國務(wù)院修改《電信條例》松綁資費管制 政府更需“有所為”

本刊實習(xí)記者 | 寧菁菁

國務(wù)院修改《電信條例》松綁資費管制 政府更需“有所為”

本刊實習(xí)記者 | 寧菁菁

近日，國務(wù)院修改《中華人民共和國電信條例》，放開了網(wǎng)間互聯(lián)協(xié)議和電信資費定價的限制。其中，電信資費由原來的“實行以成本為基礎(chǔ)的定價”改為實行市場調(diào)節(jié)價，并刪除了“政府指導(dǎo)價”、“政府定價”等相關(guān)條款，這一改動實現(xiàn)了電信資費由政府定價向市場定價轉(zhuǎn)變在法規(guī)層面的落實。

其實早在今年2月，國務(wù)院就取消和下放82項行政審批，其中包括取消“基礎(chǔ)電信和跨地區(qū)增值電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證備案核準(zhǔn)”和“電信業(yè)務(wù)資費標(biāo)準(zhǔn)審批”。在這個信號釋放之后，5月，工信部和國家發(fā)改委聯(lián)合發(fā)布通告，放開所有電信業(yè)務(wù)資費，全面實行市場調(diào)節(jié)價，電信企業(yè)可以自主制定具體的資費結(jié)構(gòu)、資費標(biāo)準(zhǔn)和計費方式。上述一系列措施，推動電信資費的監(jiān)管從事前轉(zhuǎn)向事中和事后。這次國務(wù)院修改電信條例，把這一轉(zhuǎn)變落實到了制度層面。

市場化乃大勢所趨

由政府制定全國統(tǒng)一的電信資費標(biāo)準(zhǔn)是我國在參照發(fā)達國家壟斷時期的電信資費制定和管制方法的基礎(chǔ)上形成的，具體表現(xiàn)為“政府定價”和“政府指導(dǎo)價”。這種方法曾經(jīng)有效地支持了中國電信業(yè)的發(fā)展。“過去政府為了扶持弱小企業(yè)，采取了不對稱的管制措施，對市場進行調(diào)控。在運營商進行全業(yè)務(wù)經(jīng)營的今天，應(yīng)當(dāng)放開市場競爭。”北京郵電大學(xué)肖毅敏教授向記者表示。

一位中國移動人士向記者表示，國內(nèi)運營商在成立之初是政府事業(yè)單位，價格制定屬于政府行為。中國電信成為電信公司、中國移動獨立成為公司之后，運營商面臨著市場化的任務(wù)，國家相應(yīng)調(diào)整管理辦法，給運營商規(guī)定了價格的上限和下限，運營商在框架范圍內(nèi)根據(jù)市場情況對價格進行調(diào)節(jié)，由此形成了“政府定價”和“政府指導(dǎo)價”。

起初，運營商按照要求執(zhí)行定價，然而這種定價方式在實際運營中很難執(zhí)行，運營商出于市場競爭的需要通常會直接或變相降價，比如廣東聯(lián)通承諾降價，并寫入八大承諾。除了降價外，還通過變相優(yōu)惠壓低價格，比如話費存100送50，所以在政府定價的時代，市場也基本是根據(jù)競爭情況進行定價，主管部門提出的只是指導(dǎo)要求，并不是硬性要求。“政府定價”和“政府指導(dǎo)價”的作用空間越來越小。

隨著通信業(yè)競爭日趨激烈，執(zhí)行市場調(diào)節(jié)價顯得更加必要。現(xiàn)在運營商的價格競爭仍集中在話音和流量等基礎(chǔ)業(yè)務(wù)上，如果任何一次調(diào)整都要經(jīng)過政府批準(zhǔn)或者報備，那必然會在競爭中束縛住手腳，不利于充分競爭的進行。

此外，如今虛擬運營商被批準(zhǔn)進入電信業(yè)，市場主體不再三分天下，由市場而非政府主導(dǎo)的電信資費體系將會帶來更多利好。“放開資費定價限制，有利于運營商加強創(chuàng)新經(jīng)營管理手段，提供差異化、多樣化的品牌和服務(wù)，從而在競爭中立于不敗之地，市場競爭也會更加有序、充分和有效。”肖毅敏教授認為。

價格戰(zhàn)無法避免但最好不打

“取消資費管制、將收費權(quán)交給市場乃大勢所趨。競爭一定會帶來資費下降，使消費者受益。”談到此次調(diào)整的影響，北京郵電大學(xué)通信法研究中心主任婁耀雄教授如此認為。他同時表示，電信資費的趨勢是許可制，也就是打包收費。

而在前述中國移動專家看來，在國務(wù)院修改電信條例之前市場定價已經(jīng)實際執(zhí)行，這次放開定價只是減少了價格制定的審批手續(xù)，實際上對現(xiàn)有資費體系不會產(chǎn)生太大影響，但有可能帶來更多惡性競爭的行為，由此資費會大幅度下降。

“由市場定價不是個新鮮事”，德國電信分析師譚炎明認為，只是最近這件事才落實到文件上。對于現(xiàn)在新興的虛擬運營商是否會受到進一步?jīng)_擊，譚炎明認為沖擊會相對較大，傳統(tǒng)運營商絕不會為虛擬運營商制定低于自身水平的價格，只要價格在合理范圍內(nèi)，虛擬運營商就無法向上級游說，無法指望政府制定較低的價格。這種“批零倒掛”的現(xiàn)象給虛擬運營商帶來了挑戰(zhàn)，虛擬運營商可能會選擇交叉補貼的方式，用其他業(yè)務(wù)來補貼通信業(yè)務(wù)。

肖毅敏教授呼吁電信條例修改后，運營商不要將過多的精力放在價格戰(zhàn)上。她表示，隨著市場競爭的深化和價格的進一步降低，打價格戰(zhàn)的方式已不能拉開彼此之間的差距，因而不再適用于運營商之間的競爭，創(chuàng)新品牌和服務(wù)才是競爭的主流。并且一味地降價還會使競爭秩序變得混亂，導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失，最終損害企業(yè)和消費者的長遠利益。此外，對于虛擬運營商的問題，她認為真正的競爭需要市場主體的多元化，不能國企一枝獨秀，民營、合資企業(yè)也應(yīng)同時發(fā)展壯大。

放松管制后仍障礙重重

由于采用市場定價可能帶來更多惡性競爭行為，引發(fā)資費大幅度下降，為此主管部門有必要加強對市場行為的監(jiān)管。“由于對惡性競爭行為的調(diào)查取證和鑒別的難度較大，通信市場的發(fā)展現(xiàn)狀對通管局的監(jiān)管提出了更高的要求，通管局對運營商的監(jiān)管要到位，但又不能越位。”前述中國移動專家表示。

譚炎明認為，在執(zhí)行市場定價之后，后續(xù)的監(jiān)管尤為重要。“主管部門應(yīng)當(dāng)嚴格推進反壟斷法、價格法的執(zhí)行，避免運營商的價格壟斷行為和違法競爭。”肖毅敏教授認為，由于我國市場不規(guī)范，也未達到充分競爭，監(jiān)管還需到位，政府不能一放了之。政府應(yīng)該有所為和有所不為，由企業(yè)做的放手讓企業(yè)來做，不要插手，在政策法規(guī)這一層面還應(yīng)當(dāng)“有所為”,進一步加強立法的完善。

站在更高的層面，從促進有效競爭的角度來看，要實現(xiàn)充分有效的競爭僅靠放松資費管制還遠不夠。婁耀雄教授認為：“價格管制的取消還需要其他措施的幫助，比如，號碼可攜帶一直沒有解決，嚴重阻礙了用戶的網(wǎng)間流動；再如，轉(zhuǎn)售價格管制制度并未建立，虛擬運營商盈利空間很小，難以建立起與基礎(chǔ)運營商的實質(zhì)競爭格局。”