國際人權公約人權行使限制的一般標準

高洋

[摘 要]鑒于人權行使限制標準是防止國家權力濫用，平衡各方面利益關系的關鍵問題，因此有必要對國際人權公約所規定的一般標準進行深入研究。本文主要以《公民權利和政治權利國際公約》及《經濟、社會、文化權利國際公約》中人權限制條款為核心，將人權行使限制的一般標準歸納為四個方面：合法性原則、正當性原則、禁止權利濫用原則和成比例原則。

[關鍵詞]國際人權公約；人權限制；一般標準

[中圖分類號]D990 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2014）07 — 0097 — 02

一、對人權行使的限制的意義和立法方式

總體來說，對人權行使進行限制就是要在個人與個人、社會或者國家之間尋求一種平衡，以求最大限度保護各方面利益。一方面，對于個人人權行使的限制是為了保護公共安全、公共利益等，因為個人權利的行使很可能造成對他人權利的侵害。另一方面，對于個人人權行使的限制是為了防止國家濫用權力，任意干涉個人人權行使，這實際上是為國家行為劃定基本范圍，使其無法超脫該范圍限制人權。

在國際人權文件中，基于上述兩種目的而將“限制”進行立法，往往采取兩種方式。第一種以隱蔽的方式，使用“應該”、“不包括”、“不能”等語詞限制權利行使。如《公民權利和政治權利國際公約》第20條第1款規定：“任何鼓吹戰爭的宣傳，應以法律加以禁止。”，即是對個人表達自由權的一種合法限制。第二種稱為“明示權利限制條款”，即根據這些條款，為了保護國家安全、公共秩序、公共健康或道德以及他人的權利，締約國可以減損它們保障人權的義務，對個人權利的享有施加一定的限制。①在本文第一部分所列舉的公約或宣言條文中大多為明示權利限制條款，通過觀察這些條文我們不難發現其限制對象主要以人身自由，遷徙自由，思想、良心、宗教信仰自由，集會和結社自由，表達自由等自由權為主。這些權利往往通過做出行為的方式行使，而且極易被濫用。除此之外，我們可以發現明示權利限制條款與第一部分所分析的《公民權利和政治權利國際公約》第5條適用的權利范圍意外的契合了。

二、國際人權公約限制條款

1.《公民權利和政治權利國際公約》

《公民權利和政治權利國際公約》并沒有像《世界人權宣言》一樣，采用在具體權利條文之后規定一般性權利限制標準的立法模式。其僅在公約第5條以禁止濫用和但書方式一般性禁止國家、群體或個人濫用公約權利來限制公民權利。其先在公約第5條設定了權利限制的最低標準，然后以清單方式在條文②中具體規定該項權利的限制標準。公約》之具體條款對于權利限制之標準大同小異，總體來說基本包含：

《公約》較《世界人權宣言》的顯著進步是增加了關于必要性的規定。然而，《公約》具體條款之間仍存在細微差別，如《公約》第12條第3款特別提及“不得與本公約所承認的其他權利相抵觸”。第14條第1款以及第21條與《世界人權宣言》規定相似，還提到應當在“民主社會中”。第18條第3款對于目的要素的規定略有不同，內容為“公共安全、秩序、衛生或道德、或他人的基本權利和自由”，沒有提及國家安全，以“公共秩序”替代“秩序”，以“衛生”替代“公共衛生”。

2.《經濟、社會、文化權利國際公約》

《經濟、社會、文化權利國際公約》第5條與《公民權利和政治權利國際公約》第5條內容完全相同。第4條與第5條從整體上構成了公約人權限制的一般標準。在具體權利限制方面，只有第8條第1款有關組織和參加工會權利條文涉及人權行使限制問題。

三、人權行使一般限制的國際標準

《公民權利和政治權利國際公約》及《經濟、社會、文化權利國際公約》中人權限制條款為核心，將人權行使限制的一般標準歸納為以下四個方面：

1.限制根據：合法性原則

合法性原則，也有國內學者稱為“法律保留原則”，是指對于人權行使的限制應由法律明文規定，該法律是對人權進行限制的根據。合法性原則在法律條文中通常以“只受法律所確定的限制”①、“應由法律規定”②、“除了法律所規定的限制”③等語詞形式出現。總體來說，合法性原則包含以下涵義：

第一，所稱法律具有廣泛性，既應包括國際法，也包括國內立法機關依照法定程序制定的法律規范。“法律所規定”中的“法律”不僅指成文法還應包括不成文法。原因是僅僅由于未規定在成文規范中就認定根據普通法價值所施加限制不屬于“法律所規定”的范疇的做法是違背公約起草者的最初設想的。

第二，授權實行限制的法律必須是明確具體的，這是為了保證法律的可預測性。但需要注意的是，法律明確并不代表法律內容絕對確定，只是要求法律應當是公開的，能為公民普遍知曉的。人權事務委員會認為應當對限制條款作嚴格解釋，即限制必須具體明確，否則即使該限制可以適用于對其他權利也不意味著可以適用于此項權利。

第三，對人權行使進行限制所依據的法律應當是“善法”，即保證依照該法的限制行為不應違反各條約、宣言本身的規則，例如不得違反《國際人權法》第29條第3款規定的聯合國的宗旨和原則，以及 《公民權利和政治權利國際公約》第5條第1款所確定的限制的底線范圍。

2.限制理由：正當性原則

正當性原則，也有人稱為“合理性原則”，是指各國際人權文件中允許對人權行使進行限制的合理、正當理由，主要包括國家安全、公共秩序、公共道德、公共衛生、他人的權利和自由、普遍福利等。各國際人權文件中不同權利條文根據權利本身特點選用一個或幾個理由。但是，根據本文第一部分對于各國際人權文件對于限制理由的規定的列舉可知，不同條文所選取理由有時只具有細微差異，實在難以區分這是起草者的本意還是用詞疏忽所致。究其根本原因，還是在于公共秩序、道德、普遍福利等概念具有抽象性和模糊性，往往不同學者對其理解就具有很大分歧，更何況區際公約之規定。各國有必要在根據人權限制國際標準制定國內標準時，將正當性原則精確化，明確各個理由的涵義。

3. 限制程度：禁止權利濫用原則

該項原則具有一定的特殊性，因為其往往不能直接體現在明示的人權限制標準中，而是由各個國際人權文件在條文中單獨做出規定，而且不同文件采取的禁止濫用限制權的立法技術不同。例如，具有代表性的《公民權利和政治權利公約》第5條第1款以劃定限制最低限度的方式禁止權利濫用。而有些文件則規定某些權利不得限制或克減，以禁止權利濫用。

4. 限制實施：成比例原則

成比例原則又稱“相稱原則”，在國際人權文件中通常被表述為“民主社會所必需”，歐洲人權法院、人權事務委員會對這一原則的解釋稍有差異，但是這并不表示國際社會對必要性原則的理解存在分歧，而是因為成比例原則實際包含多重涵義。

第一重涵義即所謂的“必要性”，必要性本身帶有主觀性，不同國家往往根據其國情對必要性具有不同的理解。Amor 先生2008 年10 月2-3 日在日內瓦舉辦的“公民權利和政治權利國際公約第19 條和第20 條之間的聯系問題專家研討會”上，針對第9條第3款提出：“不應普遍地實施限制，而是應當有分寸的、作為例外情況和出于必要的，‘必要一詞的含義受到事情來龍去脈的影響，因國而異，因文化而異。”④實質上，“必要性”代表一種迫切的社會需要。除此之外，公約給予公約國對于該問題的一定程度的自由裁量權，這種裁量權不僅為國內立法者所享有，而且還適用于被授權解釋或者適用現行法律的司法機關或其他實體。但是自由裁量權也并非是無限的，比如對于同一權利行使的限制標準應具有一致性，不能經常變化。

第二重涵義即合目的性，意思是指針對人權行使所實施的限制應當與所要達到的目的相稱或成正比。人權事務委員會認為，限制必須與其所要達到的特定目的成比例。由此我們引申出這樣的概念，實施限制所保護的國家安全、公共利益、公共道德、公共秩序以及他人的基本權利和自由等必須比受到限制的“個人權利”具有更高的價值，或者至少是相當，只有這樣對人權行使實施限制才是有價值的，才是必要的。但實際上，這種說法又陷入了一種功利主義的窠臼，如何衡量不同價值的高低，或者說各種價值之間是否存在高低之分都是實踐中限制標準實施的難題。

第三重涵義即損害最小。是指在國家在可以采用多種限制方式實現某一目的的情況下，應當采用對人權行使損害最小的方式。即國家能以輕微方式實現限制人權的目的，就不能選擇使用手段更激烈的方式。動物保護組織訴英國一案⑤中，歐洲人權法院在審查對于表達自由的限制是否具有必要性時提到該限制應當對于表達自由的行使產生最低限度的影響。

第四重涵義是指限制的實施要符合平等和非歧視的基本原則，否則將不能認定這種限制具有必要性。根據人權事務委員會針對《公民權利和政治權利公約》第18條第3款的一般性意見，對權利行使的限制應當對保護公約項下其他權利具有必要性，包括第2條、第3條及第26條所規定的平等權和非歧視原則。〔責任編輯：王 珍〕