治理理論與多中心合作治理模式研究述評

曹立春

[摘 要]多中心合作的網絡狀治理形式現已為政治形態研究、公共行政以及國家與社會治理體系研究的新思維模式。在經濟轉型發展期，國家治理體系與社會治理體系都在經歷深刻而不同以往的變化，治理理論的研究據此也發展出更為適應新形勢的應用模式與多樣化研究思路，此種多中心合作治理模式的研究與嘗試應用，是為了在傳統的國家管理“超級利維坦”與極端私有化之間尋找平衡國家與社會的治理模式。縱觀多中心合作治理的研究脈絡與成果，為現代化轉型發展中國家的治理模式探究與應用試驗提供新的可選擇途徑。

[關鍵詞]多中心治理；國家治理；社會治理；多中心合作；研究述評

[中圖分類號]D035 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2014）07 — 0030 — 03

一、治理理論與多中心合作治理之國外研究

（一）研究現狀

從多中心合作治理的發展最初源頭來看，“治理”（governance）一詞與“政府統治”（government）英文詞匯均派生自“govern”（統治、支配），政府的傳統統治管理作為其最早的理論研究與現實實踐形態顯著于“治理”之前，因此“治理”概念的派生與治理行為主體的早期研究對象以及理論構架也常以國家政府為多見。作為現代法治社會中社會領域自主多元治理的核心理論，治理相關理論的研究也隨20世紀八九十年代在西方國家興起的治理運動而逐步升溫。在治理理論基礎、治理范式規范研究方面，1989年世界銀行以“治理危機”一詞的提出將治理帶入非國家正式制度解決機制的觀察視角以來，詹姆斯·羅西瑙（James N·Rosenau）在《沒有政府的治理》與《21世紀的治理》明確將治理與政府統治區分開來，將治理視為一系列活動領域里未得到正式授權仍發揮效用的管理機制，其包含正式機制與非正式機制，內涵較政府的統治管理更為豐富。治理行為的權力責任邊界視角的概念研究體現于英國學者加里·斯托克（Gerry Stocker）對治理行為從政府權力、行為、責任邊界確定與治理行為最終目的為研究導向提出了有關治理的五個方面的闡釋思路。治理作為不同機制模式的研究代表以羅茨（R·Rhodes）對其將治理視為“最小國家管理活動、公司管理、新公共管理、善治、社會控制體系和自組織網絡”的六種研究模式。此后，西方有關治理的理論研究范式分散于以羅茲（Rhodes）為代表的“權力——依賴”框架的中央與地方政府關系研究、斯通（Stone）的都市政權與經濟成長機制關系研究、興起于20世紀80年代后期基于馬克思主義城市政治調節規制框架研究，以及治理理論研究后期通過西方國家治理運動改革實踐從而進一步與國家、政府、社會等研究要素相結合的系統框架的整合研究，Jon Pierre與Guy Peters在其合著《治理、政治與國家》（Governance， Politics and the State）中將治理概念作為分析地方政府治理的結構與框架，視治理為政府和社會的動態互動結果。Moon.M.J與E.W.Welch合著文章《公共領域中市場的管理適應》（Managerial Adaptation through the market in the Public Sector）將國家政府作為治理流程主體，研究政府在政府治理流程中設計、生產以及維護的職能。

多中心理論中“多中心”概念，緣起于英國邁克爾？博蘭尼（Michael Polanyi）《自由的邏輯》中“多中心”的提出與“自發秩序”和“集中指導”秩序的總結。后來，文森特？奧斯特羅姆（Vincent Ostrom）與埃莉諾？奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）等人通過《大城市地區的政府組織》（文森特·奧斯特羅姆、蒂伯特等合著）、《公共事務的治理之道——集體行動制度的演進》（埃莉諾·奧斯特羅姆）、《規則、博弈與公共池塘資源》（埃莉諾·奧斯特羅姆、沃克等合著）、《共同合作：集體行為、公共資源與實踐中的多元方法》（埃莉諾？奧斯特羅姆、波蒂特等合著）等，以及邁克爾·麥金尼斯專著的《多中心治道與發展》等將多中心自主理論的研究推向高潮。以埃莉諾·奧斯特羅姆為代表作為公共選擇學派在制度分析方面的多中心框架研究，旨在解決傳統“囚徒困境”簡單博弈與集體行動邏輯不可避免的博弈悲劇對公共資源與公共領域治理的負面影響，通過廣泛的實證研究運用制度分析方法對公共事物進行分析，為國家治理、公共福利經濟等研究提供了避免“利維坦式”包辦與私有市場化過度自由兩極化弊端的中間解決道路。

而國外學者對中國國家治理改革的研究則主要存在與對當代中國治理變革形態的歷史演變以及改革開放對政治制度變革的影響。美國學者李侃如（Kenneth Lieberthal）著《治理中國——從革命到改革》，以當代中國的歷史發展作為中國治理與政治形態發展研究的背景脈絡，將“從革命到改革”的治理手段變遷的思想內植于中國特有的組織化治理形式研究。經濟合作與發展組織（OECD，Organization for Economic Co-operation and Development組織并出版的《中國治理》從對中國公共政策的分析上提出，“在中國現在所面臨的許多挑戰中，最基本的問題是政府作用的重新界定，此問題進一步可以延伸為公共支出的可持續性和改革行為的效率問題，它是組織結構、行政事業單位和公共服務改革的基礎”。以“China governance ”與“transition”作為標題與主題檢索詞在Web of Science中進行有關中國國家治理轉型的研究檢索結果顯示，真正由國外學者研究的中國國家治理轉型的相關研究數目并不多，并且以集中在公共行政方面較為常見，在政治科學領域內的研究寥寥無幾，所涉及的研究主題也集中在對中國改革開放經濟體制改革以及中國全能主義國家治理與經濟轉型的相關研究上，而以“China polycentric governance”為主題檢索詞進行外文文獻檢索，分布與政治學研究范疇的文章更為少見。

（二）研究小結

由于治理理論與多中心治理理論產生于西方國家社會轉型的改革實踐中，以西方國家的國家制度安排與經濟制度基礎為發展土壤，基礎理論、范式研究、多學科視角拓展以及在國家治理中的應用都帶有各自國家轉型的特點，基于這樣的理論產生現實，其理論研究與實踐結合的有效性與可行性都要高于治理理論與多中心治理理論移植入我國國家治理中的研究，因此其相關分析框架、探索領域拓展的成果較為豐收，并且能夠不斷適應調整與和西方國家理論與現實結合的嘗試探索。國外學者對于中國國家治理的研究囿于邏輯框架理論儲備背景和我國國家轉型期與西方國家轉型比較仍屬初期的特點，而仍集中于將多中心治理作為轉型研究的一種分析視角，而不能真正體現中國國家治理轉型的內生發展機制與未來變化發展的特點與走向，在分析視角、理論適應性與現實觀察西方化上存在有一定的局限性。

二、治理理論與多中心合作治理模式之國內研究

（一）研究現狀

國內有關從國家治理及其轉型研究，主要集中在關于治理理論基礎研究、治理理論中國適應性的研究以及與治理理論模式發展的研究等方面。治理理論基礎研究方面國內較早的研究應以俞可平主編的《治理與善治》論文集為主要代表，該論文集合了治理理論代表人物斯托克、庫依曼、杰索普、羅茨等人的著作，將治理概念及理論引入國內學界研究的視野之中，并給善治——治理適應現代政治發展要求的形態概括為“國家的權力向社會的回歸，其過程就是一個還政于民的過程”。隨著概念與理論的引進在各學科領域的發展，尤其將國家與政府作為治理研究主體進行中國適應性的探索性研究更為多見。以俞可平“治理與善治”理論為代表的探索公民社會形成網絡狀治理形態興起與發展的研究，關注改革開放以來社會組織在社會領域的興起多國家治理形態的影響與反作用。由俞可平主編的《中國治理評論》從2011年至2013年已出版三輯，主要包括：治理、社會治理、全球治理的主題探討，重要學術會議回顧的學術動態總結更新，治理創新案例的研究匯總以及與國外治理的比較研究匯總等多個方面，并在每輯中對該年度的國內外治理相關的專著書籍與論文文獻做出列表式總結，在更新研究情況的同時，為其他學者相關研究提供了資料獲取途徑。包含國內外政治學、行政管理學等多相關學科學者對治理理論、治理實踐對治理在中國的發展進行研究動態的及時更新匯總，是國內目前對于治理及其相關研究視角與內容較為全面、更新速度較快的專著叢書。俞可平在該叢書第一輯的《中國的善治之路：中美學者的視角》中，將中國國家治理轉型的總體趨勢特征描述為，方式上的“從革命到改革”、主體角色上的“從革命黨到執政黨”、權力實施的“從專政到憲政”、政治形態特點的“從政治協商到協商政治”、國家治理發展趨勢的“從政治國家到公民社會”、治理模式的“從政府統治到社會自治”、治理導向的“從管制到服務”、權力安排形式的“從集權到分權”、治理民主形式的“從基層民主到高層民主”、利益關系的“從利益沖突到利益協調”、決策形式的“從傳統決策到現代決策”以及權力制衡目標的“從懲治腐敗到監督權力”，多達12個方面的變遷過程的概況綜述。在以社會制衡理念主導下的善治理論發展將“自組織化的社會領域”提出后，治理理論逐步進入行政管理與公共管理的研究領域。合作網絡模式的研究作為國家治理理論的另一種形式得以呈現。史偉峰在對國內政府治理理論做綜述研究時，將陳振明在《公共管理學》中對于合作網絡的在其行為模式假設、合作機制等方面的研究作為“合作網絡”治理模式的研究典型。將國家治理放置于公共管理的研究范圍中，將“自組織網絡”與“政府管理”在網絡狀治理模式中融合，提供了治理模式在公共管理領域的應用拓展，承接這種研究模式，李文彬在《基于網絡關系的政府治理研究》中引入社會網絡、價值網絡與顧客網絡等三種關系模式，對政府作為治理過程中利益相關者進行利益協調的進行模式研究。而網絡狀合作治理的研究思路進一步刺激了多中心治理理論在政治學等相關社會學科里的發展。

多中心治理的概念及其理論的引入，以毛壽龍教授對埃莉諾·奧斯特羅姆的多中心自主治理理論的研究最具代表性。他組織編譯了奧利特羅姆夫婦為主的、有關多中心治理與自組織治理的相關專著，包括《美國公共行政的思想危機》（文森特·奧利特羅姆）、《公共事務的治理之道》和《制度激勵與可持續發展》（埃莉諾·奧利特羅姆）、《公共服務的制度建構》（埃莉諾·奧利特羅姆、帕克斯、惠特克）以及《多中心治道與發展》和《多中心體制與地方公共經濟》（邁克爾？麥金尼斯）等六部專著，將多中心、自組織理論較為詳盡與系統的引入國內學術研究領域。

多中心治理與政治學結合研究方面，從政治哲學研究視角看，孔繁斌在《多中心治理詮釋——基于承認政治的視角》一文中提出主要的想法，即“多中心治理”運作的建構路徑需要回到承認政治中才能得以解決，并且從政治哲學視角分析而得多中心治理作為一種結構使政治倫理的需要而非秩序化的工具理性的需要。同樣在政治哲學分析范圍內，唐志敏在《奧斯特羅姆的公共經濟思想及其政治哲學意義》對奧利特羅姆的多中心模式體現在公共經濟思想上的相對性、靈活性和多樣性進行概括分析，而這樣的對于多中心治理在公共經濟制度安排要素的特征分析更多的是在哲學思維指導的理論分析層面。之后，多中心治理理論對民主類型的啟示方面在政治學范疇內得到進一步拓展，周亞權、孔繁斌在發表于《政治學研究》上的《從保護型民主到自主治理——一個多中心治理生成的政治理論闡釋》一文中提出，“多中心治理作為民主的一種綜合表述方式，意味著治理型民主和強勢民主深度嵌入公共治理之中，‘使民主運轉起來成為民主發展的具體型態。民主型態的流變，也具體體現在憲政秩序的變遷與重塑之中，多中心治理的生成引起憲政關系的深刻嬗變”，此處，多中心治理成為一種民主形態而放置于民主的轉型討論之中。繼理論引入初期的理論介紹與基礎概念學科間探討后，多中心治理理論開始在與中國國家治理研究的多個方面得到適應性研究討論的探索發展。王志剛在《多中心治理理論的起源、發展與演變》一文中曾對多中心治理模式在我國政府管理方面的適應性做出這樣思路探索，“地方政府要達到地方善治，應該透析外部條件的變化和創造有利于決策民主化、科學化、法治化的外部環境，在保持官僚制公共性優點同時又突破官僚制的弊端，降低決策成本，提高行政效率，用多中心治理模式改進地方政府公共管理”。多中心理念于秩序、機制和體系中的演化，開始在適應當代中國鄉村基層治理、公共資源管理、大城市治理等將原理論分析框架做中國本土化移植的研究逐步增多。朱憲辰主編、于2012年出版的《自主治理與擴展秩序——對話奧斯特羅姆》，將原理論中“公共池塘資源”和“使用者間交往的行為關系”作為研究變量，以理論綜述與實踐案例兩部分，匯集了涉及基層民主、都市環境治理、國家行政改革以及基層社區自治等不同理論實踐演化機制的國內學者的相關研究。

（二）研究小結

國內研究，從治理理論的引進、經歷治理模式變型至多中心治理理論的引入研究，有關理論的基礎性研究數量較多，研究范疇呈多學科交叉趨勢。“治理”名詞于公共管理、全球發展治理與國家治理模式改革中在西方的興起，產生與成長的土壤多屬于公共管理范圍，帶有“新公共管理”與“新公共服務”時代的多元化特點。國內學者對于治理與多中心治理理論的引進與本土化研究雖然仍處于集中在基礎研究與研究視角探索的階段，但注意到“橘生淮南則為橘，生于淮北則為枳”的制度體制環境對理論與模式移植應用的影響，這種審慎的研究態度與理論本土化演進過程既是符合我國國家治理現實的。相關研究多數將政治現代化與國家轉型作為大的研究背景，從而忽視了將“轉型”作為研究切入點進行適應國家轉型期特有階段特征的治理模式研究，也使得多中心治理這一理念更多的被應用于公共管理、公共經濟學等其他學科。多中心治理模式適應現代化治理優點的過度強調，也使得諸多關于國家治理模式的研究過分的擴充社會領域中社會組織自組織、純粹網絡狀扁平式治理模式的集中研究，忽視了國家轉型機制體系過渡階段承接的現代化組織構建的需要。

三、結論

多中心治理模式的提出與在地方政府的公共生活治理中的嘗試應用與因地制宜的適應性革新，在這一應我國改革轉型過渡期基本特點而生的多中心合作治理模式的生長與發展領域中，不斷的提供經驗積累與科學性試驗的寶貴嘗試。不全盤移植多中心合作治理模式符合中國特色社會主義建設的核心價值導向。在現有的經驗與實踐研究基礎上，發展出適應中國特色的并帶有中國特色的治理模式，是中國國家治理與社會治理體系常新發展的理性思維邏輯中心。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕埃莉諾·奧斯特羅姆.公共事務的治理之道——集體行動制度的演進〔M〕.余遜達，陳旭東，譯.上海：上海三聯書店，2000.

〔2〕邁克爾·麥金尼斯.多中心治道與發展〔M〕.毛壽龍，譯，上海：上海三聯書店，2000.

〔3〕邁克爾·博蘭尼.自由的邏輯〔M〕. 馮銀江，李雪茹，譯.長春：吉林人民出版社，2002.

〔4〕俞可平.治理與善治〔M〕.北京：社會文獻出版社，2000.

〔5〕林尚立.當代中國政治形態研究〔M〕天津：天津人民出版社，2000.

〔6〕俞可平.中國治理評論（總第1輯）〔M〕.北京：中央編譯出版社，2012.

〔7〕俞可平.中國治理評論（總第2輯）〔M〕.北京：中央編譯出版社，2012.

〔8〕施雪華.中國近現代政治體制的轉型及其當代啟示〔J〕.學術研究，2013，（07）：31-45，166.

〔9〕孔繁斌.治理對話統治——一個政治發展范式的闡釋〔J〕.南京社會科學，2005（11）：66-71.

〔責任編輯：張 港〕