土改：步急步緩

楊帥

2007年啟動，2009年完成的國務院第二次全國土地調查，終于即將公布數據成果。據不少知情人士透露，耕地總量已遠超18億畝紅線。

雖然這一數據使得“堅守土地紅線”政策稍顯尷尬，但對于時時憂心國家糧食安全的人們來說無異于一顆定心丸。同時，查清土地資源底數，也為土地流轉改革打下了基礎。

新土改的呼聲與“二調”相伴，已喊了數年。事到如今，不存在“改與不改”的疑慮，問題在于怎么改：政策底線在哪？改革速度如何？制度怎樣完善？各方都有其探索。

官方：進兩步，退一步

2013年10月，國研中心向社會公開《“383”改革方案》，其中提到的“三大改革突破口”之一是“深化土地制度改革，集體土地入市交易”。

而后十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中說道：“建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。”

一來一去，引起了社會各界的廣泛解讀。有學者分析指出，這相當于給8億農民一個選擇的權利，可根據自己的家庭和就業情況，決定是否保留承包地。

《金融時報》《華爾街日報》等海外媒體也刊文稱，三中全會推出的土地改革會賦予農民更大的土地買賣與租賃權，從而使其得以放棄土地移居城市。

這股“誤讀”顯然超出了官方的預期，以至于《決定》發布幾天后的11月22日，國土資源部、住建部聯合發布緊急通知，要求各省區市“正確領會”三中全會土改措施，嚴格實行土地用途管制制度，同時堅決遏制在建、在售“小產權房”行為。

“無論是承包地經營權的抵押、集體經營性建設用地的入市，還是農民住房財產權的流轉，都要先搞試點，而且試點是要報批的。”12月6日，農業部部長韓長賦在新聞發布會上，對農地改革的熱點做出回應。

經營權不是承包權；住房財產權不是宅基地所有權；農村集體“經營性”建設用地可以入市，并不意味著農村集體建設用地都可以入市等等。高層官員頻繁發聲糾正，說明中央對于新土改的腳步慎重。目前看來，堅持農村土地集體所有是流轉的底線，這也是2013年底舉行的中央農村工作會議透露出的訊息。

市場：土地流轉與融資嘗試

“無論在什么時期，金融行業都要在政策的紅線內運行，土地政策沒有明晰之前，信托不敢貿然涉足土地流轉。”用益信托首席分析師李旸表示，“土地流轉信托政策性非常強，如果你不能吃透國家政策方向，就容易走錯路。”

2013年年初，國務院《關于加快發展現代農業進一步增強農村發展活力的若干意見》提出，要用五年時間基本完成農村土地承包經營權確權、登記、頒證工作。在政策背書下，我國土地流轉的步伐加快。據農業部數據顯示，截至2013年6月底，全國農戶承包土地流轉面積達3.1億畝，占到家庭承包耕地面積的23.9%。

農村土地流轉雖然一直存在，但由于農地經營權無法抵押、擔保，“三農”領域一直存在融資難題。而十八屆三中全會決定“農民承包地可抵押、轉讓”，“完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場”，則意味著其有望進入公開市場交易。這讓急于轉型的信托公司看到了價值洼地，也為眾多農業公司開辟了融資新路。

10月11日，中信信托在國內推出首單土地流轉信托，落戶安徽宿州；11月7日，北京信托“無錫陽山鎮桃園村”項目推出；12月3日，中信信托第二單落戶山東濰坊青州市。

“全國各地鄉鎮政府、農委與農業相關的企業，都希望這樣一個結構推廣。”中信信托副總經理包學勤說道。他口中的結構是指“土地流轉項目集成平臺”——以土地流轉項目為平臺，在農業生產、經營管理、科學技術、產業鏈構建等方面整合資源，開展現代化農業。

相較于農企與信托的樂觀，北京大學法學院副教授樓建波發出提醒之聲：“中信信托代表了一個方向，它現在蹚出了一條路，但是這條路能否走成通渠大道，還需要后續觀察。”目前，土地流轉信托雖然炒得火熱，但只有少數幾家國企參與其中。農業屬于利潤率低但風險不低的行業，信托公司的參與動機是響應政策還是追求利潤，還要打個問號。

學界：紅利就在眼前

美國發展經濟學家羅思高（Scott Rozelle）等對中國農村土地的研究發現，地權的不確定對農民在土地上的長期投資有顯著影響，地權越不穩定，農民越沒有積極性進行有利于土地的長期投資，進而影響土地質量的改進和其收入的增長。

世界銀行調查也顯示，在二戰后迄今的半個多世紀時間里，在世界范圍內真正成功跨越了中等收入陷阱，成功實現現代化的，只有日本、韓國、新加坡和我國臺灣地區。它們的成功做法都是確權——開發權歸政府、收益權歸社會分享。

因此，復旦大學經濟學教授王永欽認為，十八屆三中全會通過的《決定》在土地制度方面的表述，強化了土地資產的轉讓權和抵押權，無疑代表了正確的方向。“土地有效抵押價值會增加，有助于農業生產率的提高。”

東南大學華生教授則認為，新土改帶來的政策紅利重點不在于土地，更重要的是解放農村的生產力。“改革開放第四個十年和更長的時間，中國經濟若想繼續高速增長，最根本靠的是人的城鎮化”，靠的是幾億中國人從收入、生產率很低的農業部門轉到第二、三產業上來。

“龍湖第一個出來當保安的農民工，后來成了訓練其他農民工當保安的教官。他跟新人說，小伙子你好好干，這個城市你站著就掙錢。”這句話讓北京大學周其仁教授感觸良多，“為什么你站著就有人付錢？因為城里人有錢。為什么城里人有錢？因為城里的需求集中，分工程度細，專業化帶來的生產力是驚人的。”

周其仁教授認為，現在要全社會達成一個關于土地未來目標的框架認識還比較困難，只能“拱一步算一步”，先解決緊迫的問題。“第一，兩億多農民走了，農村的經營規模要變化，這個地已經轉出去了，怎么轉得有效率，這個問題已經提上日程。第二，很多人走了，家里的建設用地閑著，你干嗎不考慮把那個地變成他的資產收入，幫他進城呢，幫他交社保呢，幫他孩子上學呢？這幾條現在看來有望達成一致意見。”

政商學界，各有各的思量，從“最小共識”做起，總好過做一頭布呂丹的驢子。