從“管得了”到“管得好”

寧丙文

為解決街鎮安全監管量大面廣，僅靠縣級機構“管不了”的問題，廣州市蘿崗區安監局向街鎮委托行使部分安全生產執法權。這種基層安全監管模式，為蘿崗區街鎮安全生產工作開啟了新的篇章。

“天大的責任，巴掌大的權力”

廣州市蘿崗區安監局綜合法規科科長谷林針對街鎮安全監管的困境，用一句話總結道，街（鎮）是“天大的責任、巴掌大的權力”，權責不等、有責無權的尷尬局面導致街（鎮）無法發揮其應有的作用。

蘿崗區安全生產監管任務非常繁重。面對400個建設工地和近萬個生產經營單位，僅靠區級安全監管部門，其工作量和難度之大可想而知。為了解決基層安全生產監管力量不足、監管覆蓋不到位等問題，2006年7月，蘿崗區突破體制束縛，在街鎮設置安全監督管理科，并組建安全生產監察中隊。這是廣州市首例成立的由政府機構編制部門統一設置、財政統一撥款的街鎮安監隊伍，扭轉了基層安全生產“無人管”的局面。

安全監管要做到關口前移、重心下移，就要賦予街鎮安全監管相應的執法權。2009年，廣東省安監局決定在蘿崗區試點安全生產委托執法。谷林說，6個安監中隊成為廣東省首批獲得安全生產行政執法權的基層執法單位，一舉破解了基層監管權責不對等、監管不到位等難題。

2009年3月，蘿崗區街（鎮）安全監管人員執法培訓班開班，各街（鎮）從事安全生產監管工作的行政人員和政府雇員參加了學習培訓。蘿崗區6個街鎮安監中隊的38名政府雇員獲得了廣東省法制辦核發的《廣東省人民政府行政執法證》，街鎮安監中隊開展安全生產執法監察工作從此“名正言順”了。谷林舉例道，在此之前，街鎮安監中隊的工作人員去企業進行執法檢查，有時企業連門都不開，現在則感覺“腰板硬了起來”。

“說理式執法”

谷林說：“6年間，蘿崗區街鎮安監隊員獨立辦理行政處罰案件70多宗，全部采用說理式行政執法，案件辦理質量相對較高，未發生聽證、行政復議、行政訴訟。”

蘿崗區安監局于2009年在廣東省安監系統率先推行“說理式行政處罰文書”的填制方式。自2010年開始，蘿崗區安監局和各街鎮辦理的安全生產行政處罰案件，100%使用了這種方式，既有利于推進依法行政，提高執法辦案質量，又能發揮法制宣傳教育作用，讓被處罰人心服口服。

蘿崗區安監局還推行行政處罰案件回訪制度，由局領導或紀檢組長帶領綜合法規科工作人員，對一般程序行政處罰案件的當事人進行回訪，有時還邀請區人大或糾風辦、紀委領導參與回訪。轄區內有位臺灣的老板曾這樣說道：“我還是第一次聽說政府機關罰了人還要上門聽取改進意見，這種作風很好，讓我感到政府確實是在為我們著想，確實在努力改進安全監管工作。”

“好的案子是審出來的”

蘿崗區安監局執法分局（加掛執法監察大隊牌子）負責執法檢查、行政處罰和行政強制、安全隱患投訴舉報處理等執法工作。綜合法規科負責行政處罰案件審核、行政執法監督檢查等法制工作。這種行政執法和執法監督相分離的規范化機構設置，明確了“球員和裁判員”的角色劃分，從體制上確保行政執法監督機制得以落實。蘿崗區安監局創造性地制定《廣州市蘿崗區安全生產監督管理局行政處罰案件核審實施辦法（試行）》，提出“案件分審制”，即：蘿崗區安全監管局辦理的案件由綜合法規科核審，街（鎮）辦理的案件由蘿崗區安監局執法監察大隊核審。

“每年全局至少有60件以上的案子要審核，其中修改率100%，否決率20%，大篇幅修改率30%。”谷林在向記者展示了一份執法文書后說：“好的案子是辦出來的，更是審出來的。這既是對企業負責，也是對執法人員負責，對法律法規負責。”

谷林舉了一個自己曾經參與審核的案子。2011年7月，某鋼鐵廠一轉動部件將操作工的衣服卷了進去，導致該工人的一只手臂遭受重傷。蘿崗區安監局執法分局依據相關法規，認定該轉動端應加裝蓋子，于是以安全設施不符合要求為由，對該企業進行處罰。谷林在查詢了相關行業標準后發現，該轉動端子在這個高度是可以不加蓋子的，于是對該處罰予以了否決。谷林說：“我們是‘第三方，要保持中立，讓辦案人員和受罰企業都能心服口服。”

2006年，蘿崗區安監局在全市安監系統率先成立由局領導和科室負責人組成的案件審理委員會，對責令停產停業、吊銷許可證或執照，以及較大數額罰款等符合聽證條件的行政處罰案件，進行了集體審理。提起集體審理會，蘿崗區安監局綜合法規科的劉曉敏稱之為“點評大會”，集體審理制度讓人“既愛又恨”。“愛”的是11名案審委員敢于負責、勇于表達意見和建議，逐一對案件進行點評，每次會議少則半個小時，有時長達2個多小時。“恨”的是似乎每一個案子在案審會面前都存在瑕疵，都有不足之處，都要進行整改。對于執法大隊案件經辦人和法規科核審人員來說，每一場案審會都是一次法律知識和法制理念的新梳理，也是蘿崗區安監局嚴格依法行政的具體表現。

“全省的一面旗幟”

據蘿崗區安監局執法監察分局局長劉文華介紹，蘿崗區安全生產委托執法工作經驗在廣東省、廣州市安全監管系統得到了推廣。2013年4月，廣州市深入推進街鎮安全生產委托執法暨說理式執法經驗交流會在蘿崗區召開。廣東省安全監管局原副局長黃靄珊對蘿崗區的安全生產委托執法工作給出這樣的評價：“蘿崗區安全生產委托執法工作是全省的一面旗幟。”

2009年，蘿崗區安監局向街鎮委托行使部分安全生產執法權時，遇到的第一道“坎”是安監中隊隊員是否具備執法主體資格。2012年3月，在初次委托屆滿之際，第二道“坎”又擺在了面前：委托權限較小，街鎮在實施行政處罰時受到較大的制約。劉文華舉例道，處罰時需對生產經營單位進行責令停產停業整頓（需進行聽證）的案件，街鎮無權辦理，但《安全生產法》對大部分的違法行為，是要求責令停產停業整頓的。街鎮安全生產委托執法如何向縱深發展？因此，蘿崗區安監局與5街1鎮簽訂了《2012-2015年度蘿崗區安全生產行政執法委托書》，進一步擴大了安監中隊的執法權限、范圍，將處罰金額10萬元以下的案件辦理權和職業衛生領域的行政處罰權，委托給了街鎮，這也是廣州市12個區（縣）中，第一個將涉及聽證的行政處罰案件委托給街鎮安監中隊辦理的區（縣）。

談到下一步的案件核審工作，谷林說，要嚴格“辦審”分離，對所有案件100%把關，還要開展案件質量評比，從核審的案件中評選出優質案件。更為重要的一項工作是，要對案件進行分類研究總結，找出案件的相關規律，為未來辦案和安全監管工作提供指引。

編輯 寧 遠