發展視角下我國流動兒童福利政策研究

周曉焱

(東北石油大學人文科學學院，黑龍江大慶，163318)

聯合國兒童福利基金會在2012年2月發布的《2012年世界兒童狀況報告:城市化世界中的兒童》中指出，廣大發展中國家正處在城市化快速發展的進程之中，但相當數量的生活在城市中的兒童難以享受城市生活帶來的便利，包括上學、就醫和就業等基本公共服務，甚至隨時面臨可能被驅逐的威脅。［1］尤其對于發展中的大國中國而言，如何排除長期二元分化的計劃經濟體制上形成的制度性和非制度性障礙，使得流動兒童群體獲得平等的生存和發展的能力與空間，就成為了擺在政府和理論界面前的一道難題。

一、流動兒童與流動兒童福利政策

(一)流動兒童

流動兒童是我國城市化進程中，跟隨監護人在戶籍地以外的地方較長時間(一般指半年以上)生活的兒童。2013年5月公布的《我國農村留守兒童、城鄉流動兒童狀況研究報告》指出，我國城市中流動兒童規模為3 581萬人，有近一半的城鄉流動兒童在外“流動”的平均年數占他們年齡數的比例高于50%，其中大齡流動兒童和學齡前流動兒童增加速度較快。［2］

(二)流動兒童福利政策

流動兒童福利政策主要指政黨和國家等公共權威組織為保證流動兒童健康發展，保證流動兒童獲得最大利益的規則體系和行動體系的總和，主要包括流動兒童基本生存保障政策、流動兒童保護政策和流動兒童發展政策三大組成部分。［3］

目前，我國已基本形成了覆蓋面較為廣泛的流動兒童社會福利法規政策框架，對流動兒童的安全保護、教育、醫療等最基本的公共服務需求予以回應，并初步規定了政府和民間組織在其中的法定責任和基本行為準則，體現了我國政府對流動兒童成長這一問題的高度關注(見表1)。

表1 我國流動兒童社會福利政策體系簡表

二、發展視角下我國現有流動兒童福利政策的缺陷

在取得上述進步的同時，我國流動兒童福利政策依然處于構建的初始階段，國家出臺的流動兒童政策多為原則性和臨時性政策，而細化的地方性政策由于更多考慮戶籍兒童的利益而略顯保守。所以，我國流動兒童福利政策總體上還停留在對流動兒童基本生存需求滿足的程度上，而對流動兒童的發展性福利服務需求認識不夠。

(一)我國流動兒童福利政策決策缺乏頂層設計，阻礙流動兒童發展的制度性和非制度性障礙依然存在

長期以來，我國現有的流動兒童福利政策還沒有擺脫“補缺型”的社會政策設計理念，目的是在其他一切救濟手段都失效以后，把社會福利政策作為最后安全網來使用。因此，我國流動兒童福利政策傾向于對流動兒童最基本的生存需求的滿足，力圖用最小的成本和簡單統一的方式解決問題，使得我國流動兒童社會福利政策的決策理念存在很大的保守性，難以提出有突破性和創新性的政策倡議。同時，由于地方政府所提供的基本公共服務主要是為了滿足本地戶籍居民的需求，尤其是基本公共服務資源是和居民戶籍緊密聯系在一起的，也就產生了作為“既得利益者”的城市戶籍人口與“新市民”的流動人口在爭奪優質公共服務資源上的矛盾［4］。沒有制定全國統一的基本公共服務待遇、標準和服務轉移規則，又存在社會福利政策與社會福利行政的條塊分割，也就不可能不使地方政策與中央政策之間產生矛盾。同時，處于不同成長階段的流動兒童有著不同的發展任務，處于同一成長階段的流動兒童也有著多樣化的福利需求，所以低水平的政策設計難以滿足保障流動兒童日益多樣化的社會福利需求。

(二)我國具體流動兒童福利政策設計的臨時性和應急性明顯，缺乏以促進流動兒童發展為目的、長期穩定的政策規劃

一方面，由于長期形成的以戶籍制度為基礎衍生的制度慣性和社會心理的影響，使得城市基本公共服務的獲得資格與服務方式不可能在短期內改變。同時，由于流動兒童主要是由農村向城市、不發達地區向發達地區流動，不同流入地面臨的壓力和需求也不盡相同，相比北、上、廣等一、二線城市，三線以下城市對流動兒童平等接受基本公共服務采取的往往是比較寬容和接納的態度，但一、二線城市出于財政資源和地方民意的現實要求，往往在這些方面的限制和變相限制頗多。另一方面，流動兒童福利政策不能“一定了之”，一定要根據經濟社會發展的實際，不斷地調整和完善流動兒童福利政策。如規范流動兒童接受公共教育服務的規范性文件——《流動兒童少年就學暫行辦法》就“暫行”了15年之久，這顯然會與實際需求產生差距。同時，現有的流動兒童福利政策缺乏細化的政策條文和實際可操作性，如勞動法規定禁止未滿16歲的兒童就業，但義務教育在15歲就結束了，期間有一年左右的時間兒童處于教育與就業的空窗期。這也就使得多數處于中下層生活狀態的流動兒童難以接受，也使得管理部門在執法過程中處于尷尬的境地。

(三)現有流動兒童福利政策對流動兒童發展權的實現缺乏組織和資源保障

由于計劃經濟體制的影響，流動兒童福利的管理職能分散在民政、教育、人保、工青婦組織等部門，缺乏統一的流動兒童福利行政管理機構，而民間兒童福利服務組織發展滯后，也難以彌補政府社會行政能力的缺陷。加之，我國流動兒童福利服務和管理隊伍建設素質低下，尤其是缺少護理康復師、心理治療師、社會工作師等專業人員，難以保障流動兒童生理心理健康發展、知識水平和職業技能的提高。同時，從兒童福利經費的使用看，其經費往往分散于多個部門的預算之中，而各個部門又有其不同的工作領域和工作重點，使得有限的經費難以做到集中使用。此外，由于我國兒童的流動方向比較集中(均是由內陸向沿海、由農村向城市、由小城市向中心城市)和兒童福利的屬地化管理，使得各級政府(尤其是地方政府)的兒童福利服務經費分配，往往側重于體制內的正式兒童福利服務機構和制度化的社會救助等領域。即使是對流動兒童群體有限的投入，也多是對流動兒童基本生存需求的滿足，而對促進流動兒童發展具有顯著作用的民間社會服務組織和非正式社會服務(民間互助、非正式教育培訓等)領域的投資和政府購買明顯不足。

綜上所述，近些年來我國在保障流動兒童福利方面雖然取得了一些成績，但阻礙流動兒童平等享受基本公共服務的制度性和非制度性障礙依然存在，尤其在推動流動兒童發展權實現，積累其人力資本和社會資本的教育、醫療保健、就業培訓等基本公共服務方面的作用是比較有限的，遠遠無法滿足流動兒童未來發展的需要。

三、發展視角下的流動兒童福利政策體系構建策略

黨的十八大召開以來，關注民生問題解決的社會建設成為了黨和政府施政的重要領域，在社會建設和社會福利政策創新的基礎上，推動流動兒童福利政策的創新。1968年聯合國就提出了“發展型社會福利”的觀點，主張政府的社會支出不能僅僅停留在社會救濟等安全網的構建上，應該更多地投入促進個人全面發展的人力資本和社會資本的積累之中，使得個人可以憑借自身能力的提高更好地適應社會。因此，對于弱勢群體的流動兒童群體而言，兒童福利政策要以滿足兒童的發展需要為出發點，應被看作是對人力資本與社會資本的投資，拓展了傳統兒童福利政策關注的領域。聯合國兒童基金會在《2011年世界兒童狀況報告》中進而指出，以“繼續教育、康復醫療和社會參與”為代表的流動兒童發展性權利實現，能夠使流動兒童成年以后更有希望取得經濟獨立、參與社會事務，有助于結束貧困代際惡性循環和應對其面臨的各種挑戰，［5］這也是現今我國流動兒童福利政策轉變的方向。

(一)以“發展”為出發點，轉變宏觀流動兒童福利政策的決策理念和頂層設計

首先，改變政策的決策理念。我國作為世界最大的發展中國家，隨著人口紅利逐漸走向終結，在兒童已經成為全社會的“稀缺資源”的今天，只要我們給予處于弱勢地位的流動兒童以必要的福利支持，他們便存在向上提升的巨大空間，可以為經濟社會發展做出更大的貢獻。許多國家發展過程的經驗和教訓告訴我們，如果流動兒童群體的需求無法滿足，則必將影響整個社會的融合和秩序，不利于經濟社會的平穩發展。所以，我國政府應在解決流動兒童基本生存需求保障的基礎之上，將流動兒童群體“短期、中期與長期”的福利需求有機結合起來，并根據流動兒童不同發展階段的特殊需求有針對性地進行政策設計，使之對流動兒童整個成長過程都可以發揮正面的影響，并最終實現全國統一的、消除城鄉差別的流動兒童福利政策。

其次，強化政策的權威性和有效性。在缺乏規范統一的社會福利立法的大背景下，我國流動兒童政策的權威性和有效性長期存在很多不足。一方面，目前國家已經就最低生活保障、孤兒和艾滋病感染兒童的養育津貼、流浪兒童救助、義務教育和特殊教育、兒童大病醫療救助等出臺了一系列政策［6］，通過立法將這些政策進一步系統化，打通政策之間的整體配套和統一實施渠道。我國應該在完善整個社會福利政策體系的基礎上，強化流動兒童福利政策形式上的權威性，具體來說就是要在《社會福利法》的基礎上，制定權威的《兒童福利法》和《流動兒童福利保障條例》。這也就是說，要使得我國與流動兒童相關的政策不能僅僅是使用較低層級的部門辦法、通知、講話等形式，應該更多地使用法律、條例等具有廣泛約束力和強制力的形式為好。另一方面，我國應該在整個社會福利政策改革的大背景下，強化流動兒童福利政策的與時俱進，一定要根據經濟社會發展和流動兒童發展的實際，不斷地調整和完善流動兒童福利政策。

再次，推進福利行政主體和服務供給的多元化。政府在資源與政策上的扶持，在服務組織規則、項目管理、技術服務、服務流程等方面的政策規范，并合理設計社會服務從業人員的準入資格和考核晉升標準，可以有效提升專業社會服務組織和人員的專業服務能力和持續性，并在實踐中探索我國本土化的流動兒童福利行政新模式。

(二)以“發展”為出發點，在中觀領域推動具體流動兒童福利政策的創新

目前我國已有的流動兒童福利政策還不系統，尤其還缺乏其他方面政策的有機配合，許多阻礙流動兒童公平享有基本公共服務的制度性障礙依然存在，尤其是為流動兒童人力資本和社會資本積累中發揮決定性作用的公共教育服務、基本醫療服務和職業培訓等方面，還需要下大力氣予以完善。

第一，完善流動兒童家庭和社區的政策設計。家庭和社區是促進流動兒童生存發展的最基本場所。通過必要的政策設計，促進流動兒童家庭穩定和生活環境改善，并提供必要的社區支持，可以為流動兒童的發展創造良好的生存環境。如通過政府的廉租房、公租房等補貼政策惠及流動家庭，可以讓他們有穩定的生活空間和衛生的生活環境，促進親子關系和兒童健康成長;以政府購買社會服務的方式，把民間專業兒童服務機構引入社區，建立社區兒童心理輔導站、兒童臨時照料中心、庇護中心和勞動技能培訓中心等機構，直接為流動兒童提供教育、醫療和就業等方面的服務;利用社區擁有的資源開展豐富多彩的社區活動，可以加強流動家庭內部親子關系和整個社區的融合。

第二，流動兒童公平享受的日間照料和基礎教育服務的政策設計。《中華人民共和國義務教育法》第十二條明確規定，流動兒童和城市中的戶籍兒童享有相同的、接受基本公共教育服務的權利，政府應當為其提供必要的條件。［7］但我們也必須要承認，相對于三線以下城市，一、二線城市由于流動兒童眾多，政府短期內能夠提供的基本教育服務難以滿足流動兒童的需求，所以在兒童日間照料和基礎教育服務的政策設計上應該有一定的差異性。一方面，政府要加大公立日間照料及教育機構的建設和布局調整，以適應流動人口的分布。其中在一、二線城市中更應該鼓勵多種形式的民辦流動兒童日間照料和教育機構的建設，以便容納更多的流動兒童接受符合要求的基本教育服務。另一方面，以全國統一的“中央政府轉移支付”和“地方教育券”的方式實現基本教育資金的跨區域、跨機構流動，實現基本教育資源的合理使用，把按戶籍分配基本教育費用改為按實際接受教育的人頭撥付基本教育費用。同時，鼓勵流入地政府對困難流動兒童和接受流動兒童的教育機構加以補貼的方式，避免家庭困難流動兒童日間照料和基礎教育服務的缺失，并盡可能簡化流動兒童入學限制(如暫住證、完稅證明和社保繳費等條件的減免)和審核流程(審核權下放、證明材料的簡化等)。

第三，大齡流動兒童就業的政策設計。首先，合理確定大齡流動兒童的就業年齡。1973年制定的《準予就業最低年齡公約》規定，準予就業的最低年齡應不低于完成義務教育的年齡，且在任何情況下不得低于15歲(對于發展中國家而言，勞動強度輕微的工作最低工作年齡可以降到為12～14歲)［8］，所以我國將最低就業年齡定為15歲應該較為合適。其次，建立大齡流動兒童職業培訓制度。各級政府(尤其是流動人口流入地政府)應該充分利用各類職業教育資源，尤其是多種形式的非正式職業教育形式(如民間職業培訓機構、企業舉辦的職工學校等)來進行有針對性的職業培訓，使得大齡流動兒童能夠掌握融入城市和獲得個人自我價值實現所需的基本職業技能。再次，鑒于我國現實的經濟及教育發展水平，合理制定企事業單位有關未成年人的勞動保障標準，由勞動部門和兒童福利機構共同負責監督這些規范的切實執行，尤其要禁止和消除最惡劣形式的童工勞動①。

第四，健全流動兒童保護的政策設計。在我國，諸如家庭解體、性別歧視、家庭暴力等問題，對流動兒童群體的威脅越來越大，所以在流動兒童保護方面加強政府公權力的干預是非常重要的。政府應該修改《民法》《未成年人保護法》等法規，明確規定流動兒童監護人享有的權利義務，還要確立對流動兒童受虐待或生活無著情況下加以干預的法律依據和干預行動程序、時限等。還要與公安、社區和婦聯等機構聯動，健全與行使國家監護權相適應的流動兒童傷害強制報告制度、受虐待流動兒童臨時或永久安置制度等在內的一系列行動機制，以便在流動兒童監護人“缺位”時，公權力及時“補位”［9］。同時，政府也應該從財政支出中適當安排一定數量的資金，專門為符合低保標準的流動兒童提供特別補貼(盡量以各種代用券的形式而非現金的形式)，使之能夠在維持基本生存之外，獲得更多學習的機會。

第五，流動兒童基本醫療保健服務的政策設計。首先，加強對流動兒童的基礎營養保障服務。根據《中國0～6歲兒童營養發展報告(2012)》的統計數據，低齡流動兒童因營養攝入不足導致的發育遲緩問題比較突出，尤其是對于處于困境中的流動兒童群體更是如此。［10］因此，政府應該擴大和普及“兒童營養與健康干預項目”(每天提供價值一元的營養補充包，包含兒童一天所需要的營養素)，不能把它僅僅局限于部分農村地區的貧困兒童，還應該惠及城市中的困難流動兒童，乃至全部流動兒童群體，并逐漸提高營養補助標準，使之不至于成為政策的盲區。其次，將流動兒童的基本醫療保健服務納入到地方政府基本醫療保健服務中，推動面對全民的、免費的防疫保健、強制免疫服務［11］，乃至參加城市市民的醫療保險，使流動兒童可以享受到公平的基本醫療服務。增設流動人口孕檢和嬰兒免費體檢服務，旨在對先天疾病等可能困擾兒童成長與發展的問題進行早期干預，最終建立與流動兒童需求相適應的醫療保障體系。同時，依托居民身份證制度和銀行電子結算網絡，建立全國統一的基本醫療服務異地就醫結算服務，使得城鄉多形式的醫療保障資源可以合理流動，最終實現城鄉流動兒童基本醫療服務的統一。

(三)以“發展”為出發點，在微觀領域完善流動兒童福利行政和福利服務體系建設

第一，要建立統一的流動兒童福利行政機構。我國流動兒童福利的職能分散于民政、教育、共青團、婦聯等部門之中，不利于協調政策制定和統一實施，所以，有必要建立中央和地方性的流動兒童福利主管機構——兒童福利局或兒童福利署，主司制定跨部門的流動兒童政策、協調福利資源使用和理順政策執行環節［12］。尤其還要在基層政府和社區建立兒童福利主任制度，專門協調政府和民間機構的兒童福利行政和服務(包括流動兒童在內的一切兒童福利事務)，實現流動兒童福利服務的專門化和專業化。同時，還要建立依托公安機關和計生部門的人口統計系統，建立一個統一的流動兒童統計調查平臺，使得政府可以得到準確的基礎信息資料，起到輔助領導決策的作用。

第二，要大力培育專業化的民間流動兒童服務組織。當今世界各國兒童福利實踐表明，流動兒童的福利需求僅僅靠政府是遠遠不能滿足的，因為政府只能提供規范化的、統一的福利服務，但流動兒童的福利需求又是具有多樣性的，因此，需要個人、家庭、社區、教育機構、民間社會組織等共同參與其中。

總之，流動兒童發展型福利政策就是針對流動兒童整體和個體發展的政策，其在整個社會福利政策體系變革和完善的前提下，越來越關注于如何通過良好的教育和醫療服務增強流動兒童的人力資本與社會資本，獲得公平參與經濟社會生活的機會，進而提高他們適應社會的能力。

注釋

①國際勞工組織1999年頒布的《禁止和立即行動消除最有害童工形式公約》的第三條列舉了“奴隸制勞動、兒童賣淫或進行色情、從事非法活動、損害兒童的健康、安全或道德的工作”等4種童工工作的最惡劣形式。

［1］2012年世界兒童狀況報告:城市化世界中的兒童［EB/OL］．［2014-08-11］．http://www．unicef．org/chinese/sowc/17496-61804．html．

［2］全國婦聯課題組．我國農村留守兒童、城鄉流動兒童狀況研究報告［EB/OL］．(2013-05-10)．http://acwf．people．com．cn/n/2013/0510/c99013-21437965．html，2013．

［3］何玲，李兵．中國流動兒童政策分析［J］．人口研究，2007(2):71-80．

［4］劉楊，等．流動兒童社會處境、發展狀況及影響機制［M］．北京:北京大學出版社，2013:207—211．

［5］聯合國兒童基金會．2011年世界兒童狀況報告［EB/OL］．［2014-03-11］．http://www．unicef．cn/cn/index．php?m=content＆c=index＆a=show＆catid=59＆id=87，2011．

［6］北京師范大學中國公益研究院．中國兒童福利政策報告2013(摘編版)［EB/OL］．(2013-07-17)．http://www．bnu1．org/child/xinwendongtai/2013/0717/1663．html，2013．

［7］中華人民共和國人民代表大會．中華人民共和國教育法［EB/OL］．(2014-07-13)．http://www．moe．edu．cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_619/200407/1316．html，2004．

［8］宋玥．我國禁止童工的立法及其完善——從國際勞工標準的角度［J］．中國青年政治學院學報，2013(1):18—22．

［9］尚曉援，王小林．中國兒童福利前沿(2012)［M］．北京:社會科學文獻出版社，2012:90—95．

［10］衛生部．衛生部2012年5月31日專題發布會文字實錄［EB/OL］．［2014-04-01］．http://politics．people．com．cn/GB/70731/18044165．html，2012．

［11］楊雄．兒童福利政策［M］．上海:上海人民出版社，2012:161—171．

［12］尚曉援，張雅樺，等．建立有效的中國兒童保護制度［M］．北京:社會科學文獻出版社，2011:244—245．