小組治大國

陳墨

2013年11月的一天，像往常一樣，早上八點多，中國經濟體制改革研究會名譽會長、原體改委副主任高尚全就來到辦公室。剛坐下來，他就讓秘書把15日剛剛公布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》打印一份拿過來。

他仔細閱讀這份《決定》，只要有內容涉及“中央成立全面深化改革領導小組”之處，他就用筆在該處重復勾畫幾下。“建立改革協調的工作機構大家已經達成共識，但是誰來擔任組長呢？文件上沒說，但這個問題很重要。”

一個多月后的12月30日，中共中央政治局會議給出了答案——由習近平出任組長。

“領導小組”是一種頗具中國特色的議事協調機構。目前，中共中央已設置多個“領導小組”，其中，中央全面深化改革領導小組最“年輕”，也是不多的幾個由黨的總書記擔任組長的領導小組之一。

“神秘”的中央領導小組

在中國，有大量類似于中央全面深化改革領導小組的議事協調機構。它們是黨政系統中常規治理方式外的補充。它們也沒有人員編制，甚至不印公章，不單獨行文。平時難見身影，但在特定時期卻擁有跨部門的協調權力。

雖然略顯神秘，但事實上，在中央各大部委和省級地方政府的人事布局基本完成之后，中央層面最為頻密的人事調整，恰恰就發生在以往這些并不為人注意的各個議事協調機構當中：從2013年6月底開始，有8個國務院領導小組調整了負責人，新任組長都是新上任的總理或副總理。

而在更早之前，中紀委書記王岐山已經擔任中央巡視工作領導小組組長；中央新疆工作協調小組也迎來了新領導，全國政協主席俞正聲出任組長。

如果按權屬關系對各個議事協調機構進行分類，類似中央財經領導小組、中央巡視工作領導小組和中央新疆工作協調小組等帶有中央字眼的，可歸納為黨的議事協調機構行列；而帶有國務院字號的各領導小組和工作委員會，則屬于國務院議事協調機構。

如何運行

政出多門、多頭管理、九龍治水……同一級政府部門之間經常遇到權限交叉、機構重疊、權責脫節等問題。因此，“領導小組”的政治規格更高一級，這直接體現在領導小組組成人員的結構上。

2013年6月，國務院決定成立農民工工作領導小組，副總理馬凱任組長。在城鎮化的背景下，這一領導小組的成立，被理解為國家進一步重視解決農民工問題。

而過去一年調整的“國字頭”領導小組，組長均由國務院總理或副總理擔任。其中，應對氣候變化及節能減排工作領導小組呈現出明顯的“高配”特點，組長為總理李克強，兩名副組長是副總理張高麗和國務委員楊潔篪，成員包括外交部長、發改委主任、財政部長等30位部委一把手。

此外，李克強還擔任西部地區開發領導小組和振興東北地區等老工業基地領導小組組長，副總理張高麗任以上兩個領導小組的副組長。

一般來說，領導小組的組成人員屬于兼職，小組設一名組長，但副組長和成員的數量不固定。

“在領導小組的所有組成部門中，牽頭部門是主要的事務承擔者。”南開大學周恩來政府管理學院教師周望曾對“領導小組”的運行進行分析：領導小組的一般成員可以提出自己的意見，但他們的主要職責還是代表自己所在部門為小組的工作提供協助，將領導小組的決議和要求帶回到各自部門。

除領導小組外，遇到臨時或者緊急事件，國務院還會成立其他形式的“小組”，盡管擁有跨部門協調權，但不一定屬于國務院議事協調機構。例如，蘆山地震后，國務院立即成立災后恢復重建指導協調小組，國家發改委主任徐紹史任組長，共有四川省政府、財政部、住建部等27個成員單位。

“在重大決策具體落實和實施過程中，建立跨部門的協調合作機制，有利于減少層級、提高效率。”對于“領導小組”機制的運行效果，國務院原副總理曾培炎曾這樣評價。

更大尺度的謀篇布局

在中央層面設立全面深化改革協調領導小組是十八屆三中全會的一個“亮點”。

按照全會決定的表述，改革協調領導小組的職能是“負責改革總體設計、統籌協調、整體推進、督促落實”。換言之，該小組有四大職能。

2013年11月13日，即全會結束的第二天，北京市委常委會即釋放出消息，將成立全面深化改革領導小組，北京市委書記郭金龍強調，要把握首都發展的階段性特征，從國家發展大勢、區域協調發展著眼，在更大尺度上謀篇布局。

“誰來擔任領導小組組長人選很重要。”國家體改委原副主任邵秉仁表示，現在改革面臨的環境和困難，與上個世紀已然不同，領導小組如果沒有強有力的人選，則很難推動目前的各項改革。

高尚全則認為，此前各類中央級別的領導小組多屬于議事協調機構，例如中央農村工作領導小組、中央司法體制改革領導小組等等。但這類領導小組往往職能單一，為某一項改革而設，已經不能適應目前全面深化改革的需要。

中國（海南）改革研究院院長遲福林在接受采訪時認為，當下每項改革措施如果觸及利益格局，就會引發矛盾和阻力，頂層改革重啟，有助于協調部門利益、地方利益等既得利益關系。

（摘自《看點》）endprint