淺析水庫保護區內的小城鎮規劃建設思路

李坤

摘 要：以北京市密云縣太師屯鎮為例，主要闡述在水庫保護區內小城鎮的規劃建設思路，包括城鎮發展策略、村鎮空間發展模式與空間布局、遷村并點、村鎮職能與產業布局、城鄉建設用地協調發展、區域空間規劃與管制等內容。

關鍵詞：水庫保護區；小城鎮；生態保護；規劃建設

中圖分類號：F290 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）13-0239-04

引言

小城鎮建設，特別是水庫保護區內的小城鎮建設，是中國城鄉統籌的重要組成部分。它不僅改善農村環境，促進小城鎮健康的發展，也能更好地實現城鄉協調發展，使人們在良好的環境中生產、生活。因此重視水庫保護區內的小城鎮建設問題，對于現實生活中具有重要意義。筆者曾參與編制《北京市密云縣太師屯鎮總體規劃（2006—2020）》，對這一地區小城鎮的規劃建設有一些深刻的體會，特撰寫本文以與各位規劃界同仁共同探討。本文以北京市密云縣太師屯鎮為例，主要闡述了在密云水庫保護區內小城鎮的規劃建設思路，包括城鎮發展策略、村鎮空間發展模式與空間布局、遷村并點、村鎮職能與產業布局、城鄉建設用地協調發展、區域空間規劃與管制等內容。

一、太師屯發展優劣勢分析

（一）生態環境優良，具有良好的自然本地基礎

密云水庫是北京的重要水源地。太師屯鎮域范圍內的48平方公里土地，占土地總面積的23.7%是水庫的一級保護區；64.3平方公里，占土地總面積的31.75%為水庫的二級保護區；99.2平方公里，占土地總面積的44.55%為三級保護區。由于長期植樹造林、涵養水源，太師屯鎮區域森林覆蓋率達到79.7%，成為保持高度自然狀態的生態凈土，生態環境在北京各郊縣鄉鎮中獨具特色，濕度明顯高于北京市其他地區。

（二）擁有豐富的自然資源和人文旅游資源

太師屯鎮擁有豐富的自然資源，太師屯鎮自然環境優美，鎮域及周圍地區旅游資源豐富，發展旅游業前景廣闊。密云水庫傍太師屯而建，集山水風光于一體，具有“凈水、凈土、真自然”的意境。堪稱山水人文大觀，開發旅游資源可成為帶動村鎮發展的重要力量。

太師屯鎮域山場廣闊，水面大，形成了特殊的小氣候，適宜林果業發展，是著名的魚果之鄉。密云水庫庫容43.75億m3，水面188Km2，漁業收入占大農業收入的10.8%。果產品主要有蘋果、核桃、板栗、梨、紅果等，是密云縣四大蘋果產區之一，無公害“太師屯”牌綠色蘋果已取得綠色食品注冊商標。太師屯的傳統產業是農業、食品加工工業和服裝加工工業。豐富的農副產品為太師屯鎮發展農副產品加工業提供了有利條件。

（三）101國道、密興路和京承高速公路提供了高效率的交通網絡骨架

太師屯相對庫北其他鄉鎮交通優勢非常顯著，鎮區距北京市區僅121公里，距密云縣城35公里，且交通聯系便利，路況良好。現狀101國道和密興路自南向北貫穿全境；京承高速公路大大縮短鎮區與北京的時間距離，可有效地解決大運量的通勤、旅游度假、體育比賽及文化活動等客運交通。優越的交通條件為太師屯鎮域的鄉村城市化提供了高效率的交通網絡骨架，為城鎮的發展奠定了基礎。

（四）處于水源保護區，產業發展受到限制，剩余勞動力多

在密縣域規劃中將太師屯鎮列為水庫的一、二級保護區范圍，即為嚴格控制開發區。一級圈內的居民遠期需要全部搬遷，村民集體搬遷困難。同時由于大面積的退耕還林，農牧業生產需要的勞動力逐漸減少，鎮域內不允許有任何污染工業，這使它的產業結構非常單一，從另一方面也限制了經濟的發展。剩余勞動力的轉化需要通過三產來解決，面臨的市場、資金的壓力巨大。

（五）土地資源緊張，剩余勞動力多，高物耗加工工業資源浪費嚴重

雖然太師屯的優勢資源是林業、農業生產資源，但由于鎮域內山地多，農村剩余勞動力數量大，耕地十分緊張。且太師屯土地后備資源缺乏，隨著人口的增長和城鎮建設的發展，人均耕地面積將呈持續下降的趨勢。如處理不好人地矛盾將在一定程度上制約城鎮經濟的發展。

（六）產業趨同化、布局分散化、規模小型化的弊端顯現

太師屯工業發展的特征是加工工業發達、基礎工業薄弱，與密云地區大多鄉鎮工業類型相近。能源、原材料和市場的競爭加劇，資源缺口越來越大，且由于多數鄉鎮企業屬于粗放型低效益生產階段，資源浪費嚴重，高物耗的加工型工業必然受到資源不足和限制開發的嚴重制約。

二、城鎮發展戰略

（一）生態環境優先保護戰略

太師屯鎮作為北京市的水源保護地上游城鎮，保水是其重要任務。作為首都的主要水源地，嚴格保護生態環境特別是水環境在太師屯鎮未來的發展中尤為重要，必須予以優先考慮，因此在太師屯鎮的發展過程中必須實行生態環境優先戰略。首先，在生態環境的建設與保護上，修復地帶性森林植被，提高山區植被覆蓋率，提高山區生態屏障中的森林質量，繼續開展小流域治理，重視整治水土污染源，嚴格保護水庫流域濕地，加強野生動植物的保護，維護地區生物的多樣性；其次，在產業發展上要嚴格符合生態環境建設要求，嚴格控制有污染企業的引進；加強產業結構調整，對污染型產業進行升級改造，對于改造有困難的堅決限制發展；加強產業發展的空間集聚，有計劃地引導水源保護區內的人口外遷。再次，加強生活與生產垃圾的處理，倡導與生態環境發展相適應的生活生產方式，提高人們的環境保護意識。

（二）產業優化升級戰略

首先，要加強農業的產業化進程。依托保水形成的生態環境優勢，緊密結合市場需求，加快農業結構調整，對傳統農業進行升級，加快綠色農業的發展，組建生態農業網絡體系，推進農業生產的基地化、園區化和標準化建設。大力發展林果等綠色農業，積極發展苗圃業、花卉種植業，并在此基礎上重點發展觀光農業。第二，在首都經濟與水源保護的整體框架下，積極發展無污染的服裝加工工業、綠色食品為主的食品工業、休閑旅游食品等。第三，面向中心城區積極發展現代服務業。以旅游業為中心，實行旅游帶動型的發展戰略，將帶動商業、餐飲業、服務業、交通運輸業等諸多行業的發展。將太師屯服裝加工工業的優勢與旅游業相結合，提升太師屯鎮旅游接待的設施水平和服務水平，建設與國際化大都市相銜接的服裝生產、展示和購物基地。

（三）空間高效集約戰略

建設用地不足的現狀與嚴格的生態要求決定了太師屯鎮必須要實行高效集約的空間利用方式。首先，要加強產業的空間集聚。第二，要加快城鎮化進程，促進人口向鎮區的聚集，大力發展城市經濟。第三，加強各村產業布局的空間協調，在有效促進各村空間聯系的基礎上，防止產業發展造成的結構性土地浪費。第四，實行嚴格的區域空間管治措施，詳細制定各類用地的開發強度與管理規則。第五，各村要科學制定規劃，嚴格依照規劃批地，提高土地利用效率，防止城鎮建設用地的無序開發。

（四）基礎設施健全完善戰略

基礎設施建設不完善是太師屯鎮社會經濟發展的重要瓶頸，因此，健全基礎設施建設是太師屯鎮增加生產要素吸引力，提升區域競爭力的重要舉措。首先要加快對外交通基礎設施建設，促進太師屯鎮與周邊區域聯系的便捷性。其次，要加強鎮區內尤其是各旅游景點及民俗村的交通、通訊、給排水、供電、供暖等設施建設，全面改善旅游環境。第三，要加強鎮域的信息基礎設施建設，改善與鎮域外部和內部的信息聯系。第四，要加強鎮域的社會文化設施建設，全面提高居民的物質文化生活。

三、村鎮空間發展模式與空間布局

（一）村鎮空間布局

太師屯位于密云縣城鎮空間格局“一區兩帶”中的潮河科技產業帶。中心鎮區作為空間格局中的核心，整個鎮域規劃為自由組團式結構，由三個組團組成，松曹公路北部為北部組團，松曹公路以南、清水河以北為中部組團，清水河以南為南部組團。

同時空間格局沿101國道和松曹公路，成線狀分布，形成二級發展軸線，一級軸線為101國道沿線兩側，此軸線為主要發展軸；二級軸線確定為松曹公路東段，這條軸線是鎮域發展的次要軸線。

（二）村莊體系規劃與遷村并點

按照《密云新城城市總體規劃（2005—2020年）》布局方案，對于那些納入新城規劃區范圍，屬于未來城鎮化地區的村莊，通過采取一些合理有效的規劃發展策略和引導措施，促進該部分村莊實現城鄉聯動協調發展，有效避免新的“城中村”問題出現，逐步推進城鎮化進程。另一方面，密云縣部分山區村莊生存環境惡劣，或是處于水源保護區等生態敏感地區，通過合理調整村莊布局，有步驟地進行村莊搬遷工作，切實改善該部分村莊村民的生產、生活條件，實現城鄉協調與可持續發展。

確定規模較大、基礎設施相對完整、交通條件較好、經濟實力較強、人口較多的行政村為中心村，重點發展。加強中心村建設，合并人口稀少、條件惡劣的自然村入所在行政村，以“大并小、弱入強”的原則，進一步合理鎮域村莊空間布局。

在村莊布局調整過程中，逐步形成“中心城鎮—中心村—行政村”三級居民點分布體系。其中中心鎮為鎮政治、經濟、文化中心。

1.近期城鎮化村莊。遷村入鎮，以城鎮標準進行，提高建設質量，避免大量以農村模式建設投資的浪費。并入城區，按小城鎮的建設要求，積極發展。

2.逐步遷建型村莊。位于水源一級保護區內，建議在規劃期末條件許可的情況下逐步遷建，原則上由政府主導，建立生態補償機制，采取多種途徑，逐步改善生態環境。現階段以治理環境，完善各項基礎設施為主。村民搬遷方向有以下四種途徑：（1）一級圈內鎮區附近村民，規劃建議逐步向鎮區所在地搬遷集中；（2）一級圈內南部搬遷村莊就近搬遷至龍潭溝、許莊子等重點發展村莊；（3）一級圈內北部搬遷村莊就近搬遷至令公、松樹峪等重點發展村莊；（4）其他近期優先遷建的村莊搬遷方向。

前南臺村的蔡家溝自然村因處在泥石流易發地區，危險較大，需要優先進行遷建安置。規劃建議搬遷到前南臺主行政村，具體布局需要在下階段結合區域發展深化落實。

流河溝村的前莊子、頭莊子、陳家山自然村處在泥石流易發地區，危險較大，需要優先進行遷建安置。規劃建議搬遷到流河溝上隊，具體布局需要在下階段結合區域發展深化落實。

3.保留發展型村莊。（1）保留、重點發展村莊：選擇村莊規模較大、基礎設施、交通條件較好、經濟實力較強、人口較多，具有發展潛力的村莊，擬作為鎮域各片區經濟、文化、綜合服務中心，重點發展。在保證生態環境的前提下，提高發展質量，嚴格控制擴張，重點進行環境整治和市政、公共服務等配套設施建設，集約利用土地。（2）保留、適度發展村莊：選擇村莊離主要交通道路近，區位條件好，未來以合理調整村莊內部結構，促進農戶集約用地為方向。重點進行環境整治和市政、公共服務等配套設施建設，集約利用土地，整合現有資源，加強村莊人居環境治理，同時帶動周圍村莊的發展（如表1所示）。

四、村鎮職能與產業布局

中心鎮區職能為鎮域的政治、經濟、文化、休閑娛樂中心，密云縣東部生態旅游區的外部指揮中心、旅游綜合服務中心和集散地；做為北京市的水源保護與休閑旅游基地，將太師屯鎮建設成為生態、文明、清潔、和諧的中國旅游發展重點小城鎮。規劃到2020年全鎮總人口3.3萬人。其中鎮區人口2.4萬人，城鎮化率達到73%。

中心鎮區產業以服裝加工、農副產品加工和綠色食品加工等產業為主，發展無污染、環保型產業，以提高農產品附加值，創造就業機會，吸引勞動力向二、三產業轉移，解決庫區移民就業問題。

太師屯鎮域經濟發展的關鍵是結合自身條件，通過促進農業及二、三業基礎設施的改善和產業結構的調整，提高經濟效益，增強經濟實力。

（一）大力發展現代生態農業

在農業結構調整上，堅持以林為主，林畜結合，以畜補林，發展生態農業。

建設沿101休閑旅游產業帶，沿101國道兩側種植具有綠化和經濟雙重價值的樹種形成百里綠色走廊。

將果林業作為支柱產業，擴大總量和結構調整并舉，以規模出效益。

堅持抓精品生產，堅持綠色、精品、名牌的發展方向，形成特色農業高效精品區。

圍繞林果業大力加強水利基礎設施建設，加大山區綜合開發和農業內部產業結構調整的力度。

（二）積極發展低碳經濟產業園區

大力發展綠色食品加工產業，建立綠色食品深加工基地，創建密云綠色食品品牌，促進綠色食品產業鏈的形成。

調整提高紡織服裝產業，建立現代企業制度，整合現有資源，形成產業集群，創建自主服裝品牌，提高市場競爭力，增加勞動力就業。把太師屯鎮建成北京市北部地區主要的服裝進出口基地。

加快發展電子信息產業，利用環境優勢嫁接高新技術，推進研發、中試科研孵化基地建設。

進一步優化產業布局，建立農民就業基地。加強規劃引導，促進相關企業在空間上集中、在生產中合作，延展產業鏈條，提高產業集聚程度。新引進企業原則上要求落戶工業開發區，鼓勵現有企業向開發區集中。

（三）以綠色旅游業帶動第三產業發展

發揮鎮域景觀、環境等優勢，開發“白龍潭”、“九龍十八潭”和“仙居谷”等旅游資源，及林果采摘和民俗旅游等資源，形成密云縣東部的“農家樂”體驗旅游區。抓住機遇，以果品集散地建設和旅游開發為龍頭，逐步增加第三產業在農村經濟中的比重，同時帶動運輸、商飲服務業的發展，創造城鎮經濟的新增長點。

以大農業資源為依托，開發森林、果樹、糧食、蔬菜、水產、特禽等綜合性旅游觀光園和農業示范區。結合小城鎮建設，發展現代服裝展示、購物和民俗旅游接待等服務業（餐飲、交通運輸等），加強社會化服務和市場體系建設，加強與外界的聯系。

在流河峪至上莊子之間建立2 600畝生態觀光園區，并在觀光園區發展微型休閑農莊，成為游客觀賞密云水庫風光的接待場所。在松樹峪至后南臺村之間種植生態經濟林，建設高效農業生態園、觀賞、垂釣和花卉基地。在東莊禾地區以仙居谷和九龍十八潭景區為龍頭帶動種殖業的發展，加大綜合旅游開發的力度。

五、城鄉建設用地協調發展規劃

將位于一級保護區的村莊遷移，其建設用地置換到保留村落或臨近景區的附近。依據2020年太師屯鎮的人口規模（城鎮人口24 000人、農村人口9 000人）及人均城鎮建設用地120平方米、人均村莊建設用地150平方米的用地控制指標，并考慮到山區地形復雜，土地利用率相對平原地區低，核定全鎮鎮內建設用地共423公頃，其中城鎮建設用地由現狀244.5公頃發展到288公頃，村莊建設用地減少到135公頃。與規劃人口規模相適應，基本滿足人均建設用地指標要求。

區域設施用地指區域性交通設施用地和區域性基礎設施用地，包括京承高速公路463.2公頃，兩個高速公路服務站0.4公頃，公路（包括國道、市道和縣道）360公頃，三個項目占地共計823.6公頃，作為區域設施用地予以保留。

作為國家保護耕地土地政策的重點，基本農田應受到嚴格保護，規劃以建設用地集約利用和土地復墾置換等方式來解決好建設用地發展與基本農田保護之間的矛盾，保障基本農田及其他農用地的規模。項目建設前應嚴格履行國家有關征地手續。

其中鎮域內的旅游風景區，包括白龍潭、九龍十八潭、仙居谷，其中旅游設施建設用地只許建設與旅游有關的接待設施，在用地選擇時嚴禁破壞山地、林地，只能在荒地和廢棄地上搞建設，同時在用地選擇時應注意工程地質條件，避免在不適宜建設的地方進行建設。

六、區域空間規劃與管制

按照《北京市密云水庫懷柔水庫和京密飲水渠水源保護管理條例》規定的密云水庫一級水源保護區（密云水庫環庫公路以內）太師屯鎮域范圍內的48平方公里內為禁止開發區，為絕對保護區。位于水源一級保護區內的村莊，近期進行環境和基礎設施整治，規劃遠期逐步搬遷。

密云水庫二級保護區為一級保護區外至水庫的向水坡以內區域，為嚴格控制開發區域，對鎮區和居民點的建設規模嚴格控制，污水必須嚴格處理，嚴禁向水庫匯水面排放污水及處理過的尾水。禁止發展污染工業、耗水企業，建設項目經環保部門和規劃部門審查批準后方可進行。

結語

屬于密云水庫上游生態涵養發展區內的太師屯鎮，其主要任務是嚴格保護生態環境，努力改善生活和生產條件，充分利用山區資源優勢，加快資源綜合開發，在保證高質量履行水源涵養職責的基礎上，依托山林資源和地形特色發展山區經濟，發展特色林果業、高附加值的生態種養業、觀光休閑農業和休閑旅游業。

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[責任編輯 王曉燕]