“兩化”加快推進時期的耕地保護問題

王沛+唐立鵬

[提要] 本文首先確定我國工業化發展進程所處的階段。在工業化、城鎮化加快發展的同時，面臨著耕地的數量、質量及生態環境受到破壞等問題，并提出針對性對策建議。

關鍵詞：工業化；城鎮化；耕地保護

中圖分類號：F32 文獻標識碼：A

原標題：芻議工業化、城鎮化加快推進時期耕地保護問題

收錄日期：2014年3月4日

一、我國工業化、城鎮化發展現狀

工業化是傳統農業社會向現代工業社會轉變的過程，是推進現代化工業在國民經濟中占主要地位的過程，國際上衡量工業化程度，其中一項主要經濟指標是城鎮化比率。城鎮化是指農村人口不斷向城鎮轉移，其表現為農村人口居住地點向城鎮的遷移和農村勞動力所從事的職業向城鎮的轉移。城鎮化的過程也是各個國家在實現工業化、現代化過程中所經歷社會變遷的一種反映。其發展過程經歷三個階段，初期、中期及后期。我國已經經歷了初期階段（城市人口占總人口比重在30%以下）。自1996年，我國城鎮化比率達到了30.48%，當年城鎮人口37，304萬，農村人口85，085萬。自此，邁入了工業化的中期發展階段。（表1）

從表1可見，我國自2000年開始，城鎮化比率逐年提高。直至2011年，中國城鎮化率首次超過50%，達到51.27%，預計到2020年，中國城鎮化水平將達60%左右。這表明，中國城鎮人口超過了農村人口，標志著中國城鄉人口結構發生了根本改變，由幾千年來以農村人口為主，發展為以城鎮人口為主的分布格局。從而說明我們已經進入工業化中期，（城市人口占總人口比重在30%～70%之間），此階段特征為工業基礎已經比較雄厚，農業勞動生產率大幅提高，工業快速發展已能夠為大批農業剩余勞動力提供就業機會，城鎮化發展進入加速發展階段。（圖1，數據來源：國家統計數據庫有關數據整理計算繪制而成）

既然，我國已處在工業化、城鎮化加快發展的時期，從國外的經驗教訓看，這個時期也是耕地減少最快的時期。耕地是一種非常重要的自然資源、公共資源和約束性資源，數量有限且不可再生，所以保持一定數量的耕地是人類賴以生存的基本條件。因此，我國政府向來重視耕地保護，2011年8月23日，胡錦濤同志就加強國土資源管理提出了“三個最嚴格”和“四個切實”的要求，溫家寶也分別于2011年7月20日和9月2日提出“堅持最嚴格的耕地保護制度和節約用地制度”。但當前我國耕地保護的現狀并不樂觀，隨著城鎮化及工業化進程的進一步加快，不僅耕地數量不斷下降，耕地質量、耕地環境也沒有得到明顯改善，耕地流失現象未能得到遏制，使得耕地保護與城鎮化、工業化矛盾日益突出。

二、工業化、城鎮化加快推進時期耕地保護存在的問題

（一）城鎮化加快進程中，耕地數量持續減少。中國是農業大國，自改革開放以來，耕地面積逐年減少。尤其在工業化、城鎮化加快推進的過程中，隨著城鎮化比率的上升，我國有限的耕地資源被不斷占用，耕地面積逐年下降。2002～2010年10年間耕地總量由2001年的19.14億畝減少到2010年的18.26億畝。其中，耕地大面積減少的主要原因有：第一，違法、違規建設占用大量耕地。隨著工業化和城鎮化進程的不斷加快，大量的建設征用土地已經成為我國土地面積減少的重要因素。另外，在城鎮建設中，土地利用一般是粗放型的，受近年產業經濟快速發展的影響，“產業園”、“產業區”集中出現，各地普遍在城鎮外圍搞新區、產業園區，有些地區經濟實力不足，使得很多項目擱置，導致大量耕地占而不用。而且部分項目是地方政府鼓勵支持，開發的成本相對比較低，地價相對比較低廉，因而在建設過程中鋪張浪費，出現耕地被浪費的現象；第二，由于工業化和城鎮化的推進，城鎮需要大量勞動力補充。首先，農業生產帶來的收入具有不確定性；其次，我國農業現代化程度低，基本還是靠天吃飯。雖然中央近年出臺了取消農業稅、各項補貼等惠農政策，希望調動廣大農民的生產積極性。但由于市場因素的影響，惠農政策沒有得到最佳的體現。大量農村勞動力轉移，使得農業用地閑置浪費。

（二）耕地總體質量偏低。2009年12月24日國土資源部發布的中國歷史上第一份《中國耕地質量等級調查與評定》顯示，我國耕地根據自然條件、耕作制度、基礎設施、農業生產技術及投入等因素綜合調查與評定，把我國耕地評定為15個等別，1等耕地質量最好，15等最差。全國耕地質量平均等別為9.80等，等別總體偏低。

近些年來，我國的耕地質量普遍下降，其原因包括自然因素，如水土流失使土壤養分流失，土地沙化降低了土地的肥力；人為因素則包括耕種方式不當，耕地占補不平衡（占優補劣，耕地質量總體下降），工業化和城鎮化發展占用。其中，工業化和城鎮化的飛速發展是導致耕地質量下降的重要因素。第一，工業和城鎮發展的過程中，各項基礎設施建設往往會占用大量的優質耕地，比如城郊的良田、菜地，土壤肥力高，熟化程度相對較高。但是，為了尋求占補平衡，補充的耕地往往分布在耕地條件較差地區的荒地，或者是廢棄的宅基地，在質量上很難和占用地相比；第二，由于農村中大部分青壯年進城務工，留在農村的通常是老年人、婦女和兒童，勞動力明顯不足，缺乏對耕地保護和管理耕地的能力，從而導致土地肥力下降，土層變薄，蓄水保肥能力降低。這些原因都致使耕地總體質量下降。

（三）耕地環境惡化。近年來，工業化和城鎮化發展加快，為廣大農民帶來實惠的同時，也帶來了不容回避的耕地污染、生態環境污染問題。中國耕地質量調查報告顯示，污染土壤已經占耕地的1/5，即全國有20%的耕地受工業“三廢”和農業污染。“三廢”是指廢水、廢氣、廢渣。如果農民利用工廠污水灌溉農田，會造成土壤的污染，土壤本身的養分受到破壞，降低產量，更甚者危害農作物的生長。工廠排放的廢水中若含有大量重金屬元素，不但危害牲畜的健康，更有可能損害農民自身的身體健康。廢氣最主要的是二氧化硫，隨著工廠的排放，進入土壤，使土壤酸化。同樣，危害農作物及人畜的健康。還有廢渣，常常會釋放出有毒物質，污染土壤。endprint

除了“三廢”污染，農業污染也不容忽視，如化肥、農藥、家畜糞便通過降水或者排水灌溉時產生地表徑流，土壤滲進水體，造成水污染和土壤污染。根據邊際報酬遞減規律，過度使用化肥會降低土地退化，反而降低產出。

三、工業化、城鎮化加快推進時期耕地保護的對策

（一）控制城鎮外延增長，促進土地集約利用。我國仍處于工業化和城鎮化的中期發展階段，今后仍需要占用大量的土地，所以我們應對土地進行節約利用。第一，嚴格實施耕地保護政策，耕地保護意義重大，農業是一個國家的基礎，耕地是農業最基本的生活資料和衣食之源，而且為農民的生存承擔著社會保障功能，同時也是關系國計民生的大事。“珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”是我國第一個寫進法律的基本國策。因此，要對農民加強耕地保護的教育，大力提高農戶的耕地保護意識，實現耕地的可持續利用；第二，要科學合理地利用和規劃土地的使用。在農業用地轉化為非農用地時，杜絕浪費土地和侵吞侵占的行為。通過輿論監督政府機構和政府官員，保證其能夠客觀、公正地對待耕地保護問題，保證公共權力的正確行使，杜絕可能滋生的腐敗現象；第三，通過相應的法律法規限制城市的無序擴張。首先，近一步明確和完善新《土地管理法》，完善土地監管等方面的法律法規。使土地再開發利用的過程中有法可依，有法可循，減少一切不合理現象。

（二）改善生態環境，提高耕地產出潛能。我國是一個發展中國家，耕地保護為生態環境的建設與我國經濟社會的可持續發展起到了舉足輕重的作用。我們強調的耕地保護不僅僅是保持現有耕地面積的穩定，更重要的是在現有的數量下，提高耕地的質量。追求沒有質量的數量，是沒有任何意義的。首先，工業化和城鎮化進程的加快和耕地的使用永遠存在著矛盾，保護耕地勢必就容易阻礙城鎮化的進程，同樣加快了城鎮化的進程勢必導致耕地的減少。因此，我們要尋求一種全新的耕地保護模式，從而有效地解決二者之間的矛盾。“占補平衡”和“先補后占”就是耕地保護的核心內容，耕地占補平衡是新《土地管理法》確定的一項耕地保護的基本制度，按照“占多少、墾多少”的原則，建設單位必須補充相應的耕地，以保證耕地不減少。而先補后占是指在建設項目占用耕地之前，建設單位先履行補充耕地的義務。補充耕地任務完成后，建設單位方可占用耕地。所以，全面實行“先補后占”，對土地整理復墾開發工作有著深刻影響。筆者認為，實施耕地占補平衡與推進土地整理復墾開發工作是“兩位一體”的事情，是應對耕地資源緊缺、人增地減長期趨勢不可逆轉形勢所擬訂的政策組合中不可缺少的兩個重要環節；其次，盡可能控制工業“三廢”帶來的影響，推廣新的技術，對廢物進行合理有效的回收處理，爭取變害為利。控制污染物的排放數量，使其符合國家規定的排放標準。還要合理使用農藥和化肥，盡可能少的使用，確保土地的養分。對已經被嚴重污染的土壤要采取妥善的處理方式，盡可能使損失降到最小。

（三）探索和實施我國特有的工業化、城鎮化發展模式。探索和實施我國特有的城鎮化的可持續發展，穩步發展模式，必須嚴格執行和落實土地政策。首先，重視嘗試利用有利于耕地保護的市場機制變革，盡快建立適合我國國情的土地市場交易，市場是資源配置的有效途徑，通過市場機制，促進土地開發和利用。土地資源是有限的，隨著工業化、城鎮化對土地的需求增加，土地價格必然上升，地價較高，自然會阻礙非農土地增加的速度和規模，在某種程度有利于對耕地的有效使用，減少土地浪費和重復建設，最終實現市場優化配置土地資源；其次，我國地域遼闊，地域之間差異較大，東部沿海地區土地資源稀缺，但土地利用相對比較合理。中西部地區經濟發展水平低，土地資源相對比較豐富，但土地的利用開發相對無序。所以，不同區域采取不同的土地利用政策是十分必要的。顯然，政府不應該用統一的標準來衡量不同地區的耕地保護狀況，而應該采取互補的方式，用不同的政策在全國范圍內完善耕地保護；最后，建設“綠色GDP”制度，實現工業化、城鎮化和耕地之間的可持續發展。綠色GDP這個指標，是在GDP的基礎上扣除對資源、環境的破壞性影響后的余額，實質上代表了國民經濟增長的凈正效應。經濟“凈”增長的概念，能更好地體現國民經濟的可持續發展。若能將此指標作為一項硬性指標加以實施，可以促使政府重視資源環境建設，有利于耕地資源的保護，減少土地違法現象。應該說，綠色GDP體現了經濟與自然的可持續發展程度。

主要參考文獻：

[1]吳天君.耕地保護新論[M].人民出版社，2009.5.

[2]王雙正.“三化同步”大視野下我國的耕地保護[J].經濟理論與經濟管理，2012.2.

[3]張新，楊揚.耕地保護中存在的問題與對策[J].管理科學.endprint

除了“三廢”污染，農業污染也不容忽視，如化肥、農藥、家畜糞便通過降水或者排水灌溉時產生地表徑流，土壤滲進水體，造成水污染和土壤污染。根據邊際報酬遞減規律，過度使用化肥會降低土地退化，反而降低產出。

三、工業化、城鎮化加快推進時期耕地保護的對策

（一）控制城鎮外延增長，促進土地集約利用。我國仍處于工業化和城鎮化的中期發展階段，今后仍需要占用大量的土地，所以我們應對土地進行節約利用。第一，嚴格實施耕地保護政策，耕地保護意義重大，農業是一個國家的基礎，耕地是農業最基本的生活資料和衣食之源，而且為農民的生存承擔著社會保障功能，同時也是關系國計民生的大事。“珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”是我國第一個寫進法律的基本國策。因此，要對農民加強耕地保護的教育，大力提高農戶的耕地保護意識，實現耕地的可持續利用；第二，要科學合理地利用和規劃土地的使用。在農業用地轉化為非農用地時，杜絕浪費土地和侵吞侵占的行為。通過輿論監督政府機構和政府官員，保證其能夠客觀、公正地對待耕地保護問題，保證公共權力的正確行使，杜絕可能滋生的腐敗現象；第三，通過相應的法律法規限制城市的無序擴張。首先，近一步明確和完善新《土地管理法》，完善土地監管等方面的法律法規。使土地再開發利用的過程中有法可依，有法可循，減少一切不合理現象。

（二）改善生態環境，提高耕地產出潛能。我國是一個發展中國家，耕地保護為生態環境的建設與我國經濟社會的可持續發展起到了舉足輕重的作用。我們強調的耕地保護不僅僅是保持現有耕地面積的穩定，更重要的是在現有的數量下，提高耕地的質量。追求沒有質量的數量，是沒有任何意義的。首先，工業化和城鎮化進程的加快和耕地的使用永遠存在著矛盾，保護耕地勢必就容易阻礙城鎮化的進程，同樣加快了城鎮化的進程勢必導致耕地的減少。因此，我們要尋求一種全新的耕地保護模式，從而有效地解決二者之間的矛盾。“占補平衡”和“先補后占”就是耕地保護的核心內容，耕地占補平衡是新《土地管理法》確定的一項耕地保護的基本制度，按照“占多少、墾多少”的原則，建設單位必須補充相應的耕地，以保證耕地不減少。而先補后占是指在建設項目占用耕地之前，建設單位先履行補充耕地的義務。補充耕地任務完成后，建設單位方可占用耕地。所以，全面實行“先補后占”，對土地整理復墾開發工作有著深刻影響。筆者認為，實施耕地占補平衡與推進土地整理復墾開發工作是“兩位一體”的事情，是應對耕地資源緊缺、人增地減長期趨勢不可逆轉形勢所擬訂的政策組合中不可缺少的兩個重要環節；其次，盡可能控制工業“三廢”帶來的影響，推廣新的技術，對廢物進行合理有效的回收處理，爭取變害為利。控制污染物的排放數量，使其符合國家規定的排放標準。還要合理使用農藥和化肥，盡可能少的使用，確保土地的養分。對已經被嚴重污染的土壤要采取妥善的處理方式，盡可能使損失降到最小。

（三）探索和實施我國特有的工業化、城鎮化發展模式。探索和實施我國特有的城鎮化的可持續發展，穩步發展模式，必須嚴格執行和落實土地政策。首先，重視嘗試利用有利于耕地保護的市場機制變革，盡快建立適合我國國情的土地市場交易，市場是資源配置的有效途徑，通過市場機制，促進土地開發和利用。土地資源是有限的，隨著工業化、城鎮化對土地的需求增加，土地價格必然上升，地價較高，自然會阻礙非農土地增加的速度和規模，在某種程度有利于對耕地的有效使用，減少土地浪費和重復建設，最終實現市場優化配置土地資源；其次，我國地域遼闊，地域之間差異較大，東部沿海地區土地資源稀缺，但土地利用相對比較合理。中西部地區經濟發展水平低，土地資源相對比較豐富，但土地的利用開發相對無序。所以，不同區域采取不同的土地利用政策是十分必要的。顯然，政府不應該用統一的標準來衡量不同地區的耕地保護狀況，而應該采取互補的方式，用不同的政策在全國范圍內完善耕地保護；最后，建設“綠色GDP”制度，實現工業化、城鎮化和耕地之間的可持續發展。綠色GDP這個指標，是在GDP的基礎上扣除對資源、環境的破壞性影響后的余額，實質上代表了國民經濟增長的凈正效應。經濟“凈”增長的概念，能更好地體現國民經濟的可持續發展。若能將此指標作為一項硬性指標加以實施，可以促使政府重視資源環境建設，有利于耕地資源的保護，減少土地違法現象。應該說，綠色GDP體現了經濟與自然的可持續發展程度。

主要參考文獻：

[1]吳天君.耕地保護新論[M].人民出版社，2009.5.

[2]王雙正.“三化同步”大視野下我國的耕地保護[J].經濟理論與經濟管理，2012.2.

[3]張新，楊揚.耕地保護中存在的問題與對策[J].管理科學.endprint

除了“三廢”污染，農業污染也不容忽視，如化肥、農藥、家畜糞便通過降水或者排水灌溉時產生地表徑流，土壤滲進水體，造成水污染和土壤污染。根據邊際報酬遞減規律，過度使用化肥會降低土地退化，反而降低產出。

三、工業化、城鎮化加快推進時期耕地保護的對策

（一）控制城鎮外延增長，促進土地集約利用。我國仍處于工業化和城鎮化的中期發展階段，今后仍需要占用大量的土地，所以我們應對土地進行節約利用。第一，嚴格實施耕地保護政策，耕地保護意義重大，農業是一個國家的基礎，耕地是農業最基本的生活資料和衣食之源，而且為農民的生存承擔著社會保障功能，同時也是關系國計民生的大事。“珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”是我國第一個寫進法律的基本國策。因此，要對農民加強耕地保護的教育，大力提高農戶的耕地保護意識，實現耕地的可持續利用；第二，要科學合理地利用和規劃土地的使用。在農業用地轉化為非農用地時，杜絕浪費土地和侵吞侵占的行為。通過輿論監督政府機構和政府官員，保證其能夠客觀、公正地對待耕地保護問題，保證公共權力的正確行使，杜絕可能滋生的腐敗現象；第三，通過相應的法律法規限制城市的無序擴張。首先，近一步明確和完善新《土地管理法》，完善土地監管等方面的法律法規。使土地再開發利用的過程中有法可依，有法可循，減少一切不合理現象。

（二）改善生態環境，提高耕地產出潛能。我國是一個發展中國家，耕地保護為生態環境的建設與我國經濟社會的可持續發展起到了舉足輕重的作用。我們強調的耕地保護不僅僅是保持現有耕地面積的穩定，更重要的是在現有的數量下，提高耕地的質量。追求沒有質量的數量，是沒有任何意義的。首先，工業化和城鎮化進程的加快和耕地的使用永遠存在著矛盾，保護耕地勢必就容易阻礙城鎮化的進程，同樣加快了城鎮化的進程勢必導致耕地的減少。因此，我們要尋求一種全新的耕地保護模式，從而有效地解決二者之間的矛盾。“占補平衡”和“先補后占”就是耕地保護的核心內容，耕地占補平衡是新《土地管理法》確定的一項耕地保護的基本制度，按照“占多少、墾多少”的原則，建設單位必須補充相應的耕地，以保證耕地不減少。而先補后占是指在建設項目占用耕地之前，建設單位先履行補充耕地的義務。補充耕地任務完成后，建設單位方可占用耕地。所以，全面實行“先補后占”，對土地整理復墾開發工作有著深刻影響。筆者認為，實施耕地占補平衡與推進土地整理復墾開發工作是“兩位一體”的事情，是應對耕地資源緊缺、人增地減長期趨勢不可逆轉形勢所擬訂的政策組合中不可缺少的兩個重要環節；其次，盡可能控制工業“三廢”帶來的影響，推廣新的技術，對廢物進行合理有效的回收處理，爭取變害為利。控制污染物的排放數量，使其符合國家規定的排放標準。還要合理使用農藥和化肥，盡可能少的使用，確保土地的養分。對已經被嚴重污染的土壤要采取妥善的處理方式，盡可能使損失降到最小。

（三）探索和實施我國特有的工業化、城鎮化發展模式。探索和實施我國特有的城鎮化的可持續發展，穩步發展模式，必須嚴格執行和落實土地政策。首先，重視嘗試利用有利于耕地保護的市場機制變革，盡快建立適合我國國情的土地市場交易，市場是資源配置的有效途徑，通過市場機制，促進土地開發和利用。土地資源是有限的，隨著工業化、城鎮化對土地的需求增加，土地價格必然上升，地價較高，自然會阻礙非農土地增加的速度和規模，在某種程度有利于對耕地的有效使用，減少土地浪費和重復建設，最終實現市場優化配置土地資源；其次，我國地域遼闊，地域之間差異較大，東部沿海地區土地資源稀缺，但土地利用相對比較合理。中西部地區經濟發展水平低，土地資源相對比較豐富，但土地的利用開發相對無序。所以，不同區域采取不同的土地利用政策是十分必要的。顯然，政府不應該用統一的標準來衡量不同地區的耕地保護狀況，而應該采取互補的方式，用不同的政策在全國范圍內完善耕地保護；最后，建設“綠色GDP”制度，實現工業化、城鎮化和耕地之間的可持續發展。綠色GDP這個指標，是在GDP的基礎上扣除對資源、環境的破壞性影響后的余額，實質上代表了國民經濟增長的凈正效應。經濟“凈”增長的概念，能更好地體現國民經濟的可持續發展。若能將此指標作為一項硬性指標加以實施，可以促使政府重視資源環境建設，有利于耕地資源的保護，減少土地違法現象。應該說，綠色GDP體現了經濟與自然的可持續發展程度。

主要參考文獻：

[1]吳天君.耕地保護新論[M].人民出版社，2009.5.

[2]王雙正.“三化同步”大視野下我國的耕地保護[J].經濟理論與經濟管理，2012.2.

[3]張新，楊揚.耕地保護中存在的問題與對策[J].管理科學.endprint