城市規(guī)劃實(shí)施中的引導(dǎo)策略研究

賈新利

摘 要：該文基于筆者多年從事城市規(guī)劃的相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)，以城市規(guī)劃實(shí)施中的規(guī)劃引導(dǎo)為研究對象，論文首先探討了規(guī)劃先期的主動引導(dǎo)，通過主動引導(dǎo)促進(jìn)城市規(guī)劃的實(shí)施，進(jìn)而探討了規(guī)劃管理的具體引導(dǎo)，減少規(guī)劃控制的矛盾，全文是筆者工作基礎(chǔ)上的理論升華，相信對從事相關(guān)工作的同行能有所裨益。

關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃 引導(dǎo) 規(guī)劃控制

中圖分類號：TU984 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1674-098X（2014）02（a）-0014-02

規(guī)劃引導(dǎo)是通過立法政策、政府投資等方式，控制建設(shè)活動的初始條件，影響城市建設(shè)的成果，使之與城市規(guī)劃的意圖和原則相一致。從傳統(tǒng)意義上看，城市規(guī)劃控制作為規(guī)劃管理的主要職能受到許多關(guān)注，而規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)往往不太重視規(guī)劃引導(dǎo)的職能，實(shí)質(zhì)上規(guī)劃引導(dǎo)才是規(guī)劃管理的核心理念。因?yàn)楸M管通過法律程序確認(rèn)的城市規(guī)劃具有法律效力，是全社會應(yīng)該共同遵守的準(zhǔn)則，但是城市規(guī)劃本身畢竟是對城市未來物質(zhì)環(huán)境建設(shè)的一種政策性陳述，試圖通過一系列政策的實(shí)施把握城市未來發(fā)展的方向，這一思路始終貫穿著一個(gè)引導(dǎo)的理念。從這一意義上講，規(guī)劃控制也僅僅是政府實(shí)施引導(dǎo)的一種手段，一種強(qiáng)制性的手段，這種手段在市場經(jīng)濟(jì)自由競爭中為維護(hù)公共利益是必須的，但規(guī)劃控制不能背離引導(dǎo)的基本理念，更不能代替其他的引導(dǎo)手段。那么在規(guī)劃實(shí)施過程中，除通過以上的控制手段來實(shí)現(xiàn)部分引導(dǎo)的目標(biāo)的同時(shí)，我們還應(yīng)該采取積極的態(tài)度，采用各種手段，充分發(fā)揮規(guī)劃的引導(dǎo)作用，使規(guī)劃目標(biāo)得到全面的實(shí)現(xiàn)。

1 規(guī)劃先期主動引導(dǎo)，促進(jìn)城市規(guī)劃的實(shí)施

盡管城市規(guī)劃主要依靠社會不同來源的投資來逐步的實(shí)施，但是城市規(guī)劃并不是完全被動的等待被完成，在一定時(shí)期，適當(dāng)?shù)膮^(qū)域，主動采取合理有效的先期引導(dǎo)策略對激勵空間開發(fā)，促進(jìn)城市規(guī)劃實(shí)施有著十分積極的意義。當(dāng)然這些策略的引導(dǎo)理念是在規(guī)劃的制定階段就已經(jīng)引入，并貫穿于規(guī)劃的實(shí)施過程之中。

規(guī)劃先期引導(dǎo)的模式很多，這里我們僅僅就TOD、SOD兩種模式進(jìn)行一些討論。TOD（Trnasit-oriented Development）是通過對整個(gè)地區(qū)制定以公共交通為主導(dǎo)的綜合性土地使用規(guī)劃來促進(jìn)“公共交通導(dǎo)向的土地開發(fā)”。是將大運(yùn)量交通、道路系統(tǒng)和土地使用三方面因素綜合進(jìn)行規(guī)劃并加以實(shí)施，在解決城市交通問題的同時(shí)，也促進(jìn)都市區(qū)整體開敞結(jié)構(gòu)與各城市組團(tuán)緊湊型開發(fā)的有機(jī)協(xié)調(diào)。而這一模式的應(yīng)用關(guān)鍵在于實(shí)施階段，也即政府的先期投入引導(dǎo)市場需求。主要是在城市尚未成片開發(fā)的地區(qū)，先期導(dǎo)入公共交通，政府不僅可以引導(dǎo)市場需求，還可以通過形成的開發(fā)地價(jià)時(shí)間差，從土地升值的回報(bào)中回收公共交通的先期投入。

在我國城市經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，土地供需矛盾較大的情況下，其運(yùn)作的成功率很大。SOD（Services Oriented Development）就是在希望促進(jìn)開發(fā)的地區(qū)，政府根據(jù)規(guī)劃要求，有意識地進(jìn)行大型服務(wù)設(shè)施以及某些商業(yè)設(shè)施的建設(shè)，從而對期望聚集的要素產(chǎn)生巨大的吸引力。

TOD與SOD兩者結(jié)合起來運(yùn)作，往往能取得比較好的效果。如重慶市大學(xué)城的建設(shè)，就貫穿著這種理念。沙坪壩區(qū)政府為將各大學(xué)的新校區(qū)吸引在沙坪壩區(qū)，在提供各種政策優(yōu)惠的同時(shí)，首先，投入巨資打通從沙坪壩區(qū)到大學(xué)城的歌樂山隧道，使交通時(shí)間縮短了一半以上，而且還決定將高速公路收費(fèi)站設(shè)在大學(xué)城之外，保證了從城區(qū)到大學(xué)城的交通低成本、高效率；同時(shí)，為保證在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)能使學(xué)生入住大學(xué)城，各項(xiàng)市政基礎(chǔ)設(shè)施也正在抓緊配套建設(shè)，從而使該地區(qū)的城市運(yùn)行配套設(shè)施在短時(shí)間內(nèi)基本完善；同時(shí)，數(shù)量巨大的學(xué)生消費(fèi)群體自然會吸引投資者投入相應(yīng)的商業(yè)服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，從而帶動該地區(qū)的開發(fā)活動，促進(jìn)該區(qū)域的規(guī)劃得到迅速的實(shí)施。

國外有很多成功的經(jīng)驗(yàn)表明，政府行政中心的遷移是TOD與SOD兩者結(jié)合運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)城市擴(kuò)張的一種非常有效的模式。與單純的TOD相比，行政中心的布局在引導(dǎo)城市發(fā)展方向上比其他的設(shè)施建設(shè)更加有效。因?yàn)槌鞘姓奈恢糜兄匾慕?jīng)濟(jì)和社會心理指向作用。政府的搬遷不僅能帶動市政基礎(chǔ)設(shè)施的形成，同時(shí)也能帶動社會基礎(chǔ)設(shè)施的形成，而后者是其他模式難以做到的。政府的搬遷既可能在開發(fā)的較早階段完成公共交通建設(shè)，也可以盡快在當(dāng)?shù)匦纬赏暾墓卜?wù)體系。國內(nèi)也有很多政府仿效這一模式引導(dǎo)當(dāng)?shù)爻鞘蟹康禺a(chǎn)開發(fā)，有的取得了成功，如重慶市沙坪壩區(qū)政府從沙坪壩的中心區(qū)三角碑遷往奉天路，經(jīng)過多年的建設(shè)，己經(jīng)使該區(qū)域成為比較繁華的地帶。但用政府行政中心的遷移帶動城市的擴(kuò)張并不一定都能取得成功。因?yàn)椋姓行倪w移在新區(qū)產(chǎn)生的是吸引力，是對潛在需求的吸引，是促使?jié)撛谛枨笤诳臻g上的轉(zhuǎn)移，就城市總體而言所能創(chuàng)造的新需求是有限的，這種新需求更大程度的體現(xiàn)于維持政府在新區(qū)域的正常運(yùn)作所需要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而其他的工業(yè)或商業(yè)的投資需求仍然受市場需求總量的控制，當(dāng)城市老城區(qū)的人口密度并不大，城市平均容積率并不高，也就是城市原有的城區(qū)土地在短時(shí)間內(nèi)能滿足城市開發(fā)需要的時(shí)候，即使政府行政中心發(fā)生了遷移，也未必能帶動城市的發(fā)展。更進(jìn)一步說，只有當(dāng)城市存在潛在的擴(kuò)張需求時(shí)，政府行政中心的遷移才能起到引導(dǎo)作用，準(zhǔn)確講是對空間布局的引導(dǎo)作用。

2 相關(guān)政策的引導(dǎo)，促進(jìn)規(guī)劃的實(shí)施

前面所討論的規(guī)劃引導(dǎo)都是以政府投入為前提，而實(shí)際工作中還可以通過一系列政策的制定和實(shí)施來引導(dǎo)和促進(jìn)規(guī)劃的實(shí)施，這種政策引導(dǎo)不需要大的投入，但需要城市規(guī)劃管理的工作者認(rèn)真思考，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際采取適當(dāng)?shù)恼撸瑯涌梢匀〉煤芎玫某尚А?/p>

如城市生長管理就是一項(xiàng)對城市空間增長進(jìn)行科學(xué)管理的長期性政策，它是基于對城市空間結(jié)構(gòu)演變生長的認(rèn)識，準(zhǔn)確把握城市開發(fā)的地點(diǎn)、程度和時(shí)機(jī)。

即根據(jù)環(huán)境條件的許可，通過劃分諸如優(yōu)先開發(fā)區(qū)、引導(dǎo)開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)等類型，分別明確空間準(zhǔn)入的條件，進(jìn)而依據(jù)不同類型的不同規(guī)定進(jìn)行管理。此項(xiàng)政策與前述建設(shè)時(shí)序有一定的相似之處，但城市生長管理更深入、更規(guī)范，己成為一項(xiàng)集區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會平衡、法律功效為一體的日常操作機(jī)制。再如精明增長理念的實(shí)施，精明增長是美國規(guī)劃界針對美國大都市地區(qū)土地耗費(fèi)無節(jié)制增加對自然生態(tài)構(gòu)成巨大威脅而提出的尋求社會、經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境最佳偶合的空間增長方式。精明增長的判斷標(biāo)準(zhǔn)有三：（如圖1）

1）城市發(fā)展要使每個(gè)人受益；2）應(yīng)達(dá)到經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會的公平；3）使新、舊城區(qū)都有投資機(jī)會，得到良好的發(fā)展。在這一理念指導(dǎo)下建設(shè)的城市是一種更為集中發(fā)展的城市，以公共交通和步行模式為鼓勵方向，更多地混合居住、商業(yè)和零售功能，保護(hù)開發(fā)空間和創(chuàng)造舒適環(huán)境。強(qiáng)調(diào)開發(fā)計(jì)劃應(yīng)最大限度利用已經(jīng)開發(fā)的基礎(chǔ)設(shè)施；鼓勵緊湊使用土地，反對城市蔓延。針對我國人口眾多，耕地短缺的國情，這一理念具有非常現(xiàn)實(shí)的借鑒意義。

類似的策略很多，但沒有固定的模式可以套用，這就需要城市政府根據(jù)城市自身的條件和狀況，進(jìn)行科學(xué)客觀的分析研究，適時(shí)適地的采用適當(dāng)?shù)恼哌M(jìn)行引導(dǎo)，必能取得事半功倍的成效。

3 規(guī)劃管理的具體引導(dǎo)，減少規(guī)劃控制的矛盾

規(guī)劃引導(dǎo)不僅僅通過政府引導(dǎo)性投資或引導(dǎo)性政策來實(shí)現(xiàn)，更多的引導(dǎo)是在規(guī)劃管理職能部門的具體工作中實(shí)現(xiàn)，城市規(guī)劃實(shí)施中除控制性內(nèi)容外，還有一些內(nèi)容是政府引導(dǎo)的內(nèi)容，如人口容量、建筑形式、體量、色彩、風(fēng)格要求以及其他環(huán)境要求。這部分內(nèi)容是由于并不直接對公共利益構(gòu)成損害，沒有必要進(jìn)行嚴(yán)格的控制，但要使個(gè)體開發(fā)行為所完成的建筑與周圍城市環(huán)境協(xié)調(diào)、統(tǒng)一，就必須進(jìn)行必要的引導(dǎo)。這部分工作的開展可以幫助投資者更好的理解規(guī)劃意圖，有效的緩解因規(guī)劃信息不對稱引起的投資者對規(guī)劃要求的抵觸和反感，使規(guī)劃管理工作得以順利的進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃預(yù)期的城市風(fēng)格和特色。要真正在實(shí)際管理工作中實(shí)施規(guī)劃引導(dǎo)，規(guī)劃管理部門首先要在思想上高度重視，同時(shí)需要對規(guī)劃管理程序、規(guī)劃管理方法進(jìn)行改革，規(guī)劃管理人員要轉(zhuǎn)變觀念，改變工作方法和工作作風(fēng)，主動進(jìn)行規(guī)劃引導(dǎo)。

AOD（Anticipation Oriented Development）即規(guī)劃的預(yù)期引導(dǎo)，政府通過預(yù)先發(fā)布規(guī)劃消息，公開相關(guān)信息，引導(dǎo)市場力量進(jìn)行先期相關(guān)投入，以盡快形成與規(guī)劃目標(biāo)相一致的外圍環(huán)境和所需的氛圍，以便政府在最為合適的時(shí)機(jī)，以較小的投入實(shí)現(xiàn)原來的規(guī)劃建設(shè)意圖。這一理念在我國己經(jīng)得到了一些應(yīng)用，也取得了一定的成效。規(guī)劃預(yù)期引導(dǎo)的理念源于對城市建設(shè)活動的引導(dǎo)，但在這里我們討論的是將其形成一種制度，而不僅僅是一時(shí)一事的策略。既然政府可以通過媒體發(fā)布規(guī)劃消息的方式來引導(dǎo)市場投入，同樣可以通過這一方式向社會各界傳播期望推行的規(guī)劃理念，讓相關(guān)人士逐步接受這些理念，并自覺將這些理念應(yīng)用于個(gè)體開發(fā)的活動中。但要形成這樣傳播、接受規(guī)劃理念的氛圍，需要形成一種制度，即定期公布規(guī)劃相關(guān)信息的制度，將其變成規(guī)劃管理的日常工作，長期堅(jiān)持，才能使投資者和公眾主動去獲取這些信息、利用這些信息，達(dá)到規(guī)劃引導(dǎo)的目的。

具體到某一建設(shè)項(xiàng)目，在實(shí)施規(guī)劃控制的同時(shí)，同樣應(yīng)該實(shí)行主動的引導(dǎo)。對規(guī)劃引導(dǎo)的相關(guān)內(nèi)容，不能僅僅提出一些抽象的要求和概念，然后根據(jù)自己的理解和要求來評判開發(fā)商提交的實(shí)施性規(guī)劃是否合理，這樣的工作程序缺乏中間環(huán)節(jié)的溝通，往往經(jīng)過幾個(gè)回合也無法達(dá)成共識。比較合理的工作方式應(yīng)該是規(guī)劃管理人員部分界入實(shí)施性規(guī)劃的編制過程，主要是與相關(guān)設(shè)計(jì)人員進(jìn)行溝通和討論，一方面幫助投資者和設(shè)計(jì)人員理解相關(guān)規(guī)劃要求，另一方面了解投資者關(guān)于項(xiàng)目功能要求和設(shè)計(jì)意圖，在反復(fù)的討論中尋找契合點(diǎn)，最終就相關(guān)問題達(dá)成共識。

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