皖江城市帶土地優化配置與集約利用模式研究——以江南集中區為例

陳保平 ，李恕宏，陳 爍

（1.池州學院a.資源環境與旅游系；b.皖江城市發展研究中心，安徽 池州 247000；2.池州市國土資源局，安徽 池州 247000）

1 引言

當前，隨著皖江城市帶作為國家級承接產業轉移示范區建設步伐不斷加快，引發了產業的集聚，人口的集中和城鎮化水平的提高，也由此產生了對土地的全面需求，致使土地供需問題日趨突出[1]。加上安徽省政府于2011年第77次常務會議通過的關于 “進一步推進節約集約用地的若干意見”。因此，開展皖江城市帶土地優化配置與集約利用模式研究，具有重要的意義與作用[2]。

皖江城市帶作為安徽省承接國內外產業轉移的“第一方陣”，目前正在實施的《皖江城市帶承接產業轉移示范區規劃》，是我國第一個為促進中西部地區承接產業轉移而專門制訂的戰略規劃，對于探索中西部地區承接產業轉移新途徑和新模式，以及實施促進中部地區的迅速崛起具有重要的戰略意義。該城市帶的分布范圍，包括合肥、蕪湖、銅陵、安慶、池州、馬鞍山、巢湖、滁州、宣城9市全境和六安市的金安區、舒城縣，共59個縣（市、區），土地總面積為7.6萬km2，總人口約為3062萬人。由于該城市帶位于我國人口分布較密集、消費需求較旺盛且最靠近東部沿海的中部地區，是實施促進中部崛起戰略的重點開發區域，是泛長三角地區的重要組成部分，在中西部承接產業轉移中具有重要的戰略地位[3]。但從現狀來看，皖江城市帶的產業結構水平總體不高，且產業用地的集約度比周邊那些發達的地區（如長三角等地區）相對落后[4]。

“江南集中區”作為皖江城市帶承接產業轉移的重點區域之一，對于促進皖江地區經濟快速發展起到了舉足輕重的作用，成為實現產業升級、區域合作發展的新基地[5]。筆者通過選取江南集中區為典型案例，采用實地調研考察與搜集相關資料等方法，在闡述該集中區土地利用結構與產業布局特征的基礎上，分析了江南集中區在土地利用方面目前所存在的問題與影響因素，進而提出了該集中區土地優化配置與集約利用的主要適用模式，對于進一步探索皖江城市帶通過以設立集中區承接產業轉移的新途徑與新模式，進一步實施促進皖江地區乃至整個中部地區的迅速崛起，具有一定的實踐意義和參考價值。

2 江南集中區土地利用方面的存在問題與影響因素

2.1 江南集中區土地利用方面存在的問題

2.1.1 三大產業結構不太協調，產業用地集約利用效益較低 從江南集中區三大產業結構來看，近幾年來該區產業轉移的項目高度集中在第二產業，而第三產業投資較少，發展相對緩慢，其區域三大產業結構占GDP的比重實現了由 “一二三”到“二一三”的轉變，初步形成了冶金、汽車及零部件、建材、家電、化工等第二產業為主導，以現代農業等第一產業和物流服務、金融保險、郵電通訊等第三產業為輔的產業結構格局，且產業用地集約利用水平不高，尚未形成高度集聚化的立體利用模式，用地的集約利用度也落后于周邊一些發達地區，產業用地的集約利用效益較低。

2.1.2 建設用地增長較快，外延式擴展趨勢明顯，后備的優質土地資源不足 在江南集中區承接產業轉移的工業化與城鎮化進程中，主要是以外延性擴展為主，導致建設用地的急劇增加與盲目擴張，與此同時出現一些“城中村”、“城中廠”等現象。據初步調查統計，屬于該集中區范圍內，目前已有5個“城中村”，涉及人口1.2萬人，用地約為19 hm2。根據江南集中區相關統計資料，目前已經開工建成的核心集中區（建成區）的建設用地構成情況（詳見表 1）。

根據表1中的數據分析來看，江南集中區目前的土地利用以工業用地為主，工業用地約占總用地面積的43%，占地比重位于第二位的是道路用地，綠化用地、市政設施與公共設施用地等所占比重均較低，這表明當地工業用地比重過高，而住宅、城鎮基礎設施、環境綠化用地和第三產業用地比重過低，土地利用的結構不盡合理[7]。目前該集中區具有一定數量的未利用土地，但是這些未利用土地大部分屬于比較分散的沿江濕地或低洼地，如境內沿江濕地與九華河等濕地均屬于池州市生態保護的濕地范圍，不適宜進行大規模的集中開發，因此屬于這種適宜開展集中式開發的后備優質土地資源不足。

表1 江南集中區（建成區）的建設用地構成表 單位:hm2

2.1.3 土地利用布局比較分散和混亂，缺乏科學統一的協調機制 由于土地利用的結構與方式不同，再加上江南集中區原有的崗丘土地起伏不平，所以導致當地土地開發利用的布局比較分散和混亂，土地的集約優化利用程度不高，優地沒有得到優用，行政辦公用地和工業用地大多占據著城鎮的黃金地段，在一定程度上造成優質土地資源的浪費，同時由于工業生產所產生的“三廢”污染了城鎮的生態環境。目前在該集中區的一些產業項目用地上，出現了片面重視外延擴張、忽視約束性限制環保指標，并存在節約集約用地意識不強、管理不夠到位、缺乏科學統一的協調機制等問題，致使一些產業用地依然延續過去的較低級的發展模式。

2.2 江南集中區土地集約利用方面的影響因素

2.2.1 自然環境方面因素 土地為人類的生存與繁衍提供必不可少的各類自然資源，其形成和開發利用狀況與地質、地形、氣候、水文、土壤、生物等自然環境因素有關。通常來說，地質基礎影響到發育的土壤，進而影響土地開發與利用的程度，在那些地基較軟、地質災害頻發的地區，土地利用程度與效率一般較低，不能建設較為密集和高大的建筑群；地形主要影響地表徑流狀況與土地利用方向，影響到道路建設、交通運輸和建筑物布局等，坡度也會影響到各項工程與附屬設施的建設[7]。目前江南集中區的建成區主要建設用地類型和適用坡度（見表 2）。

表2 江南集中區（建成區）的主要建設用地類型和適用坡度

同時，坡向也可以影響土地的利用狀況。一般來說，向陽坡地的土地利用程度和效益會比背陰坡地相對高些。此外，氣候、水文、土壤、生物等自然環境因素也對土地的開發利用產生一定的影響作用，這些因素的影響作用，主要表現在自然環境的承載力和土地利用方向、途徑以及規模大小等方面[8]。

3.2.2 科技文化方面因素 影響江南集中區土地集約利用的一些科技文化因素，主要包括土地利用集約度、科技文化發展水平、城鎮化與現代化進程、國家有關促進科技文化發展的政策與規章制度以及地方傳統的民俗文化等。土地利用集約度主要是指單位土地面積上投入的人力、物力、財力的狀況，通常以投入與產出的比率大小來表示，比率越大，說明土地利用的集約化程度越高；科技文化發展水平在很大程度上影響了同等條件下的土地產出效益，當發展水平提高，土地的優化配置與集約利用程度就會相應提高，有利于各項建設用地的整合和綜合效益的發揮；國家有關促進科技文化發展的政策與規章制度，主要影響土地利用的結構調整和集約經營程度，如自20世紀80年代后期出現的“開發區熱”，造成了一些土地的閑置或浪費，隨后國家出臺了一系列有關促進科技文化發展的政策與規章制度，改變了這些不良現象，有效保護了耕地，尤其是基本農田。此外，當地人們傳統的民俗文化和風俗習慣，也在一定程度上影響土地利用的方式，尤其是在一些城郊結合部，由于涉及到土地的征遷問題，而一些人的鄉土情結較濃重，不愿服從易地遷移或改造等安排，造成當地少數失地農民的一些社會問題比較突出[9]。

2.2.3 發展戰略方面因素 首先是擁有承接產業轉移的極佳時機和較有利的國際與國內環境。從當前國際經濟發展的環境來看，國際資本向發展中國家的轉移速度持續加快，從過去以制造業為主逐步過渡到以高端服務業和高新技術產業為主的產業轉移，世界500強企業將更多的配套零部件加工和制造業訂單生產，以及現代服務業向中國等發展中國家進行轉移。從當前國內經濟的發展環境來看，沿海發達地區先行完成了工業化進程，進入了后工業化階段，但在資源和成本的雙重約束下，沿海發達地區特別是長三角地區的制造業有很大一部分已經失去了競爭優勢，需要向資源和成本優勢較大的中西部地區逐步轉移，并呈現產業組團式轉移或產業鏈整體轉移的明顯特點，同時國內的一些服務業和高新技術產業也以較快的速度向中西部地區轉移。

其次，江南集中區作為皖江城市帶承接產業轉移的的重點區域，擁有國家級戰略的政策支撐。一方面，該集中區作為國家級區域發展戰略重要組成部分，受到國家發改委與安徽省政府的高度重視，賦予其“先行先試”之權，享受土地、財政、稅收、投資、金融、外貿、項目審批等諸多優惠政策；在經濟管理權限上，江南集中區管委會不僅享受市級人民政府管理權，而且享受部分省級管理權，可以極大地提高行政效率，有效地提供行政服務。另一方面，該集中區擁有較強的資源要素稟賦能力：長江岸線資源比較豐富，岸線長達14.6㎞，適于建設深水碼頭，可為實施“岸線換產業”提供便利，同時這里的旅游文化資源也獨具魅力，所在地梅龍鎮歷史悠久，文化積淀豐厚，尤其是九華山坐落于該區附近，吸引了國內外的大量游客，區位優勢明顯。此外，該集中區的服務與行政管理，通過采用一種全新的集中管理模式，打破了舊的體制羈絆，適應了現代行政服務管理的要求，進一步拓展了創新發展的空間。

3 江南集中區土地優化配置與集約利用的主要模式

3.1 江南集中區土地優化配置與集約利用的模式選擇依據

當前有關我國城市帶土地的優化配置與集約利用問題，已經引起人們的日益關注。針對江南集中區來說，其土地優化配置與集約利用的模式選擇依據主要有以下幾個方面：

（1）區位優勢較明顯，主要有銅（陵）-九（江）鐵路和安（慶）-寧（南京）高鐵以及沿江高速公路穿境而過，九華山機場已落成，形成了水、陸、空立體交通網絡。同時，區域內供水、供電、供熱、供氣等能力較強，能夠為產業的進入與發展提供強有力保障。因此，能夠適應承接產業大規模、集群式轉移的發展形勢需要，通過依托池州市、銅陵市和蕪湖市等沿江城市，充分發揮皖江沿岸承載空間較大的地理優勢，從而贏得更多的發展機遇[10]。

（2）該集中區擁有依江傍湖、綠地成蔭的良好自然環境，同時擁有較豐富的自然資源和勞動力資源以及較廉價的水運等諸多優勢。境內的長江岸線長達14.5㎞，適于建設深水碼頭，為實施“岸線換產業”提供可能。因此，可充分發揮瀕臨長江下游“黃金水道”的區位優勢，并依托皖江城市帶，突破行政區劃制約，推動沿江各城鎮“跨江聯動”發展[11]。

（3）江南集中區作為皖江城市帶承接產業轉移示范區的重點區域之一，也屬于國家級區域戰略的重要組成部分，受到安徽省政府的高度重視，賦予其“先行先試”之權，可以享受土地、財政、稅收、投資、金融、外貿、項目審批等較多的優惠政策。

（4）通過高起點承接我國沿海地區的產業轉移，將該集中區建設成為長江經濟帶新興的現代產業密集地區，同時注重產業發展與城市化進程的協調，構建宜業宜居宜游的現代濱江城市，打造具有典型示范作用的科學發展極[12]。

3.2 江南集中區土地優化配置與集約利用的主要適用模式

根據江南集中區的開發建設與發展需要，結合該集中區目前的土地利用現狀與結構特征，依據不同的用途、目標任務和方法技術，將該集中區土地優化配置與集約利用的主要適用模式分為以下三種：

3.2.1 產業組團集聚配置模式 該模式主要結合當地實際，對江南集中區內的三大產業結構和布局分別進行適當調整，實行按功能進行分類和分區，以“產業組團集聚模式”重點規劃建設好江南集中區的核心區[13]。一方面，初步建立以梅龍鎮為中心，以東、西、北放射路網為基本骨架，軸帶結合、梯度推進的空間發展結構；堅持走專業化、集約化、特色化的發展道路，努力提高產業集聚度和行業關聯度，引導具有一定關聯的企業向專業特色平臺聚集，如發展制造業的零部配件加工等產業鏈并形成組團式集聚發展的格局，以形成具有輻射帶動效應的產業集聚群落[14]。另一方面，通過加快該區域內的工業化、農業產業化、新型城鎮化的進程，加強與組團的內外綠化隔離帶、公園和九華河下游等水系的溝通，共同構成“一核一軸五功能區”的組團整體空間結構，確保土地資源的優化配置與集約利用[15]，同時通過有效整治未利用地，切實保護耕地和水源保護區用地，從嚴控制零散的村鎮建設用地，以發展高新技術產業為主導，以現代工業為基礎，通過打造特色產業與先進制造業基地，積極為高新技術產業儲備用地，合理進行產業結構調整與布局，通過加強對工業門類的篩選和控制，著重優先發展電子通訊、光機電一體化、生物工程及醫藥工業、新材料工業等五大主導高新技術產業[16]。

3.2.2 “三集中”集約優化配置模式 當前江南集中區因承接產業轉移而開展大規模的開發建設，帶來建設用地總量的過快增長，致使該區土地資源保障壓力不斷增大、供需矛盾日益尖銳，在此背景下，該集中區通過積極推行“工業向園區集中、農業向規模集約化集中、農民向城鎮集中”的“三集中”發展模式[17]，取得了較明顯的成效：（1）通過推進“三集中”，進一步優化了土地利用結構，以“集中”促“集約”，可以最大限度地優化配置各類土地資源[18]；（2）通過積極引導工業項目向園區集中，引導非農產業進行園區化集中，改變以前“村村點火，處處冒煙”的分散布局方式和土地利用結構不夠合理的狀況，結合集中區內行政區劃的調整，整合全區各類工業用地，關停了工藝落后、污染較嚴重的20多個鄉鎮企業，引導新的投資開發項目集中進入省級重點園區；（3）積極引導農田向適度規模經營和現代集約化農業規劃區集中，同時積極引導農民向中心城鎮集中，向新型社區集中；（4）在優選重點承接產業的前提下，著手建立當地政府、相關企業和社會團體共同參與的區域合作體系，從而形成高效、有序和協調發展的土地利用方式，大力推進土地園區化、產業化、特色化、適度規模化的集約型經營方式[19]。

4.2.3 循環經濟型可持續利用模式 循環經濟型可持續利用模式是指將清潔生產和廢棄物的綜合利用融為一體，發展與產業共生的循環經濟型企業群落，實施可持續發展戰略，走新型工業化道路，從而構建協調發展的循環經濟型可持續利用模式[20]。一方面，通過積極引導和鼓勵入駐江南集中區的各個企業，著力建設循環經濟型的生態工業園區，并形成具有良好生態環境的產業園區，以政府投資園區資源綜合利用項目為杠桿，以提升園區可持續發展和自主創新能力為目標，帶動社會投資不斷進入，并通過進一步優化產業結構，推廣清潔生產，節約能源，實施生態保護和環境整治方案，增強生態工業園區內核心企業的鏈接環保能力，通過工藝改革、產品創新、系統更新，不斷發掘和利用各產業之間的互補與共生關系，進而形成更高層次的循環型產業群落社區[21]。另一方面，通過招募或創建資源回收再利用、能源潔凈多樣化的公司，從源頭上控制環境污染，逐漸扶植起一批從事環保、節能降耗、促進區域協調發展的骨干企業，并以這些骨干企業為龍頭，加快構建覆蓋整個區域的廢物回收利用網絡，主要從基礎設施、中水價格等各方面建立中水回用的保障體系，利用該集中區東部工業組團所擁有的良好自然環境，劃定生態保護區，提高園區內的綠化覆蓋率，并建立生態廊道，與此同時，通過積極推廣和應用廢物回收利用技術，建立該集中區廢物回收利用的項目儲備庫，尤其是大力推廣面向大中型企業的廢棄物處置應用技術，進而全面推廣再生水工藝在江南集中區各個企業的應用[22]。

4 結語

江南集中區作為安徽省政府設立的省市共建的戰略平臺、產城一體的承接產業轉移的重點發展區域之一，它位于長三角、珠三角及武漢都市圈所能輻射到的核心地帶，地處池州、銅陵、安慶三市的黃金“三角”地帶，肩負著打造高效承接產業發展的平臺、塑造高品位濱江生態新城市的重大任務。目前該集中區產業轉移呈現出了良好的發展態勢，但在承接產業轉移的集聚和用地方面，存在重外延擴張、缺約束性指標，節約集約用地意識不強、集約化利用程度較低等問題。因此，提高江南產業集中區土地優化配置與集約利用水平，以土地集約優化評價指標作為產業的入駐門檻，是優化該集中區產業結構的有效路徑。筆者認為江南集中區土地優化配置與集約利用的模式選擇，目前應主要采用(1)適宜性等級配置集約的綜合模式；(2)格局分析等級配置的目標模式；(3)仿真模擬等級配置集約的可持續模式。今后應采取的主要措施如下：

（1）進一步調整江南集中區土地利用的結構，以促進產業結構合理化，通過創新多元化的投融資體系，拓寬招商引資渠道，積極培育產業集群。江南集中區在產業發展的方向上，應注重加強各類用地的規劃調控，既要實現與區域內其它園區的錯位發展，又要實現園區間的產業協作關系和區域經濟一體化進程，形成多元化的高成長性產業集群，為進一步促進該集中區的經濟發展提供強大的發展動力。

（2）進一步提高該集中區的用地效益標準和土地利用集約度，科學承接產業轉移，促進產業的相對集聚，主要采取集約優化土地利用和推進配套設施建設等措施，走新型工業化道路，保護好當地的生態環境，努力實現零污染、零排放，構建充滿生機活力的現代產業基地，同時在江南集中區內要將梅龍鎮建成為宜業宜居的現代化濱江“花園式”城市。

（3）要進一步加強對該集中區土地集約優化考核機制的設立與監管，并積極推進與“長三角”地區在科技要素、人力資源、市場準入、信用體系、質量互認和政府服務等方面的對接，為承接產業轉移提供良好的保障和有力的支撐。主要利用現代信息技術和GIS及計算機等技術支撐，使集中區內土地優化配置和集約利用的過程和結果可視化，以實現該集中區產業結構的優化和土地集約利用水平的提高。

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