新型城鎮化的科學內涵與戰略路徑

周金良　高艷娟　陸玉龍

新型城鎮化是未來相當長時期中國經濟社會發展的重要引擎。根據改革開放以來中國城鎮化的具體實踐和經驗，全面把握新型城鎮化的科學內涵，明確其戰略路徑，是非常必要的。

新內涵：新型城鎮化是以產業演變和空間功能轉變為基礎的、以人的全面轉變為核心的經濟社會文化發展過程

在學術界，城鎮化和城市化是一個概念。根據《中華人民共和國國家標準城市規劃術語》定義，城市化是“人類生產與生活方式由農村型向城市型轉化的歷史過程，主要表現為農村人口轉化為城市人口及城市不斷發展完善的過程”。這一定義很明確地突出了人的城鎮化是核心。人的城鎮化并不是一個簡單孤立的過程，而是一個經濟社會文化全面發展的復雜過程。新型城鎮化的豐富內涵可以概括為以產業演變和空間功能轉變為基礎的、以人的全面轉變為核心的經濟社會文化發展過程，還可以進一步簡要概括為“一個核心，兩個基礎”：一個基礎是產業結構演變，生產要素主要是資本和勞動力由農業向工業和第三產業轉移，非農產業增長超過農業增長，逐步形成非農產業占主導地位的產業結構；另一個基礎是空間功能變化，隨著產業結構變動，非農產業和財富向城市集中，城市數量增多、規模擴大，農業用地向非農業用地轉化，農村用地向城市用地轉化；“一個核心”是人的全面轉變，隨著農業發展，農業生產率提高，農村人口增長，農業勞動力出現剩余，農業人口向非農業轉移，農村人口向城市集聚，生活方式發生變化，農民變市民，享受城市文明，農村生活方式變更為城市生活方式。可見，人的全面轉變至少包含就業、居住地、身份和生活方式轉變。新型城鎮化的“一個核心”與“兩個基礎”三者之間都是相輔相成的辯證統一，缺一不可，不可割裂，并且是一個歷史范疇，具有鮮明的歷史階段性、時代性和不斷升級演化的動態特征。

新動力：新型城鎮化是新型工業化和非工業產業雙重動力共同推動的發展過程

與傳統的城鎮化動力機制不同，新型城鎮化的動力源泉具有雙重性，一是新型工業化，另一是非工業產業發展，兩者共同推動新型城鎮化發展。

新型工業化，就是大力發展高新技術產業和運用高新技術、先進實用技術改造傳統產業的工業化，是提高綜合經濟效益和市場競爭能力的工業化，是節能省地、原材料消耗低、排污少的工業化，是能夠充分發揮智力優勢和勞動力資源優勢的工業化，簡言之，就是科技含量高、投入產出高、可持續發展水平高、就業率高的工業化。未來相當長時期內，中國必須堅持以“四高”為主要特征的新型工業化推動城鎮化。

要充分發揮非工業產業發展對城鎮化的重要作用。工業化是城鎮化最初的和最重要的動力，但不是唯一動力。目前中國已進入工業化和后工業化并存的發展階段，信息化、知識化、服務化等后工業社會的經濟因素已滲透在城鎮化進程中，成為城鎮化進程新的重要內在驅動力。要大力發展服務經濟、知識經濟和信息經濟，特別是大城市和特大城市要以這些新經濟的大發展來提升工業化、現代化和城鎮化水平；中小城市則應從實際出發，因地制宜，發揮資源、環境、區位等優勢，積極開創多種模式的非工業化的新型城鎮化道路。根據自然地理和經濟條件，非工業化的新型城鎮化道路主要有六種模式：一是“教育興城”，縣城鎮利用區位和環境優勢，吸引大學入駐，充分發揮大學的教育，科技、經濟、城市景觀等綜合功能，推動縣城鎮向中等城市發展；二是“旅游興城”，一批特色鎮利用風景名勝和歷史文化資源，大力發展旅游業及其配套的運輸業、商業服務業、工藝品和小商品制造業，推動特色鎮向小城市發展；三是“商貿興城”，縣城鎮和重點中心鎮利用區位優勢，興辦各類專業大市場，大市場帶動大流通，大流通帶動大規模的專業化生產，推動縣城鎮和重點中心鎮向中小城市發展；四是“物流興城”，擁有水陸交通樞紐優勢和航運港、航空港優勢的城鎮，通過大力發展以第三方物流業為核心的現代服務業，推動城鎮化進程，實現向現代化中小城市的跨越；五是“房地產興城”，高速公路發展為大城市和特大城市周邊的衛星城崛起創造了條件，人居環境優良的縣城鎮和特色鎮，通過大力發展房地產業，可以雙向吸引人口集中，一方面吸引大城市和特大城市人口分流，另一方面為農村人口創造服務業就業機會，吸引非農人口和非農業產業集聚；六是“都市農業興城”，發展面向城市居民日常生活消費的，工廠化生產兼有旅游觀賞功能的都市農業，如花卉、果品、大棚蔬菜等，可以造就大批市民化生活、職工化工作的農業工人，農業工人的形成和都市農業的集聚是農業和農村現代化的重要標志，是有中國特色的新型城鎮化道路的體現。

新路徑：新型城鎮化是以不同等級規模城市功能合理分工為基礎的，以中小城市為主體、以大城市和特大城市為主導的大中小城市協調發展的歷史過程

以人的全面轉變為核心的新型城鎮化的另一個重要基礎是城市發展。城市發展的基本規律是功能分工規律。在中國，作為區域中心城市的大城市尤其是特大城市，數量有限，其主要功能是帶動周邊中小城市發展，參與區域競爭和國際競爭；按照城市功能分工和效率最高、效益最大化原則，帶動農村經濟發展應成為中小城市的基本任務和主要功能。中小城市在空間地域、產業結構、生產力發展水平諸方面更接近農村，處于大城市、特大城市與農村之間，對農民有較強的親和力，是進入成本較低、農民進入愿望較強的地方，在帶動農村經濟發展方面比大城市和特大城市擁有更多的優勢和有利條件，因而中小城市是農業產業化和現代化、農民富裕、農村經濟社會全面進步與發展的最直接和最基本的動力源泉。發展中小城市，可以實現科技、人才、資金、信息等支農強農要素的集中，促進農業技術研究、推廣和培訓，建立和完善農產品營銷組織體系，完善農業、農村發展環境，把城鄉兩個市場、兩種優勢、兩個層次的生產力要素較好、較快地結合起來，促進農村經濟協調發展。發展中小城市，建設和完善基礎設施和市場體系，可以優化產業結構，加快第二、第三產業發展，增強農民就業創業、增收致富的功能，便于農民“一業為主，多業兼營”或“亦工亦商亦農”，從而能大量吸納農村剩余勞動力，轉移農村人口，推進城鎮化進程，緩解農村人多地少的矛盾，進而促進農業規模效益的提高和農民收入的增長。endprint

新型城鎮化的中長期目標是建立一個多層次、網絡化的城市體系，中小城市的特殊功能和作用，決定了它的發展是新型城鎮化的戰略重點。在城鎮化發展進程中，必須把中小城市建設與發展放到重點突出的位置，即在推進超特大城市和大城市外延擴展、內涵品質與功能提升的同時，加快建設和發展一批中小城市。要堅持以縣城鎮、特色鎮和重點中心鎮為重點，具體而言是把縣城鎮建設成為20萬人口以上的中等城市，把一批特色鎮和重點中心鎮建設成為5萬人口左右的小城市。縣域的人文歷史、自然稟賦、產業基礎具有鮮明的特點。中小城市發展應從實際出發，因地制宜，彰顯特色，充分依托自身的文化傳統、特色和資源優勢，科學選擇發展模式和發展重點，在人無我有、人有我新、人少我多、人多我特上下功夫；充分發揮勞動力資源豐富的優勢，優先發展勞動密集型產業；積極吸引外資，吸引大城市產業轉移，吸引民企民資，重點發展高新技術產業和新興產業，在此基礎上大力發展特色產業集群，增強核心競爭力，形成一批功能完整、產業發達、環境優美、生態宜人、個性獨特的中小城市。

為加快中小城市發展，可以積極探索市制創新，即市的建制制度創新，實行“鎮改市”、“縣管市（中小城市）”模式。在國外，不論是發達國家還是發展中國家，不論是人口大國還是人口小國，按人口數量設市的最低標準都比我國低，如日本為3萬人；挪威、芬蘭為2萬人；瑞士、馬來西亞為1萬人；印度、伊朗、奧地利為0.5萬人；荷蘭、南斯拉夫為0.3萬人；美國、墨西哥為0.25萬人；法國、捷克、古巴為0.2萬人；加拿大、新西蘭為0.1萬人，而中國設市人口規模的最低標準為6萬人。實際上，中國在縣以下幾乎沒有建制市，即使縣城鎮人口達到10萬人也還是鎮，而不設市。所以中國沒有真正意義上的中小城市特別是小城市，這在一定程度上限制了中小城市發展，特別是限制了小城市發展。城市與區域具有不可分割的內在聯系，兩者是點與面的關系，城市是區域的核心，是區域經濟社會的發展極，對區域經濟社會發展起主導作用；區域是城市發展的腹地和基礎，區域的資源條件、經濟條件和交通條件決定著城市的發展方向和規模。在中國，全國性區域有中央直轄市，省域有省轄市，縣域經濟作為國民經濟和社會發展的基本區域單元，卻沒有縣轄市，這是導致中國縣域經濟發展相對滯后的重要原因之一。縣城鎮、特色鎮和重點中心鎮是縣域經濟的核心，縣域經濟發展迫切需要把縣城鎮、特色鎮和重點中心鎮發展成為中小城市。創新市制，率先實行“鎮改市”和“縣管市（中小城市）”新體制，把符合條件的縣城鎮改設為中等城市建制，把符合條件的特色鎮和重點中心鎮改設為小城市建制，用中小城市的功能定位來規劃建設縣城鎮、特色鎮和重點中心鎮，這是加快中小城市發展的重要措施之一。

大城市和特大城市發展要走多中心、組團式的空間發展道路，重點是多建新城。1946年英國國會通過的《新城法》是世界上最早的建設新城的法案，以此為標志，世界新城建設至今已有60年歷史。世界新城建設發展的基本規律、特點和經驗有七個方面：新城性質是綜合性的，具有多種職能，開發建設要為人的全面發展創造條件，特別是要提供充分均衡的就業機會和良好的居住條件，相對于“母城”具有“反磁力吸引中心”的能量和品質，吸引“母城”各階層人士來新城居住、生活、學習、創業和工作；新城是中心城市即“母城”區域的組成部分，與“母城”總體發展密切相關，而同時又獨立于“母城”，是獨立性、多樣性與獨特個性的統一；新城建設必須以地域開發為目標，疏散中心城區功能，優化人口和產業布局，保護和合理利用資源，保持生態平衡；新城可以在現有衛星城、較大工礦區和小城鎮的基礎上擴建而成，充分利用現有的非農業土地資源和經濟條件，因地制宜，優化布局，擴大規模，做到節約利用土地，實現人、自然環境、基礎設施、建筑、企業、社區之間的和諧統一和協調發展；新城規模有大有小，第一代新城為3～15萬人，第二代新城為7～25萬人，第三代新城為15～50萬人，少數超過50萬人；新城規劃建設要有發展的眼光和前瞻性，要留有余地，以適應時代要求，中心城市區域新城數量和空間布局要總體規劃，分期分批建設，具體單個的新城也要做好總體規劃，有計劃地按片分期建設，實現可持續發展；新城在中心城市區域有從一個、幾個向多個發展的趨勢，新城規劃建設要引入“都市圈”或“小城市群”理念，新城要沿干線交通軸向分布，建設快速交通體系，連接“母城”與新城，并把新城與新城連接起來。把握世界新城發展的科學規律，借鑒發達國家新城建設的成功經驗，加快組團式新城建設和發展，這是新型城鎮化背景下中國大城市尤其是特大城市發展的必由之路。

新本質：新型城鎮化是生態型、節地型、城鄉一體化發展的歷史過程

改革開放以來，中國城鎮化成就顯著，但也有不足，主要是破壞了生態環境，土地資源浪費嚴重，鄉村和農業發展滯后。新一屆中央領導集體提出的新型城鎮化戰略，是生態型城鎮化、節地型城鎮化、城鄉一體化發展型城鎮化。

生態型城鎮化的基本內涵是統籌人與自然和諧發展。城市規劃建設要符合生態平衡的要求，城市空間設計包括平面布局和豎向設計要與地質、地貌、水文、氣候等自然條件相適應，建筑布局要隨坡就勢，保持城市必要的天然面貌和自然景觀。要在市區形成一定數量和面積的水域，并相應形成一定的地形起伏，形成“山水城市”的景觀，改善城市氣候。要將自然融于城市之中，人與自然接近，構筑多功能、立體化的綠化系統。城市綠化系統（包括城郊綠化、城區公共綠化和庭院綠化）在空間和時間上都要形成網絡，做到點線面結合、平面綠化與立體綠化結合、落葉樹種與常綠樹種結合，注重屋頂和樓頂綠化，重視城市森林的建設，在市區建設小面積的森林，在市郊保留或建設大面積的森林。要扎實開展環境保護工作，提高環境質量。對城市生產和生活造成的大氣污染、水污染、噪聲污染和各種固體廢棄物要能按照各自的特點予以分類防治和及時處理，使各項環境質量指標達到國家環境模范城市要求。要加快恢復和增強區域生態功能區、自然保護區和風景名勝區的生態功能，開展山體、水面及植被保護工程、濕地恢復和改善工程、多樣化生態廊道建設工程。endprint

節地型城鎮化必須堅持走土地利用節約集約化道路。人多地少，土地資源短缺，是中國的基本國情。隨著經濟發展，建設用地與保護耕地的矛盾日益顯現，必須依靠本國、本區域節約集約化用地來解決土地供求矛盾，這是基本國情和土地特殊性所決定的重要的經濟規律之一。不能走傳統的粗放低效利用土地甚至浪費土地的城鎮化道路，而必須走土地利用節約集約化的城鎮化道路。首先，要大力調整產業結構，轉變經濟增長方式，降低工業用地標準和規模，提高工業用地和各類園區用地的投資強度和產業效能。市場機制是工業用地節約集約化的內在動力。要引入工業用地市場化配置機制，推進工業用地的招標拍賣掛牌供應方式，把標準廠房用地、倉儲用地和各類園區的土地供應納入到招標拍賣掛牌供應范圍，提高工業用地效率。其次，要優化建筑設計，改進建筑結構和形式，大力發展節地型住宅和公共建筑；規劃建設節地型的綜合交通運輸體系，優先發展城市公共交通，提高綜合交通運輸效率；合理配置綠化用地規模和布局，禁止建設超標準廣場等“形象工程”；充分利用可使用空間，積極開發利用城市地下空間；加大墻體材料更新力度，減少粘土磚生產對耕地的占用和破壞。第三，更重要的是，加強規劃對城市土地利用的引導和調控作用，把節約集約用地作為城市規劃的重要目標，大力發展緊湊型城市，控制“攤大餅”、蔓延式的城市空間的低水平擴張，提高大中小城市發展的土地利用率，樹立在保護耕地的前提下尋求發展、以節約集約用地實現發展的思想，建立和完善用地節約集約化的城市規模體系和空間布局體系。

城鄉一體化發展型城鎮化就是要把工業與農業、城市與鄉村、城鎮居民與農村居民作為一個整體，統籌謀劃、綜合研究，是城鄉產業、人口、技術、資本、資源等要素相互融合，互為資源，互為市場，互相服務，逐步達到城鄉之間在經濟、社會、文化、生態上協調發展的過程。城鄉一體化，是一項重大而深刻的社會變革，不僅是發展思路和增長方式的轉變，也是產業布局和利益關系的調整，根本目標是消除城鄉二元體制和制度，關鍵是建設美麗鄉村，實現農業現代化，讓農民分享城鎮化成果。人均占有資源太少是制約中國農民收入增長的根本原因。農業是耕地密集型產業，然而中國人均耕地不到世界人均耕地的1/2，中國農民人均耕地約為世界農村人均耕地的1/3。由于農戶經營規模太小，糧食和許多大宗農產品，如棉花、油料等生產費用高，使得中國大多數農產品的生產成本過高，純收益率太低。要增加農民的收入就要在推進工業化的過程中穩步推進城鎮化，減少農民數量，增加農民人均占有資源量，這是增加農民收入的根本出路。推進新型城鎮化，必須改革戶籍管理制度，為農村剩余勞動力向城鎮轉移創造條件。

（周金良：南京市住房和城鄉建設委員會主任：高艷娟：南京市住房和城鄉建設委員會研究室；陸玉龍：南京市住房和城鄉建設委員會法規處處長）

責任編輯：黃 杰endprint