京津冀合作難點 與陷阱

孫久文

京津冀一體化發展10個擔憂

1. “缺乏區域整合的治理機制”

京津冀合作發展靠三省協調機制恐難實現。過去的直隸省、華北局等都是一種區域整合的治理機制。產業、環境等問題，單靠地方政府之間協調存在難度。

2. “京津冀發展缺乏‘經濟二傳手”

京津冀地區缺乏“二傳”作用的中等城市。中小城市不發達，京津冀區域中落后和邊緣的地區缺乏引進、吸收、消化發達地區先進生產要素和管理制度的能力。

3. “用管控代替市場進行資源配置”

政府的管控補貼可能會扭曲市場的供需關系，行政區劃打破市場規律可能導致資源不合理流動。既要政府創造行政條件，同時也需要需要尊重市場規律。

4. “污染產業轉移引發生態不平等”

首都外遷企業大多為呈現高投入、高能耗、高污染、低效益特征。 如此企業外遷，實則也轉移了首都的部分污染源，恐成“污染一體化”。

5. “京津冀房價一體化”

京津冀一體化還沒實現，房價率先“一體化”。 天津與河北的房地產市場開啟了上漲模式，“京津冀一體化”成為當地房地產開發企業重點炒作的賣點。

6. “過度開發破壞環境”

京津周邊以及河北地區的生態資源豐富，大搞基礎設施建設、旅游開發，會對生態資源構成潛在威脅，京津冀一體化的過度開發導致可能地區原有的生態資源遭破壞。

7. “造成新‘睡城或‘鬼城”

京津冀一體化會促使地方盲目推動商品房建設，城市在消化不良的基礎上再增負擔。如此不僅不能為國民經濟的提振貢獻力量，反而會為地方經濟增長拖后腿。

8. “將加速北京的膨脹和污染”

現存留北京的企業多半基于北京的市場需求。政府人為用稅收優惠把“三高一低”企業吸引到河北，騰出的市場空間可能很快又會有其他企業和人口來填補，造成反彈。

9. “恐讓投機者鉆了空子”

資本對政策信息和市場信號的反映具有靈敏性和超前性，京津冀區域未來的長期利好會成為資本短期炒作的對象，導致資源價格的迅速上漲，給居民生活造成不利影響。

10. “河北人才被‘空吸”

京津冀一體化恐將會更多刺激河北高端人才流向北京天津。人才的流失對于地區經濟的影響不容小覷，挽留高端人才，需要更多創新政策，更完善的高端人才創業和發展環境。

（人民論壇編輯部整理）

京津冀合作史：從歷史遺留到利益爭端的難解難分

在清朝時期，京津冀就是一體的，北京城以中軸線分為兩部分，東邊是大興，西邊是宛平，大興宛平當時都歸通州管，通州當時又歸保定管，而且直隸總督又在保定。新中國定都北京，當時的天津作為一個工商業城市，在作為直轄市之前是河北省的省會。現在我們還能看到當時歷史遺留下來的一些問題，比如在天津市有一個河北工業大學，屬于河北省，卻位于天津市。天津直轄之后，河北省就需要一個新的省會，當時其實想設在保定，保定的面積比石家莊要大，但當時處于文革時期，保定的武斗比較嚴重，革委會考慮設立在相對安靜的地方，于是就選擇了石家莊。保定從此就一直衰弱下去了，到今天也沒有什么大的發展起色。

所以，現在京津冀的這種格局，是新中國成立后的一些行政改革、行政區劃的變更所形成的，可以說是一個歷史的遺留問題。

研究京津冀合作確實也不是從今天才開始的，20世紀80年代初北京市計委有一個項目叫“首都及周邊地區經濟發展研究”，當時就開始研究北京和河北省的一些城市之間到底是一個什么樣的關系；1980年代末90年代初的時候，全國開始搞第一輪的區域合作，當時叫“橫向經濟聯合”即地區與地區之間的經濟聯合，北京、天津、河北三地最先啟動的是京津冀汽車制造業的聯合，以汽車業作為最早的一個切入點。然而，就在剛剛切入的時候，矛盾就出現了，因為汽車生產分為組裝和生產配件兩大塊，河北當時認為北京和天津哪家負責生產都行，率先妥協給京津配套生產配件，但是北京和天津之間開始互不相讓，誰給誰配套的問題長期沒有得到解決，所以最后形成了京津獨自發展汽車工業的局面。

從此京津冀就埋下了產業競爭的“宿怨”。京津一旦談合作，馬上就出現競爭，因為都是直轄市，而且天津是北方的工業中心，北京也是首都，互不妥協。所以，從中可以看到京津冀合作中出現的矛盾和問題。

2000年前后，北京和天津又出現了另外一個矛盾即京津在使用港口時出現了問題。因為上世紀90年代末期的時候全國港口的運輸能力普遍比較緊張，北京的貨物走天津港的時候經常被壓港，導致損失很大。為了解決這個問題，當時北京就和唐山合作，建了一個京唐港。現在來看京唐港的布局肯定是不合理的，但當時也是為了解決貨物出港問題不得已而為之。

2005年的時候，國家發改委開始編制京津冀的都市圈規劃。在整個十一五期間，長三角、珠三角的規劃相繼出臺，唯獨京津冀的規劃一直沒有出臺，原因在于京津冀每個省市都有自己的利益訴求，所以即使編完了也無法批復。直到十二五規劃開始制定時，京津冀都市圈的規劃仍然束之高閣。

所以，制定十二五規劃的時候，又提出了一個新的概念“首都圈”，但是這個概念又出現了新的問題，大家對首都圈的范圍意見不統一，首都圈到底有多大，誰也說不清楚。當時的北京市常務副市長吉林召集學者商討，學者觀點不一。有學者認為，首都圈的任務是解決北京城市發展中的各種重要的問題，尤其是資源環境問題，從這個角度講，首都圈就是北京加上北京周邊的幾個河北的地級市；也有學者認為，還應該像以前的直隸省一樣，包括整個京津冀；也有學者認為首都圈還應該更大范圍，把內蒙、山西都包括進去，因為這些地方為首都提供一些上游的能源、水源等。這樣就形成內圈、中圈、外圈的首都圈的概念。

這些都沒有被承認，后來三地的發改委協商，確定首都圈的范圍即后來的“1+8+3”，北京市加上河北省的8個地級市，以及天津的北部的3個縣。后來又有學者質疑，天津只拿北部3縣參加首都圈毫無誠意。endprint

北京、天津、河北三地之間協調發展的條件已經具備

從上述整個過程中可以發現，京津冀三地發展不協調是由來已久的。過去的不協調，體現在產業結構上高度的重疊。原先北京也是一個工業城市，北京有化工，天津也有，北京有鋼鐵，天津也有，機械、石油產業等兩地都有。在市場競爭上，兩地針鋒相對。然而經過這么多年，產業結構已經發生了很大的變化，如北京現在的第三產業占78.5%，第二產業現在不到20%，而且第三產業其中又主要是高新技術產業，與此同時，天津這些年也完全是朝制造業的方向發展的，兩地的發展已經是兩回事，所以現在說北京和天津的產業結構重疊已經不成立，不存在產業結構上的矛盾。北京、天津、河北三地之間協調發展的條件已經具備了。

現在更多的問題表現在資源環境方面，而這種資源環境問題的解決依賴于地區之間的合作。原先發展產業，自己發展自己可能更好，但現在解決環境問題，靠單獨一方解決已經是不可能。同時多年積累下來的區域之間的矛盾，沒有一個高層出來對此進行整合協調，讓地方自己合作，過程有可能很緩慢。

習近平總書記在北京講京津冀合作，時機很好，現在環境問題凸顯，而且是不分地域的，出現這么大的問題，北京、河北、天津都不能獨自解決，所以要三方協調處理。所以，這其中也有一個倒逼。

最后是北京現在的大城市病。國家首都和中央政府都在北京，北京出現這么多問題，再發展下去，有可能會影響到中央政府的運轉，這對于國家政治方面的安全會產生影響，同時首都問題也涉及國家的形象。從這個角度講，也是必須要解決北京的問題，而北京的問題不是北京一個城市所能解決的，所以需要大家一起合作解決。

京津冀合作比珠三角、長三角難度更大的原因所在：協調難度大、資源吸附強、產業階段跨度大

第一個區別在于協調難度。珠三角在一個省，一個省的事情就會好辦得多，省政府說話就算數。長三角是上海、浙江、江蘇三個省市，同時浙江、江蘇兩家對上海也構不成威脅，上海怎么說，浙江、江蘇就怎么做。所以珠、長三角在協調發展方面，比京津冀要便利很多。另外，京津冀發展中有兩個核心，這一點與珠、長三角不一樣，協調起來比較困難。從協調機制方面看，珠三角只要省政府出面，長三角也有一個22個城市的市長聯席會，上海市的領導政治地位比長三角的地方市長地位要高出一籌，使得協調起來比較便利。北京、天津、河北協調起來，難度相對較大，因此就需要有一個更高層次的領導出面協調。這一點可能是京津冀與珠、長三角之間的一個根本性的區別。

第二個區別在于資源吸附。上海作為一個經濟中心，與周邊地區的經濟關系相對比較密切，對周邊產生的輻射帶動作用也很強。周邊地區可以從與上海的合作中嘗到“甜頭”，通過與上海的合作促進自身的發展。最典型就是蘇州的昆山，昆山緊鄰上海，多年來一直排在百強縣首位，很大程度上是受益于上海。而在京津冀，存在“環北京貧困帶”，北京和天津目前都處在一個對資源進行吸附的階段，把周邊資源往自己身邊吸，周邊都很窮，只有中間地方很發達，從而造成與周邊關系難處。這也是京津冀與長三角區別很大的一個地方。

第三個區別在于產業階段的跨度。從產業的布局看，珠、長三角的布局要更好一點，原先上海也是一個工業中心，但上海的產業結構有了一些很大的變化，一些工業已經向周邊輻射，雖然上海本身還有很多工業，但基本上是高端的制造業以及一些生產性的服務業。京津冀在產業上的跨度很大，導致雙方之間的合作比較少。比如，中關村每年有很多技術產品需要產業化，但是這些產業化的項目很少在天津、河北實施，相當一部分是在珠、長三角，真正拿到河北去產業化的很少。天津、河北的產業發展很難和中關村合拍。這種情況下，河北與北京形成合作還缺乏一定的基礎。同時天津和河北之間也有重疊，如天津濱海新區和河北曹妃甸很多產業項目都是競爭關系。

區域發展應避免“比較優勢陷阱”

中國的產業布局，南方主要是輕工業，發展歷史悠久，改革開放以后現代制造業發展也比較快，而北方特別是河北，一直呈現工業結構重型化特征，鋼鐵、煤礦、發電等多年積累起來的重型化的產業結構短期內很難改變，而這樣的重工業又全都環繞在首都旁邊，給首都的環境造成很大的影響，這個布局有一些問題。當然這也是市場做出的產業選擇，地方根據自身的資源稟賦作出選擇。經濟學有一個“比較優勢陷阱”，河北的比較優勢就是發展鋼鐵，恰恰就是這種比較優勢發揮到極致，就會走到它的反面，所以比較優勢怎么發揮，發揮到什么程度，還需要進一步的探討。

我對產業布局一直有兩個原則，第一是“適當集中與適當分散相結合”，第二是“專業化與綜合發展相結合”。按照這兩個原則來布局，就不至于出現現在的問題，過度強調大工業忽視綜合發展。這一點，珠、長三角的發展相對而言是比較綜合的。一個都市圈內部既有專業化發展又綜合發展，問題就會少一些。

地區過度專業化就會出現問題，資源會形成一個地區的骨干支柱產業部門，但是也不能把一個地區的發展綁在這唯一的戰車上。地區靠一個產業往前走，肯定會有問題，國內國際上都是如此。

區域發展的經驗和教訓：頂層設計與市場同時發揮作用

在一個大的區域范圍內，要貫徹專業化與綜合化相結合的區域發展思路，產業要適度多樣化，地區之間不要造成太多的行政上的不便利。從中央層面來講，要提早預防地區之間的沖突，通過出臺政策避免地方保護主義，以及為了地方利益而損害別人利益等一些現象。在利益協調機制方面，應適當地提前規劃，對于一些主要的強勢地區和周邊的落后地區合作的時候，可以適度地讓出一些利益，以獲得一些最急需的資源，這樣地區之間就有一個相互獲利的機制。

這些除了靠頂層設計實現外，也可以讓市場發揮作用。如河北實施的“稻改旱”工程，就是按照市場機制的作用實現的，一畝地的產出按照市場價格補償給農戶。這種機制的實現靠的就是市場，本質上就是通過市場來購買資源。

（作者為中國人民大學區域與城市經濟研究所所長、教授；人民論壇記者嚴俊采訪整理）

責編/張瀟爽 美編/李祥峰endprint