我國農村金融的市場、政府雙失靈及其應對

王楊

我國農村金融市場失靈問題

所謂農村金融市場失靈是指農村金融資源無法通過市場機制得到有效地配置。我國農村金融市場失靈主要表現為：一方面，農村信貸供給不足。長期以來，農村金融資源的匱乏嚴重制約了我國農村經濟的發展。雖然歷經改革，農村信用社卻逐步成為地方政府支配金融資源的工具，離農民、農村更遠。近年來，在支農惠農政策的引導下，盡管商業銀行開始重返農村金融市場，但所占比重依然不大。農村金融市場不缺少銀行，缺少的是真正為農村服務的農村金融機構。另一方面，農村資金外流。受追逐高額利潤理念驅使，傳統農村金融機構在面向“三農”貸款時，更傾向于風險較小、盈利能力較強的農村企業，“非農”傾向明顯，相當比例的貸款需求無法得到滿足，貧困農戶和農村中的中小企業更難以從正規金融渠道獲取金融支持。

美國經濟學家史蒂文斯將市場失靈的原因歸結為兩類：一類與商品、服務自身的特點相關，包括公共物品和外部性等；另一類則同市場特點相關，包括競爭不充分、信息不對稱以及交易成本高。從產品本身來看，首先，農村金融具有準公共物品的特性。與投向城市的資金相比，農村金融呈現高風險低收益的特征，農村金融受到抑制，僅靠市場機制是難以為農村經濟發展提供所需的金融產品和服務的。其次，農村金融具有明顯的負外部性。農村金融發展緩慢，導致農村資金嚴重外流，城鄉差距不斷擴大。而且農村金融機構一旦運行不良，勢必會產生連鎖反應，對農村地區的安全穩定構成嚴重威脅。無論是準公共物品的特性還是負外部性，這些都是金融市場所普遍具有且均難以克服的。在此，筆者主要從市場的角度來分析我國農村金融市場失靈的特殊原因。

（一）農村金融市場競爭不充分

20世紀90年代中期開始，我國金融體制改革的重心轉向正規金融機構的商業化。隨著國有商業銀行改革的深入和投資農業的收效日漸式微，包括農業銀行在內的四大國有商業銀行將其業務范圍從農村轉向城市、從農業轉向工商業，相繼退出了農村金融市場，收縮農村地區業務規模，僅存農村信用社提供金融服務。需要明確的是，農村信用社壟斷地位的形成并不是其通過競爭取得的，更大程度上是政策扶持所致。伴隨著四大國有銀行逐漸淡出農村金融市場，作為農村金融主要供給主體的農村信用社，卻由于政策保護、自身制度的缺失以及“逐利”傾向等原因，不僅自身危機重重，其業務重心和資金投放更是逐漸偏離了“三農”軌道，“三農”建設的金融支持更加匱乏。其后的農村合作基金會也因為運行偏差而被強行取締。農村信用社功能的異化和農村基金合作會的覆滅給農村金融市場，特別是農村金融低端市場留下了很大的空白。

（二）信息不對稱

所謂信息不對稱（Information Asymmetry），是指在市場交易的過程中，相關信息分布不均衡，擁有較少信息的這一方難以做出正確的決策從而降低交易效率的現象。經濟活動中廣泛存在著信息不對稱，農村信貸市場表現的尤為明顯。根據發生時間的不同，可以將信貸市場的信息不對稱劃分為事前的信息不對稱和事后的信息不對稱。

事前的信息不對稱即“逆向選擇”（Adverse Selection），發生在交易雙方借款合同簽訂之前，信息優勢方獲取額外利益，信息劣勢方選擇“次品”從而產生損失。農村金融的借款主體主要是農戶和中小企業。由于農村經濟貨幣化程度較低，農戶的市場交易信息無法在市場上得到反映；加之目前我國農村征信系統尚未完全建立，信貸機構無法獲取借款人的真實資信。而農村中的中小企業大多規模較小，財務制度不健全，財務信息不透明。信貸機構往往會借助提高利率的方式以對沖風險，其結果便是信用度較低的借款人通過隱瞞真實信息甚至編造虛假信息獲取了貸款，從而出現“劣質客戶驅逐優質客戶”的局面，這也是信貸機構不良資產形成的重要原因。

事后的信息不對稱即“道德風險”（moral selection），發生在借款合同簽訂之后，借款人違背合同約定，不及時還貸或將貸款挪作他用。比如部分農民信用意識淡薄，受“小額貸款是扶貧貸款和救濟款”錯誤認識的影響，拖欠乃至不還貸款的違約現象頻頻發生，這必然也會影響其他借款主體的還款動力。再如一些不符合貸款條件的農戶，借用他人的身份證和信用貸款證，利用各種關系冒名獲取貸款；更有甚者為牟取非法利益將借來的小額貸款轉手發放高利貸，或是多個農戶“化零為整”騙取貸款“壘大戶”并將貸款投向“非農”產業，道德風險難以抵制。信息的不對稱，極大地降低了信貸機構提供貸款的積極性。為降低風險，信貸機構保守的“惜貸”和“慎貸”，進一步阻礙了農村信貸市場的發展。

（三）交易成本高

交易成本的概念最先由著名的經濟學家羅納德·科斯于1937年在《企業的性質》一文中提出，意指為促成一筆交易所需的相關費用的總和。在金融借貸領域，交易成本主要由供應主體（貸款人）交易成本和需求主體（借款人）交易成本組成。

從貸款人的角度來看，交易成本主要包括信息的搜集、取得以及監督執行的成本。由于貸款的發放對象是高度分散的農戶和農村的中小企業，為了避免逆向選擇，信貸機構必然要花費不菲的成本以確定客戶及其借款需求，找出真實可靠的信息。而農村小額信貸又具有期限短、頻率高、數額小的特點，成本和收益明顯不成正比。貸款發放以后，為了防范道德風險，信貸機構還要進行跟蹤調查和定期檢查，為此也要支付一定的成本。交易成本的增加，風險的加劇，直接后果便是信貸機構減少甚至不對小規模經營的農戶和中小企業發放貸款。

從借款人的角度來看，交易成本主要包括為獲取貸款而支付的除利息之外的各種費用。如前所述，信息的嚴重不對稱促使金融機構必然通過各種繁瑣的貸款手續來甄別借款人的風險類型；此外中介機構發育不健全，收取費用過高，這些都會導致借款人融資成本的增加，這就造成了真正有需求的借款人難以從正規金融機構獲取信貸，而有能力支付較高費用的群體卻可以優先獲取貸款，從而形成“關系貸款”、“親緣貸款”。與城市相比，無論是信息的獲取，還是授信環境等方面，農村地區都相對落后，農村地區的交易成本遠高于城市地區。為了降低交易成本，結果必然是提高農貸利率，最終造成高利率、低供給的狀況。endprint

我國農村金融政府失靈問題

市場經濟的發展和經濟學的理論研究表明，盡管市場調節機制是迄今為止最為有效的資源配置方式，但卻并非是萬能的，它也有其局限性。和其他市場一樣，農村金融市場也不是完美無缺的，也存在市場失靈。完全依賴市場機制作為金融資源的配置手段，必將會導致信貸資金從效益差、回報低的農業和農村流向效益好、回報高的工業和城市。近年來我國金融市場化的發展軌跡表明，伴隨著金融市場化程度的逐步提高，農村金融的支農能力也在逐步弱化。溫家寶曾指出：“農業是基礎產業，又是弱勢產業（要承擔自然風險和市場風險），……加快農業農村發展，增加農民收入，光靠市場調節不行，國家必須加強扶持和保護”。因此，農村金融市場的失靈對政府這只“看得見的手”的介入提出了客觀要求。政府必須扮演重要角色，來矯正市場機制的先天缺陷，在金融市場上就表現為國家的金融監管。農村金融監管即指監管機構對信貸主體及其金融活動實施規制和監督行為的總和。它是為了應對農村金融市場失靈而由政府作出的一種金融制度安排，其宗旨就在于提高金融效率，維護農村金融市場穩定。

政府具有一般的組織所不可比擬的優勢：“第一，政府對全體社會成員具有普遍性；第二，政府的強制力為其他經濟組織所不擁有”。因此，政府有足夠的能力與社會成員相平衡。發揮政府對市場的干預作用，在現代市場經濟生活中就顯得尤為重要。但市場失靈并不意味著政府干預必然有效，政府干預也不是萬能的，同樣也會發生失靈的問題。從狹義來看，政府失靈包括：第一，預期目標未達到；第二，預期目標雖然達到了，但是以高額成本為代價，且效率低下；第三，目標達到的同時也兼顧了效率，但卻造成了事先未曾預料的副作用。廣義的政府失靈還應包括本來應該干預，政府卻未干預帶來的效率損失。簡言之，“政府的失敗一方面可能是由于它們做得太少，另一方面也可能是由于它們做得太多”。政府本身是由人組成的，其做出公共選擇依然遵循的是個人效用最大化原則，“是嚴格按照經紀人的方式行動的……當人們改變角色時，并沒有成為圣人……”這就難免會忽略一部分人的利益需求，從而造成社會福利的損失。而且，即使政策考慮了大眾需求，能否得到公正執行也難以確保。我國農村金融市場的政府失靈主要表現就是監管過度和監管不足并存。

（一）監管過度

即政府對農村金融干預的范圍和力度過大，超出了矯正市場失靈的合理邊界，抑制了農村金融市場的發展。例如，直接干預農村小額信貸機構的業務，妨礙其成為獨立核算、自負盈虧的經濟實體；嚴格管制農村金融市場準入，導致部分信貸機構無法獲取合法地位；在政策傾斜下，農村信用社取得了農村金融市場的壟斷地位，農村金融市場并未形成有效的競爭機制等。

（二）監管不足

即政府怠于履行其職責，未能為農村金融的發展提供有效的保障。例如，銀監會于2007年1月22日頒布的《農村資金互助社管理暫行規定》，農村資金互助社的具體監管機關實為各地的銀監局和銀監分局。表面上看，監管主體是明確的，但多頭管理反而會造成實踐中無人管理的尷尬局面。地方銀監分局往往會授權互助社所在地的基層監管辦事處全面負責互助社的監管工作。在已負有對農信社和郵儲銀行監管任務的情況下，還要監管數量眾多的農村資金互助社，縣級監管辦事處往往力不從心，最終導致小額信貸的監管主體形同虛設。例如，2012年10月，江蘇省連云港市灌南縣四家農民資金互助社爆發了上億元資金被挪用案。灌南縣農村資金互助社的監管部門主要是縣委農村工作部，同時由人民銀行、金融辦、審計局、民政局等單位配合監管。這些單位處于平級，難以協調，因此大都是各自為政。即使審查，也只是集中抽查，檢查規章制度是否健全等表面問題。監管部門的態度匯總起來是“六不”：不反對、不登記、不管理、不牽頭、不主導、不走到第一線，這嚴重打擊了民眾對小額信貸的信心，對農村小額信貸業務的開展造成了不可估量的負面影響。

我國農村金融雙失靈的應對策略

（一）處理好政府與市場的關系

如今，歷史已經進入了一個市場與政府并重的時代。監管是必須的，但要注意適度性。監管過度同樣會打擊市場主體的信心，影響金融市場的發展。在對農村金融進行監管的過程中，要注意處理好政府和市場的關系：凡是市場機制能有效運作的領域，就無需政府的存在；如果政府無法克服市場缺陷，也無需政府干預；雖然政府能克服市場缺陷，但同時嚴重造成效率的降低，也沒有必要由政府進行干預。而市場與政府有效融合的基本原則就是“區別對待”和“分類指導”。經濟落后地區，強調政府行為的重要引導性；而經濟發達地區，應由市場發揮主導作用，政府退居其次；一旦“商業金融失靈”，則需要通過政府的“政策金融的商業化運作”、“優惠政策”等機制予以有效彌補。

（二）構建多元化農村金融體系

十八屆三中全會審議并通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出了“發展普惠金融”這一概念，這也就意味著要進一步擴大金融服務的廣度和深度，讓其更多地惠及經濟社會發展薄弱環節和廣大人民群眾。農村金融歷來是我國金融體系中的薄弱環節。因此，要實現我國經濟的可持續發展，必須大力發展農村金融機構，建立起統一、有效、完善的農村金融體系。

長期以來，我國商業銀行的定位就是以服務城市工商業為主，其營業網點也主要分布在城市地區。與非銀行業資本相比，在農村金融信息的了解方面，銀行業金融機構并不具有太多優勢。而且，農村小額信貸額度小、成本高、風險大，歷來不為傳統金融機構所青睞。隨著三農建設步伐的加快，對金融的需求日漸凸顯。單憑市場機制，難以滿足農村日益增長的金融需求。為更好的服務新農村建設，縮小金融服務的區域性差距，《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策，更好支持社會主義新農村建設的若干意見》、《村鎮銀行管理暫行規定》、《農村資金互助社管理暫行規定》、《關于村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社、小額貸款公司有關政策的通知》等一系列旨在放寬農村地區金融機構準入的政策和規定相繼出臺。作為深化我國農村金融體制改革的一項創舉，準入門檻的降低，無疑能為我國農村金融體系的完善爭取更多的社會資本，從而更好的支持社會主義新農村建設。但放寬的程度還不夠，尤其對民間資本的進入設置了較多障礙。endprint

國務院于2010年5月7日印發了《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》，其中明確指出“鼓勵民間資本發起或參與設立村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社等金融機構，放寬村鎮銀行或社區銀行中法人銀行最低出資比例的限制”。這就從政策上對民間資本進入農村金融市場掃除了障礙。根據這一新的意見指示，筆者認為，應給予非銀行機構和民間資本平等的機會，以保護各類資本進入農村金融市場的積極性。這樣既有效地增加了農村金融供給主體，有利于形成競爭性的農村金融市場，同時也為民間資本提供了正規化的發展渠道，以有效整合現有的各類民間資本組織，控制潛在的金融風險。

（三）創新農村金融配套制度

市場主導與政府干預扶持相輔相成，缺一不可。其中，市場機制應是農村金融得以良好發展的主導機制。而根據現代行政學理論，政府的職能不僅是維護政權和管理社會，“公共行政”才是其目標的準確表述。因此，從公共行政的角度出發，政府也有必要對農村金融給予足夠的關注。政府應轉變職能，以“市場增進型”政府為目標，為農村金融的發展配備金融支持制度。

第一，完善農村金融監管立法。政府失靈不等于不要政府，關鍵是要根據效率原則劃清市場與政府的邊界。如同市場在制度的約束下才能良好運轉一樣，規則的約束對政府的良好運作亦不可或缺。規則的選擇與確定就成為了解決問題的關鍵。政策有其靈活性的一面，但不穩定性易對金融市場造成危害；民法可以調整經濟領域，但強調意思自治，難于對國家實施的干預行為予以調整；行政法固然可以調整政府行為，但卻難以兼顧市場需要。因此，當農村金融的發展出現了市場和政府的雙重失靈時，用經濟法去監管農村金融市場就成為了唯一的解決方案。政府與市場的一系列矛盾運動最終促使了農村金融監管法律制度的產生與發展。所謂農村金融監管法律制度是調整國家在監管農村金融市場主體及其活動過程中所發生的經濟關系的法律規范的總稱。一方面，對信貸機構的活動進行規范、制約、指導和保護，確定其業務活動準則；另一方面，明確監管機構行為的標準、方法和權威性。完備的農村金融法律制度是實施監管法治化的必要條件，是保證農村金融市場規范有序、健康發展的基礎和前提。因此，建立健全我國農村金融法律體系十分重要。要注意的是：首先應提高立法的前瞻性，立法的前瞻性是確保農村金融有序發展的前提。其次應增強立法的銜接性，要注意與現行相關法律、法規之間的銜接，避免規定的前后沖突。最后還要增強立法的可操作性，對于一些重要問題，如信貸機構的性質、法律地位、監管主體等，應作出明確規定。當然在確立嚴格規范的同時，也要為監管主體的靈活處理留有余地。

第二，出臺相關的財稅優惠政策。在當前“城市反哺農村、工業反哺農業”的階段，農村金融要有突破性發展，還需要政府提供財政補貼、稅收優惠等政策，從而為其營造良好的發展環境。如對新成立的農村小額信貸機構給予一定的財政獎勵，以擴充其啟動資金，改善其資本結構，并實施相應的稅收減免優惠或降低工商登記費用，使得國家服務“三農”和支持新農村建設的金融和財政政策真正落到實處。

第三，構建農村存款保險制度。經過多次金融改革和創新，我國初步形成了以正規金融為主導、新型農村金融機構和其他非正規金融機構共存的農村金融格局。但農村金融機構尤其是新型農村金融機構，大多機構小且自擔風險，一旦出現支付危機，又缺乏足夠的解決資金，容易引發惡性沖突事件，導致矛盾激化，秩序混亂。如前述灌南縣的四家農村資金互助社的倒閉，引發大量農民上訪，對其他互助社工作的開展也造成了一定程度的影響。因此，存款保險制度的構建就顯得尤為重要。當信貸機構無法兌現存款時，由存款保險機構代為支付。這樣，一方面有利于保護儲戶的利益，另一方面也有利于防范大范圍信用危機的爆發。endprint