保障糧食安全 增加農民收入

張同生

2013年12月23日召開的中央農村工作會議明確提出，要以保障國家糧食安全和促進農民增收為核心，走出一條生產技術先進、經營規模適度、市場競爭力強、生態環境可持續的中國特色新型農業現代化道路。這是黨中央、國務院對今后一個時期農業、農村工作的基本定位，為我們做好“三農”工作指明了方向。在糧食價格長期相對穩定的背景下，如何處理好糧食安全與富裕農民的關系，既保障糧食穩產增效，又增加農民收入，是各級黨委政府必須深入思考和積極探索的一項重大課題。

富裕農民的根本出路在于減少種糧農民

糧食是基礎性產品，糧價是百價之基。實踐表明，通過短期內大幅提高糧價來增加農民收入，不僅會給整體物價帶來巨大沖擊，產生嚴重的通貨膨脹，而且很大程度上將會削弱傳統農業轉型升級的內在動力，不利于提升糧食產業的國際競爭力。從農業、農村經濟的長遠發展看，在保障國家糧食安全的背景下，富裕農民的根本出路在于減少種糧農民。這是世界各國的基本經驗，也是各地推進城鄉一體化的必然選擇。

減少種糧農民，有利于提高傳統農業的生產效率。目前，一家一戶的小農生產方式已不能適應現代農業發展的新形勢。隨著農村青壯年持續大量外流，種糧農民“高齡化”問題越發突出。抽樣調查顯示，連云港市務農主要群體為：41～50周歲、51～60周歲和61～70周歲三個年齡段，中老年農業勞動者占86.6%，30歲以下年齡段僅占2%。同時，由于村組分配承包地時普遍采取好、中、差均沾的辦法，導致農戶土地“細碎化”問題相當普遍。許多農戶承包經營耕地3～6塊，每塊面積1～2畝。農村種糧農民的高齡化、土地經營的分散化，限制了先進生產設備的應用，制約了生產效率的提高，迫切需要糧食生產加快職業化、規?；图s化進程。

減少種糧農民，有利于縮小城鄉居民的收入差距。長期以來，城鄉居民收入之間的“鴻溝”是制約城鄉一體化的最大障礙。雖然連云港市農民人均純收入增幅連續5年超過城鎮居民，城鄉居民收入比從2008年的2.79降至2012年的2.54，但絕對值差距卻在不斷拉大，由9801元擴大至14753元。如果將人均耕種面積提高2倍，農民收入就可達到4000元的省定脫貧標準；如果人均耕種面積提高7.2倍，就可以實現連云港市第十一次黨代會提出的“到2015年全市農民人均純收入1.5萬元”的目標。

減少種糧農民，有利于加快新型城鎮化發展進程。新型城鎮化強調“人的城鎮化”，但必須首先解決“人從哪里來”的問題。最近兩年，連云港出臺城鄉統籌戶籍登記的新政策，鼓勵農民進城落戶，并穩妥撤并了22個鄉鎮，使全市城鎮化率提速0.6個百分點，到2013年底達57%，但仍低于全省平均水平8個百分點。從市情實際看，減少種糧農民是推進城鎮化的戰略選擇，不僅可以進一步縮小“分母”，提高農民人均耕種面積，大幅提高種糧農民收入，而且可以進一步加快鄉村二、三產業發展，促進農民實現“非糧化”、“非農化”，加快新型城鎮化進程。

富裕農民亟需創新種糧激勵機制

確保糧食安全和促進農民增收，是“三農”工作的兩大主題?，F實情況是：為保障國家糧食安全就要多種糧食，而在種糧比較收益不高的情況下，多種糧食則意味著壓縮農民的增收空間；農民收入上不去，又直接影響種糧積極性，危及國家糧食安全?？梢哉f，在當前的工作實踐中，增加農民收入與保障糧食安全，確實是一個兩難選擇。

鄉鎮考核的非農導向，使基層干部對糧食生產缺乏興趣。部分鄉鎮干部對糧食生產投入精力不多，熱衷于招商引資、鎮村建設等。主要原因：一是認為糧食生產是最常規的工作，顯示不出自身工作的大氣魄、大手筆，會讓人認為因循守舊、平庸無能；二是發展糧食生產雖對國家糧食安全有貢獻，但與當地財政收入無直接關聯，不能直接增加可用財力；三是各級政府對財政收入、工業項目等工作有硬性考核，對鄉鎮糧食生產激勵不足；四是現階段的糧食生產仍屬靠天吃飯，連續增產增收不容易，很難出政績。事實上，糧食主產區鄉鎮財力大多很單薄。以產糧大縣的東海縣張灣鄉為例，該鄉9萬畝耕地中，99%是基本農田，由于缺少工業項目支撐和高效農業項目拉動，2012年，鄉公共預算收入僅1400多萬元，排名位于全縣偏后位置。

增加收入的多元選擇，使農民群眾對糧食收益缺乏興趣。人多地少是基本國情，也是連云港的基本市情。糧食價格常年相對穩定，導致種糧收益相對固定，也較低。但如果種植經濟作物，同樣的播種面積農民的收益卻有天壤之別。比如，從事設施蔬菜生產，選擇日光溫室蘆蒿—西紅柿種植模式，年畝均純收益可達2萬元以上，是稻麥兩季純收益的10倍以上；選擇鋼架大棚單季西瓜等經濟瓜果種植，畝均純收益在4400元左右，是稻麥兩季純收益的3.4倍。雖然國家對糧食生產采取良種補貼、農資綜合補貼等政策，但低收益的稻麥生產和每畝僅為148.3元的國家種糧補貼，已讓越來越多的種糧農民“望田興嘆”。

市場經濟的逐利本性，使農業企業對規模種糧缺乏興趣。十八屆三中全會鼓勵發展家庭農場、合作社、農業企業等新型農業經營主體，推進土地適度規模經營。但實踐中，許多因素制約了以種糧為主規模經營主體的發展。主要原因有：一是農村土地流轉價格近年來增長較快。目前，每畝每年需500～800元，城鎮近郊地區甚至超過1000元。對于實力不強的承租方來講，如果租種200畝耕地，不僅每年租金需支出十多萬元，壓力較大，加上其他成本，種糧每畝平均收益僅兩三百元，缺乏吸引力。二是農田水利等基礎設施欠賬較多。許多溝渠、農橋、道路破損嚴重，直接影響農業生產效益，需要規模經營主體自己想辦法解決，增加了他們的經濟負擔。三是由于擔心長期流轉承包地后失地、失權，部分農戶不愿意流轉土地，導致流轉的土地零散分布，增加了承租方的經營成本。四是現行糧食直補、良種補貼政策以土地承包農戶為發放對象，還沒有惠及家庭農場等規模種糧主體。

統籌安排、多措并舉，

處理好保障國家糧食安全與富裕農民的關系endprint

連云港作為蘇北農業大市，四個縣均為產糧大縣，2013年，糧食總產71億斤，調出糧食27億斤，為保障國家糧食安全做出了貢獻。但全市農民人均純收入2013年才突破萬元大關，絕對值在全省排名長期靠后。貫徹落實2014年中央農村工作會議“以保障國家糧食安全和促進農民增收為核心”的精神，我們必須進一步創新工作思路，統籌組織安排，使兩者相互促進、相得益彰，努力實現糧食增產和農民增收的“雙贏”。

以創新激勵機制為抓手，激發多方共贏的內生動力。建議根據中央改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的新精神，對以農業生產特別是糧食生產為主的縣區、鄉鎮，省級層面盡快制定出臺分類考核評價辦法，不能只看財政收入、工業增加值等傳統主要經濟指標，為糧食主產區各級干部樹立良好的工作導向。要盡快改變種糧補貼政策，建議將補貼關口后移至流通環節，農民交多少糧食就享受多少國家補貼，避免目前“糧補”變“地補”的諸多弊端，切實調動家庭農場等規模種糧主體的積極性。要盡快改革現行的糧食最低收購保護價制度，逐步提高糧食收購價格，使之與農資價格、種糧成本變化聯動，平衡不同生產要素的回報率，讓農民種糧務農的收益穩定增長。

以新鎮區、新社區為載體，加快推動更多農民變市民。通過加快城鎮化建設進程來減少種糧農民，把新鎮區、新社區建設成為人口集聚的新高地。緊緊抓住國家開展小城市建設試點的機遇，選擇連云港沿海經濟較發達鎮和工業鎮，下放社會管理權限，優化配置公共服務資源，建設成為縣城的副中心，讓更多的富余農民在當地實現“非農化”。按照“鎮當城建”的思路，扎實推進鎮村規劃編制工作，在內容上要涵蓋鎮村布局、產業發展、基礎設施和公共服務配置，在深度上鎮要達到控制性詳規，新鎮區達到城市設計，盡快改變農村建設的隨意性。積極探索市場化運作方式，支持社會資本通過特許經營等方式，參與小城鎮基礎設施投資和運營，增強城鎮對周邊農民的吸引力。

以土地規模流轉為方向，大力推進糧食生產集約化。在小規模分散經營狀況下，種糧無法獲得規模經濟效益，難以成為促進農民增收的產業。要加快農村土地確權登記工作，力爭用兩年時間實現所有縣區農民承包地確權登記全覆蓋，解決面積不準、四至不清、位置不明、登記不全等問題，為土地規模流轉奠定基礎。創新土地規模經營方式，注重發揮村委會、鄉鎮政府的橋梁紐帶作用，引導農民承包土地向合作社、家庭農場等新型農業經營主體流轉，發展股份合作、租賃托管等多種形式的適度規模經營。現階段，重點發展經營面積為100～300畝左右的家庭農場，使之逐漸成為糧食集約化生產的主要經營方式。整合利用農開、水利等條線的政策資源，扎實推進農田水利標準化工程，增強農田旱澇保收能力，提高農業整體裝備水平。

以發展非農產業為主導，擴展農村勞動力增收空間。壯大農村二、三產業，使富余勞動力就地就近轉移，是一條減少種糧農民和農民增收的捷徑。要著力抓好產業載體建設，科學規劃鄉鎮工業集中區，鼓勵城市社會資本參與園區開發和經營，把農村富余勞動力集聚到園區內工作，實現“離土不離鄉”。加快推動農副產品加工業向產地布局，把農產品加工、商貿物流、服裝鞋帽等勞動密集型產業作為重點發展方向，充分發揮當地資源、人力等優勢，延長產業鏈條，提高農民在家門口的工資性收入。加快培育一批實力強、帶動力強的本土龍頭企業，引導他們依靠科技進步和體制創新，不斷開發新品種，開辟新領域，把企業做大做強，吸納更多農村富余勞動力。

（作者系中共連云港市委副書記）

責任編輯：戴群英endprint