無錫市社區治理模式的優化與機制創新

中共無錫市委黨校課題組

社區作為社會治理的終端，在治理框架中處于“承上啟下”地位，在治理實踐中承擔著多種角色和任務。如何構建多元共治社區治理結構和運行機制是基層社會治理必須解決的現實問題。近年來，無錫市積極探索建立扁平化社區管理服務模式，形成了基層社會治理的“無錫樣本”，并被評為“全國社區管理和服務創新實驗區”。

一、無錫市創新社區治理的積極探索

治理結構創新。為了調動社區各相關主體參與社區管理，構建多元共治共享的社區治理結構，無錫著力構建的“1+2”的治理結構（“1”即“社區黨組織”；“2”即“社區居民委員會”、“社區事務工作站”），實現分工不分家、圍著服務管理轉。社區黨組織是領導核心，牽頭抓總；社區居委會負責居民自治，集中民意，反映居民訴求；社區事務工作站專司黨和政府下沉的事務，提供為民服務，三者的關系是“一個核心、三位一體”，并實行了40%左右的人員交叉任職，初步形成了在社區黨組織的統一領導下，社區居委會、社工站、社區社會組織、物業公司、業委會多方攜手，多元共治、分享的基層社會治理新格局。在此基礎上，通過共駐共建和諧社區，共創共享和諧成果，將其他駐社區單位的作用發揮起來，形成了統籌聯動的社區管理新格局。2012年，無錫市開展基層組織活動年，通過構建以基層黨組織為核心，村（社區）自治組織、基層綜治組織、基層群團組織等共同參與的“1+3”“大組織”建設格局，有效凝聚起各類組織的整體優勢，優化了基層治理結構。

治理模式創新。面對社區功能弱化、居民參與弱化和居民自治弱化的現實問題和矛盾，無錫市更新社區工作理念，變傳統管制為現代善治，變被動應對為貼近服務，變分散管理為集約管理，變手工操作為信息化支撐，在社區引入扁平化管理模式。扁平化社區管理旨在突破條線界限，整合各類資源，實現集約管理；增大管理幅度，減少縱、橫向傳遞，實現管理服務零層次；實施貼近式服務，實現信息化支撐，全面提升服務效能。在具體實踐中，形成了“一平臺、三機制”的社區扁平化管理基本構架。“一平臺”即城市社區事務工作站和一站式辦事大廳所形成的工作平臺。依托城市社區事務工作站，將24類88項行政事務下沉到社區統一辦理。“三機制”即“一人多崗”機制，實現社工站人員從單一工作到綜合服務的轉換；“分片包干”機制，落實了社區干部聯系居民的責任，防止了社工站機關化，實現了為民服務貼近化；“信息共享”機制，實現了各業務系統數據交換與共享，市、區、街道、社區四級聯接，讓服務更“快捷”，管理更有效。實踐證明，這一模式貼近社區居民需求，彰顯人性化服務理念，也符合“小政府、大社會”的現代化社會治理趨勢。

治理方式創新。無錫市各社區根據社區扁平化管理工作要求，不斷創新社區治理方式，涌現了一批行之有效的治理方式方法，各社區均采用卡（居民聯系卡）、牌（分片包干公示牌）、箱（居民聯系箱）、話（民生熱線電話）、網（QQ群和社區網站）、民情日志等多種形式，實現了“民有所呼，我有所應”。通江街道“試水”社區微博擴大服務覆蓋面，使社區居民有了一個“織圍脖”跟社區負責人直接對話交流的平臺；太湖街道尚賢社區首創“四方聯席會議”，定期邀請社區黨總支、居委會、物業公司和居民代表與會，搜集居民關心的熱點難點問題，以最快速度解決遇到的各種難題；北塘區總結推廣的“民情懇談會”、“社區議事會”，產生了良性互動，也對社區管理起到了監督作用。新區江溪街道景瀆社區探索“三類工作方法”，分別是“150片長工作制”、“民主決議責任制”和“矛盾調解理性循環治療法”。

二、當前社區治理面臨的主要挑戰

治理主體發展不均衡。無錫社區治理發展還極不均衡，政府的角色還是占有絕對主導地位，而市場、社會和居民等治理主體還很弱，大部分社區事務還是由政府在包辦。街道有意識、有規劃地倡導和推動社區居民自治，引入和自發培育社會組織、群眾團隊，引導居民自主參與社區公共事務，但社區組織行政化導致社區功能行政化，使社區自治功能時有缺失，自治能力較薄弱。就市場主體企業而言，其本質是為了獲得最大利潤，而社區中的大多數服務項目通常是無利或微利的，這就造成以營利為目的的企業不會主動參與社區治理。同時，對于那些能納入大聯動平臺的社會化管理公司和民生服務類公司，因街道對他們的準入門檻較高、考核較多、監督較嚴，因而積極性并不高。而一部分居民的個人利益在單位不在社區。由于居民與居民之間、居民與社區之間利益相關度弱，而社區掌握的權力和資源有限，這就導致居民參與社區治理意愿不高。

居民自治機制不完善。調查中發現，現在通常情況還是由政府給居委會分派任務去解決問題，而不是居民自己解決自己的問題。究其原因，除了居民自治意識不強，自治水平不高的原因外，主要是居民自治機制的不完善。根據居民自治組織法規定，社區居委會是城市基層群眾的社區性自治組織，是連接政府與基層社會的重要組織。這就從本質上決定了居委會應當更多地以自覺的姿態投入到管理社區自治范圍內的事務。但在現實中，居委會事實上承擔了相當多的國家行政功能，有些居委會的主要工作就是為了應付街道等行政機關下壓的任務，開展社區公益事業功能的削弱，在很大程度上喪失了自治組織的性質。在居民委員會選舉過程中，由于推行民主選舉不力，影響居委會權威，社區自我管理、自我服務、自我教育的“三自”缺乏群眾基礎。除了居民委員會自治組織之外，有些地方也探索了建立居民議事和監督的有效形式，但這些探索還不成熟，還沒有規范化、制度化。

利益表達訴求不通暢。當前社區利益訴求渠道狹窄乃至缺失的問題仍然比較突出。不可否認，既有的制度安排還不能很好地容納和反映利益表達狀況，渠道不寬、不暢的情況嚴重影響著群眾正常訴求，尤其是個別社區干部出于“政績”、私利等考慮，隱瞞下情、掩蓋矛盾、堵塞言路、壓制民意，居民的呼聲往往不能及時反映到上級黨委政府那里，出現了由于訴求渠道堵塞而使矛盾激化的情況。

財權和事權的不匹配。隨著社會管理重心的下移，許多行政事務下沉到社區。由于管理層次比較多，人、財、物到街道這個層級基本就下不去了，沒有真正實現“權隨責走，費隨事轉”。無錫市現在每年撥出3434萬元經費給社區，然而，這些經費主要保障社區辦公支出和社區工作者的待遇。工作經費根據所轄人口，由最初的幾百元提高到目前的8萬、10萬、12萬元；社區工作者補貼由最初的每月幾十元提高到現在的1500、1300元。有些條件比較好的社區，如以前村轉居型社區，原有一些集體資產，也面臨保值增值問題。這些社區除了必要的人員和辦公經費支出外，用于居民身上的各類補貼較大，經費壓力也比較大。而一些社區除了財政每年給社區撥付工作經費外，沒有其他的收入來源。因此只能勉強維持社區日常支出，有時想給群眾辦些實事、好事，苦于沒有資金，長期處于一種心有余而不力不足的尷尬局面。endprint

三、完善社區治理結構與運行機制

進一步改革完善社會治理結構。在原有“1+3”社區治理模式的基礎上，進一步完善社會治理結構，構建“1+3+1+多元參與共建”的“一核多元”社區治理模式，即第一個“1”為社區黨委（或黨支部），“3”為社區居委會、業主委員會、物業公司，第二個“1”為社區服務站，同樣加上“社區社會組織為補充、駐社區單位密切配合、社區居民廣泛參與”。通過對社區組織結構創新，進一步強化社區黨組織的領導核心地位，使社區多元利益主體在黨組織的統籌協調下，形成多元互動、優勢互補、共建共享的社區治理新格局。在一些成熟的或有社區資產的社區，可以借鑒現代企業的治理結構，在社區層面建立社區理事會（議事會）和社區監事會。由社區居民、駐區單位、社會團體等熱心社區工作，參與能力較強的各方代表組成社區理事會議事、決策。社區監事會是社區成員代表大會閉會期間的常設民主議事監督機構，它由轄區內熱心公益、議事能力強、為人正派的黨員代表、人大代表、政協代表、知名人士、居民代表、單位代表等各方面人員組成。

進一步完善居民自治機制。推動居民自治有助于激發社區居民的主體意識、權利意識、社區意識和民主意識，從而增強居民對和諧社區建設的責任感。要完善居民自治機制，不斷提高民主決策、民主管理和民主監督的水平。一是要健全居民自治會議制度。要制定和健全完善“社區居民代表會議、社區事務協商議事會、社區聽證會、社區協調會、社區評議會”五個會議制度的意見，進一步明確五個會議的議事原則，逐步使居民自治走上了制度化、規范化、法制化軌道，并將社區居民的有序參與不斷引向深入。二是要完善居務公開工作。要制定和完善社區居務公開制度的意見，進一步明確有關居務公開的內容、形式、時間、程序，積極推進居務公開制度化、規范化和程序化，切實保障社區居民的知情權、參與權和監督權，增強社區居民的民主自治意識，進一步推進社區民主政治建設。三是要完善居民委員會選舉機制。要依法組織推舉選委會、選民登記、選舉居民代表、提名候選人、投票選舉等五個關鍵環節，使居民委員會選舉的參選范圍不斷擴大，選舉投票率不斷提高。要將擴大民主參與貫穿選舉全過程，充分尊重居民意愿，認真組織召開居民會議，爭取更多居民參與民主討論和決策。

進一步完善利益訴求維護機制。要圍繞“傾聽民聲、廣納民意、集中民智、為民服務、取信于民”宗旨，構建群眾訴求表達的多維立體機制，使不同群體的訴求能充分表達、平等協商，并能夠得到及時快速合理的解決。首先，要加強和完善信訪制度建設。要明確信訪部門的權力和職責，并建立健全群眾訴求信息處理平臺，使群眾能夠通過網絡、電話、郵件等各種途徑有效地表達自己的利益訴求。其次，要構建信息化的訴求平臺。要跟進網絡化、信息化的建設與管理步伐，通過網絡平臺、移動通訊平臺的建設，實現人民群眾與政府部門的互動，形成多維度的訴求表達渠道。再次，要完善領導下訪和接訪制度。通過直接的或間接的多種方式，拓寬與群眾聯系的渠道，下情上傳、匯集民聲。保障群眾話有處說，怨有處訴，難有處解，事有處辦。第四，要健全司法救濟機制。無救濟即無權利，當群眾利益訴求表達受到非法阻礙，應賦予群眾通過司法程序進行救濟的權利。最后，要充分發揮社會組織的利益表達功能。政府應當逐步減少對社會組織的直接管理與控制。提升政策過程的開放性，積極引導各類社會組織參與進來，為其發揮表達功能提供空間。

進一步完善社會資源整合機制。利益的分化，多元化主體力量的存在，意味著治理一定是多種力量參與的結果，單一的某種力量無法完成基層治理重任。因此，要構建基層治理網絡，統籌社區黨政資源、社會資源、市場資源、群眾資源，實現社區各方上下聯動、共建共享的良好局面，形成國家治理資源與民間社會治理資源的銜接與互動。政府在加強自身建設的同時應積極培育民間社會治理資源，積極培育和組建社區資源整合的新載體，如培育各類正式或非正式的社區民間組織（或團隊），組建業主組織、成立營利和非營利性社區專業服務機構，建立社區志愿者隊伍、社區公共服務協會，發揮它們各自的資源整合優勢，滿足社區居民多方面、多層次的需要。

進一步完善社區經費保障機制。科學、合理的財政經費保障機制是城市社區治理的重要基礎。從當前來看，社區治理的經費保障機制還不完善，社區正常運轉的財政投入不足。因此，要不斷完善“費隨事轉”工作機制。要嚴格實行社區公共服務事項準入制度，凡屬于基層政府及其職能部門職責范圍內的事項，不得轉嫁給社區居民委員會；凡依法應由社區居民委員會協助的事項，應為社區居民委員會提供必要的經費和工作條件；凡委托給社區居民委員會辦理的有關服務事項，實行權隨責走、費隨事轉。同時，要提高社區運轉經費補助標準，建立社區經費正常增長機制。要加大社區工作人員經費投入，提高社區工作者報酬待遇。要建立健全多渠道、多元化資金投入機制。除了市區兩級財政正常的投入外，相關部門爭取的項目建設資金也要重點向社區傾斜。要鼓勵各級黨政部門和有關單位結對幫扶社區，鼓勵和引導企業和個人以資金、物資、技術等方式支持社區建設，逐步形成以政府公共財政投入為主體，有關部門投入為輔助，居民自愿和社會各界捐助為補充的社區建設多元投入機制。

（課題組組長：肖新岳；成員：譚軍、吳文勤）

責任編輯：黃 杰endprint