農村小學校車服務外包發展情況研究

李茜

[摘 要]作為公共服務體系的重要組成部分，校車在公民生活中起著舉足輕重的作用，它體現著一個國家生活水平，教育水平的高低。我國農村地區由于經濟落后，人口分布密度不均，公共服務水平較低，政府的公共服務職能薄弱，校車配置長期落后于城市，從而引發了一系列安全事故與社會問題，造成了不良的社會影響。我國目前正處于經濟社會轉型的關鍵時期，不斷增長的公共需求和政府在其能力內所能提供的公共服務之間的矛盾日益突出。本文通過對湖南L縣校車服務外包的發展情況的調查，對今后加強我國農村地區校車服務管理工作提出幾點建議。

[關鍵詞]農村；小學；校車；服務外包

[中圖分類號]C915 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2014）07 — 0151 — 02

隨著撤點并校政策的實行，農村生源逐漸集中，根據農村人口分布密度不均的現實情況，校車需求擴大。大批私營車充斥農村校車市場，在選擇有限的條件下，農村學生紛紛選擇搭乘。乘車超載、司機駕駛資格不規范、安全配置不全等導致了一系列安全問題。針對農村“非正規校車”頻繁出現的造成眾多學生傷亡的安全事故，2012年國務院出臺《校車安全管理條例》，對學校校車配置做出了詳細規定，條例稱，縣級以上人民政府要采取措施，促進城鄉的公共交通發展，為有需要的學生提供方便。而對確實難以保障就近入學，公共交通又不能滿足學生上學需要的邊遠農村地區，當地政府應當采取措施，以保障接受義務教育的學生享有校車服務。〔1〕

在《條例》的大背景下，各地人民政府成立專門的校車安全管理工作領導小組開展校車安全工作。對此，L縣人民政府研究決定L縣成立校車服務公司，對校車進行公司化營運管理，并于2013年7月發布了L縣校車公司化營運管理招標采購公告。此次校車改革是以G、T、Z三個鄉鎮為試點。本文以T中心小學，G中心小學，Z中心小學為調查對象，以此研究農村校車服務外包的發展情況。筆者通過對L縣農村地區小學校車服務的發展情況的調查了解，思考我國現階段政府公共服務建設的不足與困難，從而得出對農村校車服務建設以及政府公共服務建設的幾點啟示與建議。

一、L縣校車服務外包發展現狀

（一）校車服務外包初具雛形

筆者所調查的“校車試點”T鎮中心小學學生共約720人，學校于2013年啟動校車招標程序，到目前已配備25座標準校車5輛，接送學生約300人。校車由私人承包并出資買進，政府每年補助部分燃油費，車主按學期直接收取學生乘車費用，車主需要與政府簽訂《校車營運服務合同》，合同內容涉及購車資格，司機履行職責，資金補助等相關內容。同時與學校簽訂安全協議，校車統一由校車服務公司管理。校車公司由客運公司成立，主要負責安排校車路線，承接政府下達的政策，對車主、隨乘人員以及學校師生進行安全教育，并為校車購買保險，并收取一定的管理費用。

（二）校車安全配置基本得到保障

在國家法律的明文規定下，校車的質量能得到基本的保障?！稐l例》第二條和第二十一條分別規定，各小學所配備的校車應當是按照國家標準設計和制造的小學生專用校車。專用校車應該配備有逃生錘、急救箱、干粉滅火器等隨車安全設備。在對T中心小學的調查中了解到，校車上的此類安全設施都得到了保障，學校采用的是標準的黃色校車，校車為25座，有警燈，空調，滅火器。另外，學校按照《條例》的規定，除司機以外還指派了隨校車全程照管乘車學生的照管人員。撤點并校政策在優化教育資源配置的同時，也給就學路程較遠的學生帶來不便。正規校車這一公共服務產品的設置能很好的解決農村地區這一問題。就目前來看，校車的安全配置基本能滿足農村地區學生的乘車需求。

（三）規范化管理提高了服務質量

相比以前混亂的“非正規校車”市場，規范后的校車市場有序的運營，減少了惡意競爭，校車配置安全系數提高，人員素質得到提高，從而整體的服務質量得到提高。調查得知，T中心小學，包括當地公辦、私辦幼兒園在2013年前所謂的“校車”為改裝后的“小面包車”，車主私營并直接收取學生費用，且未與學校以及當地政府簽訂任何合同，車主之間存在不良競爭關系，爭搶生源。而規范后的校車管理避免了亂收費現象，同時標準化校車也保障了學生乘車途中的安全。新的校車管理模式受到國家法律條文的制約，校車運營公司化，由交通局管理公司運營資格，交警例行檢查校車安全情況。這種半私人化運營，降低了政府成本，而市場引入的競爭機制則大大提高了公共服務的質量。盡管新校車仍有需要改進的方面，但相比之前的“非正規校車”，校車性能以及服務水平有了明顯的提升。

二、發展中的困難和不足

（一）政府缺乏對“非正規校車”的取締管理

調查發現，盡管學校已配備標準校車，但仍有少數“非正規校車”活躍在校車市場。這些校車與“正規校車”處于競爭生源的關系。由于目前T中心小學配備5輛標準校車，而有乘車需求的學生約300人，盡管每輛校車平均早晚各2趟行程仍不能滿足學生乘車需求，并且收費要比“非正規校車”更高，不少人還是選擇了安全性能較差，配套設施較不齊全但費用相對較低的后者。在需求大于供給的情況下極可能造成此類校車市場的膨脹。而政府也缺乏對“非正規校車”的強制性取締管理，導致了校車市場混亂的現狀。

（二）正規校車供給不足

由于農村地區經濟落后，地方政府財政負擔較重，盡管將作為公共服務校車服務外包，大大降低了行政成本，提高了服務質量，但目前的供給仍不能滿足當下農村學生的乘車需求。目前T中心小學配備5輛標準校車，而有乘車需求的學生約300人，盡管每輛校車平均早晚各2趟行程仍不能滿足學生乘車需求。在調查過程中發現，新校車仍存在超載現象。在對司機的采訪中了解到盡管國家法律明文規定不能超載，但面對300多名學生的乘車任務，加上考慮到燃油成本的問題，因此超載也是不得已的選擇。

（三）所收取的服務費偏高

在對10戶乘坐校車的學生家庭進行走訪調查中發現，其中8戶家庭認為校車收費偏高，新校車相比以前的“非正規校車”費用高出30%左右。不少家長認為校車費用應該得到學校和政府的支持，以減輕家庭負擔。針對收費問題，在對司機的采訪中了解到，平均1000元左右的收費就司機成本收益而言處于正常水平。盡管擁有每年4萬元左右的燃油補貼，但校車的購車成本加上燃油費、校車損耗值、維修費，司機勞務費等費用仍是不少的支出。

（四）校車維護程序欠缺

盡管在政策影響下，學校陸續配備了專門校車，但明顯整個校車配備的鏈條是不銜接的，校車的維護是整個校車運行系統的關鍵環節，但現狀卻是校車維護程序缺失。校車的健康運行得不到保障，預期壽命也將大為縮減。造成這一現象的首先在于費用的不足，維護費用將是一筆大支出，就目前的運營現狀來看，利潤還沒有能力承擔這一費用的支出。再者就是專業維護人員的缺乏。就政府而言，維護程序的缺失導致固定資產壽命縮減，也將造成行政成本的增加。

（五）政策執行監管不嚴

通過調查發現，學校新配備的校車超載現象嚴重，T中心小學引進的標準校車是25座型，而往往實際乘車學生達到40人以上，平均每輛校車每天兩趟。而在《條例》第三十四條規定，校車不得以任何理由超員。另外，學校和校車服務提供者不能要求校車駕駛人超員、超速駕駛校車。但實際情況卻是超載現象嚴重，公安機關交通管理部門缺乏例行檢查及治安維護。在對司機的采訪中了解到，由于乘車人數過多，校車供給不足，另外考慮到效益成本問題，超載成為普遍現象。而監管不嚴助長了這一風氣。

三、啟示與建議

（一）加大對農村地區公共服務的財政投入

杰夫·摩根曾指出，現代政府的核心任務就是提供最大程度的公共增加值，而增加值的大小是體現政府工作效率和工作能力的重要標志?！?〕就目前我國農村公共服務發展現狀來看，對農村公共教育的投入遠遠落后于發達國家，財政上的瓶頸導致了校車供應量不足，超載現象嚴重，間接影響了我國教育水平和經濟發展水平的提升。國家財政應該加大對農村地區公共服務的投入，提供針對學校，校車，司機各方面的補貼。就校車而言，財政投入放入增加既能減輕家庭就學負擔，利潤的增加也能很好的解決超載問題，提升校車服務質量，從而提高整個農村地區的生活水平和文明程度。

（二）建立健全對校車項目的監督機制

針對目前農村地區校車服務出現的最嚴重的問題即超載問題，一項重要的解決方法就是加大監督力度。可以成立專門的校車工作小組，組織專業人員負責系統的管理校車的投標，司機資格審查，校車安全配置，隨乘人員的安全教育，每日的安全例行檢查，這種科學化的管理增加了校車投標透明度，避免了政府一定程度上被利益群體利用，例行檢查保障了乘車安全。這種管理方法上的創新有利于提高政府行政能力，轉變政府職能，強化政府的社會管理和公共服務責任，樹立政府威信，完善政府形象。

（三）建立對公共服務承包方的績效評價制度

公共服務外包能很大程度上改善政府服務質量，有利于成本和效益的預測，節約政府服務成本?！?〕但同時也要承擔一定的風險。市場化經營有其自身的缺陷，而這類缺陷可能轉化成服務外包過程中的不確定因素，包括服務提供方為追求最大利潤而采取的偷工減料行為。另外，雙方所簽訂的合同期往往較長，承包方有可能產生惰性而不提升服務質量。因此，需要建立一套完整的績效評價制度對校車服務的提供者進行定期考核，從而規范校車服務，督促承包方不斷提升服務質量。通過征求用戶意見，建立全方位反映用戶需要的服務指標，對校車服務進行評價，并定期考核。

（四）將校車服務納入服務型政府建設內容

建設服務型政府已經成為當下政府管理創新的主流，在校車服務的外包過程中，要減少政府對服務承包方的依賴。〔4〕政府將校車服務外包給企業能降低服務成本，使服務過程更可控，但政府最終目的應該是在外包過程中學習企業高效的服務鏈，最終建立高效的服務型政府。要推進政府公共服務角色的深化，使政府和公民同時意識到校車服務作為公共服務是政府的一項基本職責。并將校車服務建設成果納入對地方政府政績考核之中。督促政府完善校車服務。

四、結語

我國農村校車服務的發展仍然存在很多阻礙，原因是多方面的，包括整個校車管理體系的不完整，以及相關部門責任的不明確，職能的不銜接。這也反應了我國當下農村公共服務水平的落后。校車安全建設關系到一個民族未來的發展，同時，作為社會公共物品也反映出一個國家的國力以及社會文明綜合水平。政府作為社會管理主體，應該積極承擔提供公共服務的責任，尋找包括服務外包在內的多元化方式，提高公共服務的效率和質量。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕 國務院辦公廳.校車安全管理條例〔Z〕.中央政府門戶網站，2012.

〔2〕 唐鐵漢，袁曙宏.公共服務創新〔M〕.北京：國家行政學院出版社，2007.

〔3〕 汪應洛.服務外包概論〔M〕.西安：西安交通大學出版社，2007.

〔4〕 張達凱.服務外包戰略決策〔M〕.北京：化學工業出版社，2009.〔責任編輯：侯慶海〕