城鄉一體化進程中土地利用存在的問題及對策研究

侯慶海　杜宇

[摘 要]城市邊緣區是城鄉過渡帶，是城市經濟、文化和社會觀念由城市向鄉村的滲透地帶。如何通過土地利用規劃來實現“城市—鄉村”從用地布局到社會經濟特征的統籌是十分值得研究的問題。

[關鍵詞]城鄉一體化；城鄉互動模式；動態土地利用

[中圖分類號]F301 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2014）07 — 0102 — 02

在城鄉一體化進程中，國內外在土地利用方面存在一個共同的現象，那就是城鄉一體化的進程總是伴隨著土地利用形態的變化。在我

國，城鄉一體化及其協同效應帶動了城鄉地域土地供需狀況、土地利用空間結構、土地利用功能結構、土地權屬關系等全方位的土地自然屬性、經濟屬性、社會屬性和生態屬性的變化。

但是有的學者對于城鄉一體化戰略有兩個誤解：第一，認為城鄉一體化就是城市與農村變為一體（即農村變成城市）；第二，認為城鄉一體化就是城市和農村地區之間的產業布局的集成（即過分地發展農村經濟）。所有這些理解都導致了政策的失敗和嚴重的資源浪費。實際上，城鄉一體化戰略最基本的目標是突破了體制上的障礙和建立

了“工業支持農業和城市支持農村”體制。這個戰略的核心內容是加強城鄉互動。一般認為城鄉互動就是城市與農村之間的物質、資本、人力、信息、技術流動。然而，中國地域廣闊，城鄉互動存在著明顯的地區差異。因此，城鄉互動在不同地區表現出不同類型，并需用不同方式來表達實現城鄉一體化的類型。

一、 城鄉互動模式類型及相應的動態土地利用模式

城鄉經濟互動模式是指在經濟和社會發展的過程中，通過積極促進城鄉人力、市場、信息、產業和文化等各種要素的流通，形成城鄉

之間全方位的溝通、聯系、交流與互動機制，在城鄉購買力全面提高的基礎上逐步實現二者發展的動態平衡過程。〔1〕城市和農村作為不同類型的經濟主體，在城鄉一體化的進程中，無論偏重城市還是偏重農村的發展戰略，都會遇到人力、資金、土地等一系列資源要素問題。針對土地利用方式這一突出問題，對城鄉互動模式中存在的不同發展類型進行分析，總結出不同土地利用模式，并找出城鄉互動模式中土地利用存在的制約因素，以期理清我國城鄉一體化進程中存在的問題，為實施城鄉一體化戰略提供理論指導。

（一）城鄉互動模式類型

城鄉協調發展的目標就是實現城市現代化、農村城鎮化、城鄉一體化三者協調發展，核心問題就是處理好“人”、“地”和“產業”問題。通過分析，可知不同的城鄉互動模式表現出不同的動態土地利用模式。城鄉互動模型主要包括三種：城市中的城鎮化外圍地區、小城鎮、邊緣地區。

1.城市中的城鎮化外圍地區—郊區。城市中的城鎮化外圍地區，這種類型存在所有城市周圍。郊區是從行政管理的角度出發，指城市建成區周邊，也可能包含建成區的城市發展需要控制的區域，包括近郊和遠郊兩部分。在不同規模的城市中，郊區的面積和功能也不盡相同，在大城市或特大城市中，由于市帶縣的行政體制，郊區的地理范圍會較大，甚至包含有若干縣城與集鎮等單元。〔2〕

2.小城鎮。我國城市發展是以城市和鄉村結合、工業和農業結合為主，走城鄉一體化道路，小城鎮是城市和鄉村之間的橋梁和紐帶。所以在城市網絡體系中發展是最為活躍的。經濟繁榮的小城鎮，主要包括非農產業和較強的農業經濟。

3.邊緣地區。城市邊緣地區是指依靠勞動力發展的城市，從空間形態和城市輻射作用角度出發，描述了城市用地向鄉村用地的空間狀態。城市邊緣地區沒有行政劃定的明確界域，具有動態性、過渡性和復雜性等特征。另外，城市邊緣地區是一個具有周期性波動發展規律的動態發展地帶，從形態上由城市外圍的城鄉混合狀態逐步向城市形態演進，在范圍上則有向外推進的趨勢。

（二）土地利用模型

根據文獻閱讀可知，工業化、城鎮化地推進使農村地域逐漸向城市土地利用模型過渡。三種城鄉互動模型的土地利用的層次劃分和圈層結構逐漸體現出來，即由中心向外依次分布居住用地、商業用地、工業用地和農業用地四種類型，在整個空間上四種類型相互分割、交叉布置。

1.城市中的城鎮化外圍地區的土地利用。近郊區是緊靠市區的外圍地帶。近郊區土地利用類型，農業主要為都市農業，以園藝業（花卉、盆景等種植）和設施農業（大棚蔬菜、溫室農業等）為主。同時分布有城市的工業、倉儲、對外交通、大型綠地等。遠郊區則遠離市區，多以生產糧食及經濟作物為主，或分布有城市工業的小城鎮。

2.小城鎮的土地利用。小城鎮的土地利用主要表現在城市工業的擴散基地上，也是郊區農村工業化和城鎮化的空間集聚地中心區域，在此建立二級市，房地產開發則以土地成片開發為主，各類產業園區的開發規模較大。

3.邊緣地區的土地利用。從土地利用上看，城市邊緣區域土地利用呈現動態變化特點。我國城市邊緣地區的農用地不斷向建設用地流

轉，從城市建成區向外延伸，各用地類型呈現出近郊農業用地—菜地—工業用地—居住用地填充—商業及服務設施用地配套的一般性轉化規律。同時，工業也由勞動密集型轉向工業園區和技術密集型，大大提高土地利用效率。

綜上所述，城鄉交錯帶位于“城市”和“鄉村”兩個“板塊”的交接地帶，受城市輻射及擴展、鄉村城鎮化兩種力的驅動，土地利用變化最為敏感，通過對我國城鄉一體化進程進行總結，城鄉互動模型主要包括城市中的城鎮化外圍地區、小城鎮、邊緣地區三種類型。土地利用模型，從土地利用方式來看，可分為近郊農業用地、菜地、工業用地、居住用地、商業及服務業設施配套用地幾種類型；從投入要素角度來看，土地利用模型主要有勞力資本集約、資本技術集約、結構型集約、生態型集約等幾種類型；從城鄉互動模型、土地利用模型、投入要素這三個角度來看，城鄉土地利用類型及功能與城市經濟發展、城市功能存在相輔關系，最終形成了不同的城鄉互動模式。但在城鄉一體化過程中，除了方便城市生活、促進城鄉產業發展、開發農村土地利用優勢外，還存在著許多土地利用問題，產生問題的根源也較為復雜，在此做一個簡單的梳理與分析，以期從中找出解決城鄉一體化途徑，為實現城鄉統籌提供理論指導。

二、 城鄉一體化進程中土地利用存在的問題

通過上述分析，可知城鄉一體化過程中，城市經濟發展水平，資源條件等決定其土地利用模式不盡相同。如何解決土地利用問題，戶籍制度問題，對確保經濟社會全面協調可持續發展和城鄉一體化進程有著非常重要的意義。

（一）占用耕地問題

城市邊緣地區是農地非農化流轉最集中的地區，也是城鄉土地利用競爭、土地投機行為表現最劇烈的地段。我國城鎮化正處于快速發展階段，郊區化現象已初露端倪，隨著郊區化的進行，人口的外遷促使房地產產業快速發展，占用大量的土地尤其是優質耕地。

（二）土地資源配置問題

城鄉結合部一方面人地關系緊張，另一方面又存在著建設用地占地大、建筑密度低及“征而不用”、土地浪費嚴重的現象。不少單位往往因為征地面積過大、征地費用過高而缺乏建設所需資金，只好在所征土地的外圍修上圍墻或圍上鐵絲網，致使土地長期荒廢，造成土地資源嚴重浪費。

（三） 戶籍制度問題

由于我國1984年放寬了戶籍管理對農村人口自由移動的控制，農村人口大量涌入城市，這些流動人口由于某些原因多集中在城市邊緣區。〔3〕這一部分人口的勞動就業、社會福利、子女教育問題等方面與城市區存在差別，究其原因主要還是戶籍限制，城鄉人口沒有享受到同等待遇，從而阻礙了城鄉人口一體化過程中二元經濟向一元經濟轉型。

三、城鄉一體化過程中土地利用問題產生的根源分析

（一）土地資源缺乏

我國人口眾多，土地資源稀缺且不可再生，特別是耕地稀缺是我國基本國情。中國土地的絕對數量較大，內陸土地總面積960萬平方公里，居世界第三位，但人均占有量小，我國人均占有土地面積不到世界人均水平的三分之一。城市與城鎮的擴展需要土地資源作為支撐，小城鎮中擴大區域性交通設施的建設、農民收入提高導致農村居住環境的改善等，均需占用大量的土地。大中城市郊區與城鄉結合部的區位條件、經濟基礎較好，因而決定了其建設、擴張所占土地尤以地形條件較好、土質優良的耕地為主。

（二）城鄉經濟發展與人口增長

城市的經濟與城鄉人口增長一樣，在發展增長過程中，需要一定的用地支持，城市建成區的擴大必將不斷蠶食其周圍的農業用地（多位肥沃的耕地）。既要發展城市，又要實現和耕地總量的動態平衡，因此建設用地與農業用地的矛盾日益突出。隨著農村剩余勞動力的不斷增多，農村剩余勞動力向城市、城鎮和城鄉轉移。據預測，今后15年各級各類城市，每年新增城鎮人口約在1600萬—1700萬人，然而原有的大城市已不可能容納如此多的新增人口，因此，會出現城鎮建設占用耕地問題。

（三）土地使用和管理體制跟不上城鎮化快速發展的腳步

農村和城市分別采用不同的土地制度是造成城鄉二元結構分離的部分原因。第一，土地所有制不同。城市土地采用國家所有制，而

農村土地采用農民集體所有形式。第二，土地使用制度不同。城市土地使用權的獲取主要采用招標、拍賣或掛牌的形式，農村土地使用權流轉有多種形式，歸納起來主要有入股、出租、轉包、轉讓、互換五種基本形式。第三，土地管理制度不同。我國在1986年確立了城鄉土地統一管理體制。但是城市、農村土地在制度方面仍未理順關系，城市要發展、要建設就采用圈占耕地等手段，這樣農村土地隨時以城市土地的“后備軍”的身份等候改變性質〔4〕。

四、解決城鄉一體化過程中土地利用問題的對策

（一） 合理利用土地

城鎮土地應做到最大限度的集約、高效利用，優化資源配置，這樣就可節約出一部分土地，相應的就可以少占用農用地的數量，實現城市、農村經濟協調可持續發展。

（二）有效進行城鄉土地使用管理

在城鄉一體化進程中，農村用地不合理會導致城鎮用地的管理難度，所以在對土地進行管理時，應做到城鄉土地統一管理，互相配合，“分工不分家”，這樣有利于兩者的健康發展。

（三）總結城鄉發展模式

進行城鄉規劃確定用地規模時，一定要根據當地實際情況，合理地預測人口，確定城市用地規模，總結城鄉發展模式，盡可能準確地預測出在新一輪規則中，未來若干年內城鄉人口的數量及變化情況，以此制定出準確合理的用地規劃。

（四）政策制度保障

城鄉一體化過程中，需要先行一步考慮的因素，主要包括戶籍制度、財政政策、稅收政策、社會福利體制等幾方面的政策改革，讓城市成為農民創業的新領地；通過農村金融體制改革，讓農民和農村企業也能順利地貸到款；通過勞動就業與社會保障制度改革，讓農民也能到城里來工作，享受與城市人口一樣的社會保障；通過財政與稅收體制改革，建立公共財政體制。這樣才能實現城鄉資源整合，達到共贏。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕楊井寶，韓東鶴. 城鄉經濟互動發展模式〔J〕.合作經濟與科技，2006，（18）.

〔2〕〔EB/OL〕.http：//baike.so.com/doc/5574679.html.

〔3〕岑國斌.中國城市郊區化研究〔J〕.中國市場，2010，（23）.

〔4〕唐欣，王震.唐山市城鄉土地利用問題探討〔J〕.產業與科技論壇，2011，（09）.〔責任編輯：史煥翔〕