10地試點自發自還政府債券

劉德炳

業內稱：關鍵要確保信息透明、評級獨立

日前，財政部發布《2014年地方政府債券自發自還試點辦法》，上海、北京、浙江等10個地方獲準試點自發自還政府債券。

專家認為，10地試點自發自還地方政府債券，對于建立合理的舉債機制，逐步化解地方債危機，是一個有益的探索，但建立透明的信息披露機制、公正的評級機制、風險預警機制等，同樣刻不容緩。

10個試點地區是如何選出來的？

近年來，各種政府融資平臺在全國遍地開花，地方債與日俱增。據國家審計署公布，截至2013年6月，全國地方政府負有償還責任債務突破10萬億元，其中通過地方政府融資平臺融資舉債的規模占比接近40%，是最大的舉債主體。

為增加地方政府融資渠道，我國從2009年開始發行地方政府債券，至今，經歷了三個階段。2009年和2010年，所有地方政府債券均由財政部代發代還。2011年，上海、浙江、廣東、深圳試點自行發行債券，但仍由財政部代辦還本付息；2013年，新增江蘇、山東為試點地區。今年，上海、浙江、廣東、北京等10個地方開始試點自發自還。

北京大學公共經濟學系主任黃恒學向《中國經濟周刊》表示，這進一步提高了地方政府舉債的自主權，強化了地方政府的債務主體責任，便于引導地方政府將負債從隱性轉向顯性，便于債務的監督和管理，也能完善地方政府融資制度。

根據財政部的部署，2014年全國發行4000億元地方債券，其中上海等10個地區試點自發自還債券總規模為1092億元。其中上海126億元、浙江137億元、廣東148億元、深圳42億元、江蘇174億元、山東137億元、北京105億元、青島25億元、江西143億元、寧夏55億元。其余地區仍由財政部代發代還。發行利率以同期限新發國債發行利率及市場利率為定價基準。

多位業內人士指出，這次試點并不能等同于完全的自主發債，從發行規模、發行利率等方面來看，地方政府債券距離自主發債，還有很長的路要走，尤其與10萬億元的地方債規模相比，目前的自發自還地方債券規模較小，不會成為債券市場的主流交易品種。

財政部有關負責人表示，2014年10地試點地方政府債券自發自還，主要基于以下考慮：一是這些地區具有較強的改革試點意愿；二是上海等6地通過近年的自發代還試點，積累了一定的經驗，相比其他省份條件更加成熟；三是北京、江西、寧夏、青島等4個新增試點地區，地處東部、中部和西部，有一定代表性。

除此之外，據記者了解，這10個地方在負債結構上也有一定的代表性。就債務率來看，本次試點地區既有債務率（債務余額/當年可用財力）較高的地區，如北京高達100%左右，也有債務率較低的地區，如寧夏，只有40%左右，大部分地區處于50%～60%之間。

對此，海通證券研究員姜超指出，本次試點樣本比較全面，這意味著管理層希望為全面推廣地方政府債券獲取經驗。

“自發自還”對地方政府的吸引力

國家審計署公開資料顯示，在地方債中，最大的債權人是銀行。截至2013年6月底，在政府負有償還責任債務10.88萬億元中，銀行貸款為5.53萬億元，占比達50%以上。

海通證券研究員姜超向《中國經濟周刊》表示，與銀行貸款相比，地方債券的優勢主要有兩點，一是利率低；二是還款期限可控，一般都有較充裕的還款時間。

目前一年期貸款基準利率為6%，而在2011—2013年，試點自發代還的上海等地的政府債券的利率在3%以上，比同期的存款利率略高，但低于6%。如2013年，上海5年期債券經投標確定的票面年利率為3.94%，7年期票面年利率為4.01%。

就還款期限而言，本次試點10個地方自發自還的債券期限是5、7、10年，結構比例為4：3：3。姜超指出，這一償還期限高于目前城投債一般加權5年的期限。財政部有關負責人指出，這種償還期限有利于緩解地方償債壓力，優化地方債務結構。

在地方債規模已經十分龐大的背景下，相對于融資成本高的銀行貸款，地方政府顯然有著發行債券的積極性。深圳市在2014年的財政預算報告中明確提出，要加強和規范政府性債務管理，為率先在國內自主發行地方市政債做好準備。

地方政府債券資金要花在哪里？

通過債券舉債融資后，資金將去向哪里？財政部在今年的預算報告中明確指出，除嚴格授權舉借的短期債務外，地方政府舉借債務只能用于城市建設等公益性資本支出或置換存量債務，不得用于經常性支出。

由于地方政府債券是公開發行，理論上要比一般地方債務更為透明，其融資投向更加規范合理。如2010年，上海的政府債券資金，主要用于大型居住社區外圍大市政配套設施、吳涇工業區整治、郊區污水管網工程等社會事業基礎設施建設等。深圳2013年發行地方政府債券36億元，重點投向保障性住房、教育、交通和環境保護等公益性基礎設施和重點民生項目建設。

在獲得財政部2014的自發自還試點授權后，北京市財政局有關負責人表示，計劃將地方債券資金用于保障性安居工程、環境資源等方面。擬安排使用債券的重點項目中，環境資源類項目占比最大，共安排資金55億元，占試點發行政府債券額度的一半。

信息透明是自主舉債的關鍵因素

黃恒學向《中國經濟周刊》指出，要想確保地方政府債券資金的合理使用，就必須保證信息的充分披露、獨立的公正評級以及建立科學合理的債務風險預警機制。

記者了解到，目前各地政府債券信息的披露仍然較為模糊。以此前試點自發代還地方債券的上海為例，其2012年財政預算執行報告僅籠統指出，地方政府債券資金中，按照國家明確的使用方向，主要安排用于保障性安居工程、生態建設工程和市政建設工程等三個方面的支出。

究竟哪個項目具體使用了多少資金，按照什么進度使用資金等，目前很少有地方政府對社會透明公開。

財政部有關負責人表示，良好的債券信息披露對促進地方債券順利發行、提高地方債券市場透明度、促進建立規范合理的地方政府舉債融資機制具有重要意義。2014年將進一步規范信息披露工作，按有關要求及時披露債券基本信息、財政經濟運行及債務情況等，不得有虛假記載、誤導性陳述或重大遺漏。

在本次試點中，財政部還規定，試點地區要按照有關規定開展債券信用評級。對此，黃恒學表示，由評級機構對地方債進行評級，可以幫助投資者判斷債券的風險狀況，作用十分重要，但最關鍵的是，保證評級機構的獨立公正，這一點我國的評級機構市場還有很大提升空間。