劃清政府與市場邊界推行政府權力清單制度

王曉敏　王友誼

政府與市場的關系是世界各國發展市場經濟必須破解的難題，也是我國經濟體制改革的核心問題。權力清單制度的實質是以規范行政權力為目的，以現代網絡技術為支撐，實現權力法定、程序固化、裁量限定、事項公開，促進行政權力規范、透明、廉潔、高效運行。

一、推行政府權力清單制度的前提是

建立法治政府、有限政府和陽光政府

權力清單設計的減權限權，就是要求政府尊重市場的作用，將不該由政府管的事交給市場，切實履行好必要的監管職責，解決政府職能越位、錯位、缺位等問題。從這個意義上說，推進法治政府、有限政府和陽光政府建設是劃清政府與市場邊界，發揮權力清單作用的前提和保障。

法治政府：權力清單制度推行的法治基礎。市場交易有序、有效進行的一個基本條件就是法治，發揮市場決定作用的前提是建設法治社會、法治政府。保障市場經濟順利運行的法治包含兩方面的內容：一是保障市場自由（市場準入、資源分配）的法治，二是保障市場秩序（市場監管）的法治。市場自由涉及私法領域，應主要由市場來調節，要求政府更少干預；而市場秩序則涉及公法領域，要求政府更多地加以監管。現在的問題是，政府過多關注市場自由，而對于市場秩序的監管卻不到位。所以只有在法律的框架內把市場與政府的權力、責任關系厘清，明確各自主要發揮作用的領域，推行政府權力清單和市場主體負面清單，才能使經濟社會步入良性、健康的發展軌道。

有限政府：權力清單制度推行的理論前提。行政權力源自公民的授予。政府只能擁有為維護社會公益、公民權利、市場秩序而必需的有限權力，并接受公民監督。有限政府的本質在于通過權利制約權力，筑起一道限制政府權力的圍墻，防止政府對市場過度干預。行政權力可以成為保護公民權利最有效的工具，但也可能異化為侵害權利的權力。因此，必須劃定市場權利與行政權力的界線，最大限度保障“市場權利”。依照法律的規定，一切行政權力必須源于法律法規的授權，否則，政府就不能擁有足夠的合法性基礎，就不能獲得公民對政府的信任和支持。而市場主體的權利只需要遵守限制性法律規定，非經法律之規定不被限制剝奪。因此，有限政府在政府和社會之間分配權力時，必須遵循“法無授權即禁止”而非“法無禁止即授權”的規則。

陽光政府：權力清單制度推行的制度保障。事實證明，行政權運行中出現腐敗大多是由行政權的封閉性和隱蔽性造成的。陽光政府是權力公開、過程透明和公眾參與的政府。如果說法治政府和有限政府是把權力關進制度的籠子里，那么陽光政府則是讓全社會把籠子里的權力怎樣運行看得清清楚楚，讓人們感受到一種“看得見的正義”。從信息不對稱的角度講，公開權力比監督權力更容易操作、更容易證實，社會公眾的監督比內部監督更加有效、快捷，成本更低。

基于以上三個前提，權力清單得以推行的基礎是進一步轉變政府職能，厘清政府與市場邊界，使市場的決定作用得以有效發揮。權力清單設計的關鍵是政府要把握好“有所為”和“有所不為”的關系，按照“寬進嚴管”的原則，對權力清單中的權力進行定性、分類，對維護市場主體自由的權力要放開、放到位，減少政府不必要的干預。對交易自由、契約自由、經營自由、投資自由等行為，只要法律沒有禁止就是合法的，不能夠被隨意停止，任意干涉。而對保障市場秩序的權力要擴大，把政府該管的事情管好、管到位。強化公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等職責，營造公平競爭的市場環境和制度環境，實現政府管理方式由管微觀向管宏觀、由管審批向管監管的轉變。

二、推行權力清單制度是政府職能轉變的必然要求

推行權力清單制度是在現有的法律框架下政府的一場自我限權、自我約束，對推進政府職能轉變、加快行政體制改革有著積極的意義。

優化服務，提高效能，提升政府公信力。設置權力清單制度的目標之一是降低成本，優化服務，提高效能，增強政府與公眾的相互信任。權力清單就是自我約束的責任清單，也是向社會承諾的權利保障書。社會公眾對照這個保障書，有充分的理由要求政府提供優質便捷高效的服務。而政府部門為了滿足公眾的權利和訴求，就必須密切干群關系，提高行政管理效率，推動服務型政府建設。

強化公眾參與，推動政府決策的科學化、民主化。政治參與的前提是要求公眾對行政權力的行使有確切的了解，權力清單制度正是通過將政府權力公開，使公眾在充分掌握信息的基礎上，直接或間接參與政府的管理。權力清單公開的目的是讓公眾進行判斷、評價和反饋，從而使政府決策更加科學，公眾參與度得到提高。

以低成本、高效率的方式，從源頭防治腐敗。限制權力和監督權力是遏制腐敗的兩個途徑，如果權力的行使沒有邊界，就會導致腐敗的產生。實踐證明，限制權力比監督權力更加便捷有效，而且成本低得多。權力清單制度通過給權力劃定清晰的邊界，最大限度減少權力運行的彈性范圍，消除腐敗存在的想象和現實空間。同時，公開權力清單可以讓社會公眾依照清單來監督政府，無處不在的外部監督比內部監督更加有效。可以說，權力清單制度寓限權和監督于一身，兼顧了遏制腐敗的兩個途徑。權力限制的功能在一定程度上解決不能腐的問題，而權力監督的功能則解決不敢腐的問題，從而推動權力監控的關口前移，由側重于事后監督轉變為事前、事中、事后全過程監控。

完善權力運行問責機制，增強政府的責任意識。權力清單制度不僅強調權力的公開和監督，更注重對政府履行職責的考核和追究，權力清單同時也是責任清單。明晰的權責界定不僅一定程度地遏制腐敗，而且具有預測作用。當行政違法行為發生時，相對人可以以此為依據進行權利防衛。所以在設立權力清單的同時，必須細化責任歸屬，規定義務不履行、不適當履行、不全面履行的責任和責任追究機制，做到責罰措施具體化、可操作化。

三、政府權力清單制度建設的路徑選擇

權力清單制度涉及領域多，專業性強，是一項艱巨而復雜的任務。怎樣解決權力清單在實施過程中可能遇到的問題，如何在實施中不變形、不走樣、不走過場，還有待于在實踐中探索。目前，各省、市、自治區密集啟動試點。例如，浙江省經過多年的試點后，2014年全面推行政府權力清單制度，安徽省2015年全面推行權力清單制度，部分市縣2014年開展試點。根據全國多地的實踐經驗，結合南京市鼓樓區的做法，在推行這項制度時可以從以下幾個方面入手：endprint

依法進行清權確權，使權力依據法律化。依法對行政權力進行清權確權，是推進行政權力公開透明運行的首要環節。依照現行有效的法律、法規，對行政權力事項進行梳理，查找法律依據，把沒有明確法律依據的行政權力清出去，讓進入權力清單的每一項行政權力都擁有無可置疑的合法性基礎。目前，南京市鼓樓區已制定出臺《加強規范性文件管理工作的實施意見》，進一步完善了規范性文件的制定和審核程序，為推行權力清單制度奠定法律基礎。

編制行政職權清單，使權力事項標準化。合理配置權力、適當分解權力，是避免多頭執法、重復執法、越權執法的關鍵所在，編制權力事項目錄能最大限度預防權力濫用現象。具體方法是按照事項名稱、實施依據、責任主體、運行程序、監督措施等格式，對每一項行政權力進行分類登記，編制行政職權清單。另外，各部門相同或相近的職責通過統籌調整，歸并整合確定由某個部門負責，劃定權力和責任，防止推諉扯皮。目前，鼓樓區已制定實施《行政權力陽光運行機制建設和管理暫行規定》，正開展行政權力事項調整工作，加強行政權力庫的日常維護和管理，完善權力靜態信息的維護更新。對因法律法規變動以及南京市綜合改革下放權力需調整的權力事項，依程序進行初審并報市里審批，確保每項行政權力事項明確、有效。截至目前，鼓樓區組成部門的行政權力事項為930項，組成部門加上垂直管理部門的行政權力事項為1679項。其中，對市級下放的202項行政權力事項，原鼓樓區承接的156項，原下關區承接的159項，均已通過區門戶網站、區行政服務中心進行全方位系統的公示。

推行與“權力清單”配套的流程圖，使權力運行過程透明化。權力清單制度在程序方面的功能是通過對權力運行的流程再造，讓權力運行的過程更加直觀，也就是給權力制作流程圖。按照權力運行的程序，流程圖的設計力求簡明直觀，操作方便，圖中逐項注明具體承辦單位、職責要求、相對人的權利、投訴舉報途徑等。工作人員按照流程圖審核材料、填寫意見、制作文書、做出決定，并將所有權力事項的運行過程以及結果等信息完整公開。公眾不僅了解權力事項運行的流程，還可以實時知道權力事項運行的狀態，使行政權力的運行過程完全透明。

細化量化權力行使的依據，使權力行使規范化。根據權力權重、權力數量的不同對權力事項進行分類，將主要行政權力事項分為行政許可、行政執法、公共服務三個類別，分類進行清單設計，不同的類別有不同的側重。對行政許可、行政處罰等權重大的權力側重于把權力行使的過程做細做實，執法依據分層分級，執法過程細化、量化，盡量做到權利公平、機會公平和規則公平。而對公共服務類的權力或非權力事項則側重于如何提供方便、快捷、高效的服務。例如，自由裁量作為行政處罰的基礎工作，進行合理細化并公開過程最為關鍵。我國現行法律中有關自由裁量的范圍和幅度彈性過大，必須制定更加標準化和操作性強的執法規范，根據違法行為的情節、性質、頻度劃分具有可操作性的等次，行政處罰種類、幅度對應不同的等次，為執法人員公正、合理行使行政處罰權提供嚴格的標準。

搭建權力運行平臺，使權力運行公開化。為了對權力運行過程進行實時監督，必須實施權力運行全程電子化。具體做法是建設相應的“權力陽光運行平臺”，公開權力事項的決策、運行和結果，全方位、全天候接受公眾監督。目前，南京市網上政務大廳是全市統一的政務服務平臺，具備政務公開、網上協同辦公、公眾查詢、效能監督四大功能，已完全滿足了權力清單制度實施的平臺條件。鼓樓區已建立了相應的網上政務大廳服務平臺，實行網上網下協同辦理行政事項并向社會公眾提供跟蹤、查詢服務，逐步推動行政權力網上規范、透明、高效運行。目前，結合市權下放，正優化調整進駐行政服務中心的部門，在全市率先完成行政許可、行政審批事項全部進入行政服務中心統一受理，并實施全程監控。

完善事中事后監管，使權力督查常態化。為了保證權力清單公開運行的規范化、常態化，必須對此項工作進行督查督辦和績效考核，并納入政府目標效能考核評價體系。監察機關負責權力清單公開運行工作的組織協調和檢查指導，政府法制部門負責對行政機關行使權力的過程依法進行監督和評估，并及時通報情況，切實保障權力在陽光下有序運行。

（作者單位：中共南京市鼓樓區委黨校）

責任編輯：戴群英endprint