“十二五”規(guī)劃中期評估：問題與對策

程冰　沈正平

我國從“十五”時(shí)期開始建立五年規(guī)劃中期評估制度。實(shí)踐證明，通過開展五年規(guī)劃中期評估，有利于及時(shí)掌握變化中的國情和區(qū)情，調(diào)整和確定政策導(dǎo)向，從而推進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會持續(xù)健康發(fā)展。

一、區(qū)域“十二五”規(guī)劃中期進(jìn)展情況及存在問題

區(qū)域“十二五”規(guī)劃中期進(jìn)展情況各地有較大差異，并程度不同地存在一些突出問題。

指標(biāo)完成情況及其問題。區(qū)域“十二五”規(guī)劃綱要所建立的指標(biāo)體系，一般包括經(jīng)濟(jì)增長、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、科技創(chuàng)新、改革開放、人民生活、公共服務(wù)、資源環(huán)境等主要領(lǐng)域，確定的主要指標(biāo)有30項(xiàng)左右，其中又分為預(yù)期性指標(biāo)、約束性指標(biāo)兩大類別。與以往五年規(guī)劃指標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度相比，“十二五”規(guī)劃前三年實(shí)施情況總體上比較順利，具有良好的實(shí)施效果和發(fā)展態(tài)勢。但不同地區(qū)在不同指標(biāo)上，實(shí)現(xiàn)程度不盡相同。就比較來看，大多數(shù)地區(qū)在指標(biāo)完成上存在以下主要問題：一是預(yù)期性指標(biāo)中，居民收入增長指標(biāo)絕大多數(shù)地區(qū)沒有能夠如期完成目標(biāo)，只有少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)（如沿海某些地區(qū)）居民增長速度快于經(jīng)濟(jì)增長速度；服務(wù)業(yè)增加值占GDP比重指標(biāo)，僅有少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)、特別是特大城市（如某些直轄市）已達(dá)標(biāo)，而絕大多數(shù)地區(qū)完成難度甚大；自營出口、實(shí)際到賬注冊外資等指標(biāo)，絕大多數(shù)地區(qū)未達(dá)標(biāo)；R&D經(jīng)費(fèi)支出占GDP比重指標(biāo)，發(fā)達(dá)地區(qū)完成情況較好，但中、西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)與預(yù)期目標(biāo)相比普遍差距較大。二是約束性指標(biāo)中，城鄉(xiāng)基本社會保險(xiǎn)覆蓋率、新增保障性住房等指標(biāo)，普遍未達(dá)標(biāo)；單位GDP能耗下降率、主要污染物排放削減率等指標(biāo)，普遍未達(dá)標(biāo)；森林覆蓋率、森林蓄積量、城市綠化覆蓋率等指標(biāo)，大部分地區(qū)未完成。另外，區(qū)域內(nèi)自行制定的其他約束性指標(biāo)，有的地區(qū)已完成，有的地區(qū)則完成難度較大。

任務(wù)完成情況及其問題。區(qū)域“十二五”規(guī)劃綱要中提出的重點(diǎn)任務(wù)，一般涉及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、民生保障和改善、社會事業(yè)發(fā)展、資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)、優(yōu)化空間開發(fā)與產(chǎn)業(yè)布局、深化改革開放等。與以往五年規(guī)劃任務(wù)完成情況相比，通過三年來的實(shí)施，總體上較好完成了各項(xiàng)任務(wù)的序時(shí)進(jìn)度，呈現(xiàn)出穩(wěn)中向好的發(fā)展態(tài)勢。但不同地區(qū)在不同任務(wù)上，完成狀況參差不齊。目前，大多數(shù)地區(qū)在任務(wù)完成上面臨以下突出問題：一是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性矛盾突出。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)比重偏大，真正意義上的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系還沒有形成。工業(yè)結(jié)構(gòu)層次不夠高，新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，服務(wù)業(yè)比重偏低，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展不充分。二是經(jīng)濟(jì)下行問題突出。受后國際金融危機(jī)的影響，國際市場需求減弱，出口普遍下降，經(jīng)濟(jì)增長趨緩；城鄉(xiāng)居民收入增長緩慢，居民消費(fèi)水平較低，全社會固定資產(chǎn)投資不足，就業(yè)形勢相當(dāng)嚴(yán)峻。三是城鎮(zhèn)化和城市現(xiàn)代化水平較低。新城擴(kuò)張普遍過快，老城改造相對滯后，新老城區(qū)發(fā)展不夠協(xié)調(diào)，城市現(xiàn)代化水平不高；城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題突出，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化水平較低；土地城鎮(zhèn)化大大高于人口城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化質(zhì)量普遍較低。四是資源和環(huán)境壓力巨大。長期形成的高投入、高污染、低產(chǎn)出、低效益的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長模式未能得到根本改變；節(jié)能準(zhǔn)入和落后產(chǎn)能退出機(jī)制尚不完善，降低能源資源消耗和減少主要污染物排放的形勢依然嚴(yán)峻，完成節(jié)能減排任務(wù)相當(dāng)艱巨；可利用建設(shè)用地越來越少，供需矛盾十分突出；環(huán)境污染比較嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境保護(hù)形勢不容樂觀。

二、推進(jìn)“十二五”后期

區(qū)域規(guī)劃有效實(shí)施的對策建議

強(qiáng)化規(guī)劃評估的法律地位，加強(qiáng)評估成果的充分應(yīng)用。開展中期評估是實(shí)施五年規(guī)劃的必要環(huán)節(jié)，也是我國法律法規(guī)所規(guī)定的必要程序，更是法律賦予各級人大常委會的重要職責(zé)。因此，要進(jìn)一步明確和強(qiáng)化規(guī)劃中期評估的法律地位。同時(shí)，還要不斷加強(qiáng)中期評估成果在“十二五”后二年規(guī)劃實(shí)施中的應(yīng)用。這種應(yīng)用集中體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是作為調(diào)整完善規(guī)劃的科學(xué)依據(jù)。在國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境均發(fā)生重大變化的情形下，各地區(qū)要根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整與完善“十二五”規(guī)劃的目標(biāo)與任務(wù)，這是實(shí)現(xiàn)區(qū)域科學(xué)發(fā)展的必然要求，也是發(fā)揮中期評估糾偏作用的重要體現(xiàn)。二是作為政府績效考核的重要依據(jù)。規(guī)劃中涉及的有些預(yù)期性指標(biāo)可以通過定量分析與預(yù)測得出，而改革開放、科技創(chuàng)新等指標(biāo)和任務(wù)完成進(jìn)度具有時(shí)間上的不可控性，這些方面不宜作為政府績效考核的依據(jù)；事關(guān)政府重要職責(zé)的一些領(lǐng)域，如約束性指標(biāo)、重大民生工程項(xiàng)目等要列入政府績效考核。將評估成果與政府績效考核相聯(lián)系，把評估結(jié)果作為分配資源的依據(jù)，可以提高政府在優(yōu)化資源配置中的科學(xué)性。

突出區(qū)域特色，因地制宜調(diào)整制定規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)。開展“十二五”規(guī)劃中期評估工作，雖然需要貫徹落實(shí)國家和上級規(guī)定的相關(guān)要求，但各地區(qū)在具體評估過程中大可不必完全拘泥于此，特別是對于那些設(shè)定的預(yù)期性指標(biāo)與目標(biāo)，更不必面面俱到，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際，著重評估和確定具有地方特色、對地方發(fā)展有重大影響的那些指標(biāo)，如反映轉(zhuǎn)型升級、民生改善、資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)等方面的關(guān)鍵性指標(biāo)或約束性指標(biāo)。這些指標(biāo)要予以高度重視，在中期評估報(bào)告中明確提出，分析問題原因并找出解決方法，從而使中期評估發(fā)揮其應(yīng)有的作用。例如，江蘇區(qū)域發(fā)展差異顯著，蘇北地區(qū)在自然條件、歷史基礎(chǔ)、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程、科學(xué)技術(shù)水平、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面均與蘇南地區(qū)存在很大的差異性，對該地區(qū)進(jìn)行的中期評估和調(diào)整制定的規(guī)劃目標(biāo)指標(biāo)，就必須因地制宜，力求符合蘇北地區(qū)的實(shí)際情況。所以，科學(xué)評估區(qū)域“十二五”規(guī)劃中期實(shí)施情況，需要根據(jù)各地區(qū)的不同特點(diǎn)和不同水平，制定各自不同的規(guī)劃目標(biāo)和指標(biāo)，明確各自不同的主攻方向和重點(diǎn)任務(wù)，并出臺差別化的政策和措施，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域“十二五”規(guī)劃的有效管理。

順應(yīng)發(fā)展環(huán)境變化，適時(shí)進(jìn)行規(guī)劃評估結(jié)果的調(diào)整完善。我國區(qū)域規(guī)劃評估工作尚處于初級階段，還沒有形成完善的規(guī)劃評估體系。事實(shí)上，完整的規(guī)劃評估體系應(yīng)當(dāng)包括前期評估、中期評估和后期評估。前期評估主要是對規(guī)劃及其政策的科學(xué)性進(jìn)行評估，以確定它們是否應(yīng)該實(shí)施；中期評估是對規(guī)劃的實(shí)施和完成情況進(jìn)行評估，以確定規(guī)劃是否合理以及改進(jìn)措施；后期評估是評估規(guī)劃和政策的實(shí)施效果，為今后制定規(guī)劃和政策提供借鑒。這三種評估相輔相成，缺一不可。為此，各地區(qū)應(yīng)當(dāng)在總結(jié)中期評估工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，加速推進(jìn)前期評估與后期評估工作，建立規(guī)范完善的規(guī)劃評估體系。另一方面，規(guī)劃評估的基本功能是促進(jìn)規(guī)劃實(shí)施，關(guān)鍵作用是引入規(guī)劃調(diào)整機(jī)制，對規(guī)劃綱要進(jìn)行調(diào)整修正。但由于區(qū)域發(fā)展的內(nèi)部和外部環(huán)境始終處于變化之中，具有難以預(yù)見甚至不可預(yù)見性，而且縣級（縣級市、區(qū)）及以下的五年規(guī)劃，無論是以往自上而下、還是目前自下與自上相結(jié)合的編制方式，在規(guī)劃編制過程中都可能存在先天不足的缺陷，缺乏一定的科學(xué)性和連續(xù)性。“十二五”規(guī)劃實(shí)施以來，世情、國情發(fā)生了深刻而復(fù)雜的變化，當(dāng)前我國發(fā)展進(jìn)入新階段，改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，各地區(qū)都面臨著前所未有的發(fā)展機(jī)遇和風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。因此，客觀形勢要求我們既要充分利用好規(guī)劃中期評估成果，又要根據(jù)國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境的新變化，對規(guī)劃及時(shí)進(jìn)行合理的調(diào)整與完善，使其始終保持與時(shí)俱進(jìn)狀態(tài)，從而確保“十二五”后期區(qū)域規(guī)劃的有效實(shí)施。

〔本文系江蘇省高校哲學(xué)社會科學(xué)研究重點(diǎn)項(xiàng)目（2010ZDIXM058）部分研究成果〕

（作者單位：江蘇師范大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院）

責(zé)任編輯：彭安玉endprint