(zhèn)化水平比全國落后近10 個百分點(diǎn)。河南省與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距實(shí)質(zhì)上是城市經(jīng)濟(jì)實(shí)力、城市輻射力與帶動力的差距，加快推進(jìn)河南新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，是河南全面建設(shè)小康社會的必由之路，在加速社會轉(zhuǎn)型，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展、中原崛起等方面具有重大而深遠(yuǎn)的意義。河南省作為人口大省、農(nóng)業(yè)大省，作為糧食主產(chǎn)區(qū)，如何解決農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化問題，對全國具有典型意義。

三、日本城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)地制度改革及其相關(guān)農(nóng)民社會保障制度的歷史啟示

（一）農(nóng)地制度的改革既要滿足城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要又要注重對農(nóng)民土地權(quán)益的保障日本城市化起步階段的農(nóng)地制度改革，確立了土地私有權(quán)，并允許土地自由買賣和出租，其結(jié)果是土地所有權(quán)集中、失地農(nóng)民增加，引起依賴土地保障的農(nóng)民極大不滿，農(nóng)村階級矛盾異常尖銳。二戰(zhàn)后實(shí)行土地改革一直到1961年，在長達(dá)15年的時間里日本在賦予農(nóng)民永久土地所有權(quán)的同時，通過立法對農(nóng)地的流轉(zhuǎn)實(shí)行全程管制，還規(guī)定非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者不得擁有土地，離農(nóng)農(nóng)民必須出售其持有農(nóng)地。既發(fā)揮了農(nóng)地制度的激勵功能，又有效地保護(hù)了自耕農(nóng)的土地權(quán)益。1962年后，即達(dá)到農(nóng)業(yè)剩余勞動力吸收完畢的“劉易斯轉(zhuǎn)折點(diǎn)”后，才逐漸放松對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的管制，鼓勵土地集中與農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模的擴(kuò)大，并輔之以農(nóng)村社會保障制度的建立與完善。日本的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)告訴我們，加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)，擴(kuò)大規(guī)模經(jīng)營是提高農(nóng)地資源配置效率和城市化快速發(fā)展的必然要求，但其推進(jìn)是有條件的，要與保障農(nóng)民土地權(quán)益相均衡。

（二）同步實(shí)施與城鎮(zhèn)化進(jìn)程相適應(yīng)的農(nóng)民社會保障制度，實(shí)現(xiàn)由土地保障向現(xiàn)代社會保障制度的漸進(jìn)轉(zhuǎn)變

日本的經(jīng)驗(yàn)表明，城鎮(zhèn)化與農(nóng)民社會保障之間存在內(nèi)在的基本聯(lián)系。城市化直接導(dǎo)致了傳統(tǒng)土地保障制度的解體與現(xiàn)代社會保障制度的誕生。而首先將失去土地進(jìn)入城市產(chǎn)業(yè)工人隊伍的農(nóng)民，然后是兼業(yè)農(nóng)民、純農(nóng)民逐漸納入現(xiàn)代社會保障制度，逐步實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)社會保障制度的一體化，又進(jìn)一步推動了城市化發(fā)展。特別值得注意的是，日本城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期也是包括農(nóng)民在內(nèi)的社會保障體系迅速完善的時期，一方面是因?yàn)檫@個時期是城鄉(xiāng)矛盾等社會問題最為突出，對社會保障需求最旺的時期；另一方面，也是國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力增長最快，社會保障供給能力最強(qiáng)的時期。我國當(dāng)前正處在城鄉(xiāng)矛盾最為尖銳的時期，也已進(jìn)入“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的階段，應(yīng)適應(yīng)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的需要，加快包括失地農(nóng)民、農(nóng)民工、純農(nóng)民在內(nèi)的整個農(nóng)民社會保障制度的建設(shè)，逐步調(diào)整城鄉(xiāng)分配關(guān)系，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度建設(shè)。我們也要看到，由土地基本生活保障向現(xiàn)代社會保障的變遷是一個長期漸進(jìn)的過程，以土地基本生活保障占社會保障的比例大致可分為三個發(fā)展階段。第一階段，農(nóng)民的保障基本全依賴于土地基本生活保障，社會保險的發(fā)展非常緩慢，而且只有但是極少數(shù)人享受；第二階段，土地基本生活保障占社會保障的比重迅速下降，新的社會保障發(fā)展速度加快，享受的覆蓋面提高；當(dāng)進(jìn)入第三階段時，社會保險基本覆蓋了全體國民，土地基本生活保障被社會保險所替代。由于我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，各地在從土地基本生活保障向社會保險過渡時所處的階段不同。endprint

（三）城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)村土地制度及其相關(guān)農(nóng)民社會保障制度必須進(jìn)行整體性變遷

以促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展日本的經(jīng)驗(yàn)也表明，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)地制度與農(nóng)民社會保障制度之間具有互補(bǔ)性，進(jìn)行整體性變遷可以更好地降低制度變遷的成本，提高制度變遷的效率。要充分發(fā)揮政府在制度變遷中的作用，特別是在城市化快速增長時期，進(jìn)入工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)階段，財政加大對農(nóng)地制度和農(nóng)民社會保障制度整體性變遷的支持力度，對農(nóng)民的生產(chǎn)生活實(shí)行全面保護(hù)，極大地促進(jìn)了農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民收入水平提高，消除了城鄉(xiāng)收入差距，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。我國目前以均分為特征的農(nóng)地集體所有的承包制“具有一種內(nèi)在的社會保障機(jī)制”。這種制度安排在我國城市化初始階段社會保障嚴(yán)重缺位的情況下保證了工業(yè)化進(jìn)程以及農(nóng)村剩余勞動力艱難轉(zhuǎn)移過程的平穩(wěn)進(jìn)行。但進(jìn)入城市化快速發(fā)展階段，這種制度安排與城鄉(xiāng)分割的社會保障制度、就業(yè)制度等一起，成為影響農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要障礙，是造成我國農(nóng)民“制度性貧困”，城鄉(xiāng)收入差距不斷擴(kuò)大的根源。“為改變一項(xiàng)帕累托低劣的制度安排，需要改變某一域的制度，然后通過互補(bǔ)性關(guān)系引發(fā)其他制度的連鎖反應(yīng)。”因此，在對我國現(xiàn)行不合理的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度、征地制度等進(jìn)行改革時，必須對城鄉(xiāng)社會保障制度、勞動就業(yè)制度、財稅制度、戶籍制度等關(guān)聯(lián)性和替代性制度進(jìn)行同步設(shè)計和整體演進(jìn)，以促進(jìn)我市城鎮(zhèn)化的順利演進(jìn)。

四、鄭州市的行星城鎮(zhèn)化的措施分析

縣域城鎮(zhèn)社區(qū)化，也就是說新市鎮(zhèn)、一般鎮(zhèn)和社區(qū)要社區(qū)化，按照“做強(qiáng)主城、做優(yōu)縣城、發(fā)展集鎮(zhèn)、建設(shè)社區(qū)”的原則做強(qiáng)主城。為什么新鄉(xiāng)叫膨脹縣城，這里又有優(yōu)縣城呢？因?yàn)楦鱾€縣城的片現(xiàn)在都很大，鄭州市各個縣城現(xiàn)在都是20平方公里、30平方公里，和新鄉(xiāng)不一樣，新鄉(xiāng)都是5平方公里、10平方公里，所以要內(nèi)涵發(fā)展，做優(yōu)的概念就是內(nèi)涵發(fā)展，并不主張縣城再往外擴(kuò)展，但要內(nèi)部結(jié)構(gòu)有機(jī)更新，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)提升。集鎮(zhèn)、鎮(zhèn)區(qū)和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)要發(fā)展，要建設(shè)社區(qū)，按照這個原則進(jìn)一步明確“一主、三區(qū)、四組團(tuán)、27個新市鎮(zhèn)、458個新社區(qū)”。“一主”是四環(huán)以內(nèi)中心城區(qū)，“三區(qū)”是四環(huán)以外東部一個新區(qū)、南部航空港一個新區(qū)，西部滎陽上街一個新區(qū)。“四組團(tuán)”是登封、鞏義、新密、新鄭，實(shí)際上是原來都市區(qū)規(guī)劃的兩核十組團(tuán)，這個概念會和省里面的概念相接，在27個新市鎮(zhèn)下面布局一些新型社區(qū)，一般的鎮(zhèn)可以建設(shè)成大的1萬—2萬人的中心社區(qū)，我們就是要建立這樣一個城鎮(zhèn)體系、空間布局。在縣城、城市組團(tuán)、新市鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、規(guī)劃區(qū)以內(nèi)和規(guī)劃區(qū)周邊3公里以內(nèi)的村莊，對鄭州市來說，原則上都要實(shí)現(xiàn)拆村并城、拆村并鎮(zhèn)。規(guī)劃區(qū)3公里以外的地方，我們進(jìn)行適當(dāng)?shù)牟季郑闪⒉鸫宀Ⅻc(diǎn)的新型社區(qū)。同時，要下決心明確保留一批歷史文化傳統(tǒng)特色的原有村莊，這個要先明確下來，原則上不能拆，將來我們可以利用它發(fā)展特色旅游。形成這樣一個城鎮(zhèn)體系，依托這個城鎮(zhèn)體系布局產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和農(nóng)民創(chuàng)業(yè)園，但是并不一定是每個拆村并城的社區(qū)都搞創(chuàng)業(yè)園，原則上是中心社區(qū)周邊可以布局創(chuàng)業(yè)園，依托新市鎮(zhèn)搞創(chuàng)業(yè)園以外，其他社區(qū)原則上不一定都搞創(chuàng)業(yè)園，還有一個集中度的問題。也就是說，除了城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)、新型社區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)或創(chuàng)業(yè)園以外，其他區(qū)域全面開展水、田、林、路綜合整治，將來，要形成有建筑物的地方都是現(xiàn)代化的城鎮(zhèn)或園區(qū)，沒有建筑的地方就是“田成方、路成網(wǎng)、林成行、群相連”的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)。按照這個思路，各縣（市）區(qū)抓緊推進(jìn)縣域、鎮(zhèn)域的新“三化”協(xié)調(diào)空間布局規(guī)劃以及土地利用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人口布局規(guī)劃的編制工作，縣城要以縱橫交織的兩小城市的形態(tài)風(fēng)貌景觀道路改造為帶動，加快推動兩條主線交叉周邊的5平方公里左右中央商務(wù)區(qū)的改造提升。現(xiàn)在鄭州市的所有縣城都沒有城市景觀軸線，沒有中央的商務(wù)區(qū)，那就只能是在縱橫交叉點(diǎn)，找一個老城區(qū)改造提升的中央商務(wù)區(qū)，展示城市的形態(tài)風(fēng)貌，體現(xiàn)城市的現(xiàn)代化。

五、政策建議

（一）城鎮(zhèn)化水平下的統(tǒng)籌解決人口問題的政策制度

1.堅持城鄉(xiāng)一體統(tǒng)籌發(fā)展

由于歷史原因，現(xiàn)有的戶口管理制度、醫(yī)療和社會保障制度等存在著一定的局限性，越來越成為影響城鎮(zhèn)化進(jìn)程的桎梏。只有加快改革創(chuàng)新，營造勞動力資源合理流動的政策環(huán)境和各類資本向城鎮(zhèn)聚集的投融資環(huán)境，才能為推進(jìn)城鎮(zhèn)化提供制度保障。

2.創(chuàng)新人口管理體制機(jī)制

首先是構(gòu)建“大人口”管理體制，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。目前人口管理體制是多頭管理，各自為政，公安、人口計生、人力資源與社會保障、民政、稅務(wù)、工商、房管等部門都有管理人口的職責(zé)。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，按照建設(shè)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗(yàn)區(qū)的要求，“人口計生委”已經(jīng)不能適應(yīng)“統(tǒng)籌解決人口問題”的工作需要。

（二）統(tǒng)籌解決人口問題的政策制度實(shí)現(xiàn)途徑與步驟

首先要逐步推行人口生育政策城鄉(xiāng)一體化。人口生育政策是人口政策的核心部分。我國傳統(tǒng)的計劃生育政策一直是城鄉(xiāng)差別的政策，從1980年正式啟動計劃生育政策以來，除少數(shù)民族以外，城鎮(zhèn)都是實(shí)行一孩政策，農(nóng)村有的是一孩、有的是兩孩政策。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中統(tǒng)籌解決人口問題，需要調(diào)整和完善現(xiàn)行的人口生育政策。如果2020年前基本實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，我們認(rèn)為，在穩(wěn)定低生育水平的前提下，應(yīng)逐步推行城鄉(xiāng)一體化的人口生育政策。

其次要實(shí)行流動人口市民化。城鎮(zhèn)化的一個根本標(biāo)志就是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，吸納農(nóng)村人口在城鎮(zhèn)就業(yè)和定居，并向市民轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，新生代農(nóng)民工成為市民化的主體，他們對土地的情結(jié)弱化，思想觀念、生活習(xí)慣、行為方式已日趨城鎮(zhèn)化，融入城鎮(zhèn)的意愿強(qiáng)烈。最后是要實(shí)行人口城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌首先要在城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化上下工夫。要促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展，使義務(wù)教育質(zhì)量大幅度提升。重視對農(nóng)業(yè)的改造，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。日本在城市化的中期，農(nóng)業(yè)資源大量流向城市，耕地被大量占用，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)出現(xiàn)了一定程度的萎縮。我們要借鑒其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在城市化中期既要促進(jìn)城市化快速發(fā)展，又要協(xié)調(diào)好城市化與農(nóng)業(yè)發(fā)展的關(guān)系；一方面促進(jìn)勞動力從農(nóng)業(yè)部門向非農(nóng)部門轉(zhuǎn)移，另一方面在城市化過程中要制定土地保護(hù)法規(guī)，嚴(yán)格控制土地的流失。要制定農(nóng)業(yè)支持政策，促進(jìn)資本、技術(shù)向農(nóng)業(yè)部門投入，從而確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。這一點(diǎn)對河南這樣一個人口大省來說，無疑十分重要。

[責(zé)任編輯 安 琪]endprint