對公安派出所刑事和解的檢察監(jiān)督

曾于生　錢國

[基本案情]2013年3月21日，王某與趙某因趙某家房屋翻建影響了王某家采光發(fā)生爭執(zhí)并互毆，造成趙某輕傷。二人所在鎮(zhèn)公安派出所民警接到舉報后，在了解案發(fā)原因的基礎(chǔ)上組織雙方調(diào)解，由于趙某提出的賠償數(shù)額巨大，一直未能達成和解。后因辦案民警告之王某如不按照趙某提出的金額賠償，將對其刑事拘留并移送法院審判。王某被迫按要求賠償，并被處以治安拘留5天。

一、公安派出所刑事和解工作存在的問題

公安派出所在辦理輕微刑事案件中突出刑事和解工作，在化解矛盾糾紛、修復社會關(guān)系、維護社會穩(wěn)定等方面發(fā)揮了積極作用。但由于我國的刑事和解制度起步較晚，缺乏系統(tǒng)性的指導，實踐中公安派出所存在如下問題亟需解決。

（一）違背當事人意愿，強迫進行和解

偵查人員或當事人出于某種目的，違背另一當事人的意愿，強迫進行和解，表面上是“和諧”了，實際上加深了彼此的仇恨。具體表現(xiàn)為：有的加害人為免于或減輕刑事處罰，利用自身的關(guān)系網(wǎng)結(jié)交偵查人員，強迫達成和解；有的被害人為獲取更多的利益，也會千方百計拉關(guān)系，通過偵查人員向加害人施加壓力，加害人出于對刑罰的恐懼，達成的賠償遠遠超出正常范圍；有的偵查人員基于辦案指標等功利性目的，對事實不清、證據(jù)不足的案件雙方當事人進行強制和解。在王某故意傷害案中，由于是強制和解，造成王某不服而上訪，未能達到刑事和解的實際效果，反而產(chǎn)生了負面影響。

（二）公安派出所“刑行交叉”，存在以罰代刑等不當執(zhí)法行為

一是應立案追究刑事責任的輕微刑事案件，因達成和解協(xié)議而未予立案，而是轉(zhuǎn)為治安案件作出行政處罰。因我國公安機關(guān)同時具備行政執(zhí)法和刑事偵查的二元權(quán)力結(jié)構(gòu)模式，治安調(diào)解與刑事和解的邊界模糊、職能相混淆，公安派出所逃避刑事訴訟程序?qū)斄傅男淌掳讣鳛橹伟舶讣幚恚从栊淌铝?。王某故意傷害案中，公安派出所未對該案刑事立案，最后因雙方和解，對王某僅作出治安處罰，屬于不恰當?shù)膱?zhí)法行為。

二是已立案的輕微刑事案件，卻以已和解為由擅自作出撤案決定。經(jīng)調(diào)查，公安派出所對已立案且達成刑事和解的輕微刑事案件絕大多數(shù)是以此種形式作出處理，依據(jù)是《公安機關(guān)辦理刑事案件的程序規(guī)定》第183條第2款規(guī)定的“情節(jié)顯著輕微、危害不大，不認為是犯罪的，應當撤銷案件”。筆者認為，以此作為公安派出所刑事和解案件撤案的法律依據(jù)是不正確的。主要原因：第一，刑事和解的前提是加害人的行為已構(gòu)成犯罪并自愿認罪，并不是不構(gòu)成犯罪。第二，根據(jù)我國法律規(guī)定，公安機關(guān)在偵查階段沒有案件實體處理權(quán)，其法定職能是案件偵查?！缎淌略V訟法》第279條規(guī)定公安機關(guān)只享有建議權(quán)，并非擁有最終處斷權(quán)。

（三）因刑事和解而疏于調(diào)查取證

實踐中比較普遍的是公安派出所接到報案后，偵查人員首先不是全面迅速地調(diào)查取證，而是想如何以和解結(jié)案，逃避偵查責任。這種在基本事實和證據(jù)未調(diào)查、核實的情況下去促使和解的做法會使公安機關(guān)錯失調(diào)查取證的最佳時期，增加偵破案件的難度，一旦當事人未能達成和解協(xié)議或和解后反悔的，會導致案件因喪失時機而成為無法繼續(xù)偵查的疑案或難案，也可能會引發(fā)新的矛盾激化，使得被害人陷入“二次被害”的境地。從目的理性的角度考察之，證據(jù)充分、事實清楚是刑事和解成敗的關(guān)鍵因素，否則會形成雙方當事人的長久博弈，導致和解的失敗甚至矛盾的激化。[1]

（四）和解過程中滋生腐敗

刑事和解旨在犯罪發(fā)生后，經(jīng)由調(diào)停人的幫助，使被害人與加害人直接商談、解決刑事糾紛；對于和解協(xié)議，由司法機關(guān)予以認可并作為對加害人刑事處分的依據(jù)。[2]因此，有些加害人為達到免于、減輕處罰或被害人為獲取更多利益，可能會向偵查人員行賄。偵查人員一旦在利益面前動搖，就會喪失其公正、公平的立場，利用手中的權(quán)力干涉一方當事人的意志，迫使達成和解協(xié)議。缺少外部監(jiān)督的權(quán)力必然會導致腐敗。

二、確立檢察機關(guān)對公安派出所刑事和解監(jiān)督的必要性

（一）保障司法權(quán)威性的現(xiàn)實需要

刑事和解制度在公安偵查階段得到了充分的運用和發(fā)展，但是并不規(guī)范，存在著強制和解、不當撤案等悖反現(xiàn)象，損害了法律的嚴肅性和權(quán)威性。保障司法的權(quán)威性，必須利用程序的規(guī)范目的與制度的剛性作用。修改后的《刑事訴訟法》規(guī)定了刑事和解的范圍、程序，彌補了刑事和解程序規(guī)范的缺失。同時，公安派出所直接面對廣大群眾從事執(zhí)法工作，是人民群眾的依靠，是基層政權(quán)的重要支柱。這就迫切要求在公安派出所刑事和解過程中加強檢察機關(guān)對刑事和解的法律監(jiān)督，確保司法的統(tǒng)一與權(quán)威。

（二）加強權(quán)力規(guī)制性的必然舉措

首先，刑事和解制度會產(chǎn)生“花錢買刑”、司法腐敗等消極影響。這種私權(quán)的濫用會對公權(quán)的正確及有效行使造成一定的侵害。對于公安機關(guān)來說，由于處于公私權(quán)力沖突的中心，難免會被虛假的表象所蒙蔽而被動做出錯誤的偵查終結(jié)結(jié)論。[3]其次，公安機關(guān)權(quán)力的特殊屬性，刑事偵查與行政執(zhí)法邊界模糊。加害人或被害人在刑事和解過程中得到好處，公安機關(guān)把刑事案件當作治安案件降格處理。而檢察機關(guān)目前對行政執(zhí)法監(jiān)督缺少相關(guān)的途徑與方法。最后，權(quán)力是否會被濫用并不決定于法律賦予誰享有該權(quán)力，而在于權(quán)力的行使是否具有完善的監(jiān)督制度。[4]為防止公安派出所行政執(zhí)法權(quán)的異化與司法權(quán)的濫用，應當在刑事和解的過程中引入檢察監(jiān)督予以約束與規(guī)制。

（三）維護社會穩(wěn)定性的內(nèi)在要求

美國學者約翰.R.戈姆指出，盡管刑事和解存在多種多樣的模式，但普遍的因素就是被害人與加害人之間自愿性的直接會面對話。刑事和解程序啟動的先決條件是被害人與加害人雙方的和解意愿。和解過程中，摻入強迫的因素，不僅僅會使得被害人陷入二次被害，而且會產(chǎn)生新的社會矛盾，甚至引發(fā)群體性事件。刑事和解案件在本質(zhì)上都是社會主體之間因利益、價值觀等方面的不一致而形成的沖突、糾紛，如果得不到正確的解決，其內(nèi)在積蓄的能量勢必通過某種途徑釋放。因此，檢察機關(guān)有必要對刑事和解進行審查監(jiān)督，一方面防止強制和解引發(fā)新矛盾，另一方面保障被害人與加害人的合法權(quán)益。

三、確立檢察機關(guān)對公安派出所刑事和解監(jiān)督的可行性

（一）憲法及相關(guān)法律為檢察機關(guān)監(jiān)督公安派出所刑事和解提供了法律依據(jù)

我國《憲法》第129條規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)?！睓z察機關(guān)的法律監(jiān)督是指運用國家權(quán)力，依照法定程序，檢查、督促和糾正法律實施過程中嚴懲違法的情況以維護國家法制的統(tǒng)一和法律正確實施的一項專門工作。[5]《刑事訴訟法》第8條規(guī)定：“人民檢察院依法對刑事訴訟實行法律監(jiān)督。”同時在第五編第二章中對當事人和解的公訴案件進行專門的規(guī)定。也就是說，刑事和解過程本身屬于刑事訴訟的實施過程，應當受到人民檢察院的監(jiān)督?！豆矙C關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第6條規(guī)定的“公安機關(guān)進行刑事訴訟，依法接受人民檢察院的法律監(jiān)督”為檢察機關(guān)監(jiān)督公安機關(guān)的刑事和解活動提供了更為具體的依據(jù)。

根據(jù)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》第566條的規(guī)定，人民檢察院發(fā)現(xiàn)公安機關(guān)偵查活動中存在違法行為的，可以向公安機關(guān)提出糾正意見?！蛾P(guān)于刑事立案監(jiān)督有關(guān)問題的規(guī)定（試行）》賦予了檢察機關(guān)適當?shù)恼{(diào)查取證權(quán)、通知撤案權(quán)等一系列權(quán)力。[6]公安機關(guān)的刑事和解過程，由于檢察機關(guān)的介入監(jiān)督，促使程序和結(jié)果更加公正，這正是刑事和解與“私了”的區(qū)別。

（二）新時期檢察機關(guān)的改革為監(jiān)督公安派出所刑事和解奠定了客觀基礎(chǔ)

近年來，全國檢察機關(guān)按照“檢察工作重心下移、檢力下沉，把法律監(jiān)督延伸到廣大農(nóng)村”的工作思路，統(tǒng)籌規(guī)劃，整體推進，扎實開展派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室工作，主動把法律監(jiān)督的觸角伸向廣大農(nóng)村。設立基層檢察室的主要目的之一是為了規(guī)范公安派出所刑事訴訟活動的行為，解決執(zhí)法違法或執(zhí)法質(zhì)量不高等問題。從地緣的角度來看，基層檢察室派駐在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，方便了群眾申訴、控告、舉報，方便了檢察機關(guān)了解村情民意。檢察機關(guān)應當充分發(fā)揮基層檢察室扎根基層、貼近群眾的優(yōu)勢，開展對公安派出所刑事偵查活動的監(jiān)督。監(jiān)督應從源頭入手，抓住基礎(chǔ)性、根本性的問題，可以采用糾正意見、檢察建議、立案監(jiān)督等形式進行。

四、檢察機關(guān)對公安派出所刑事和解監(jiān)督的設想

在兼顧公正與效益的基礎(chǔ)上，對監(jiān)督公安派出所刑事和解進行科學而合理的設計，構(gòu)建基層檢察院、基層檢察室一體化的監(jiān)督模式，以基層檢察室為平臺，加強與完善對公安派出所刑事和解的法律監(jiān)督工作機制。具體如下：

（一）建立刑事和解案件信息通報制度

基層檢察室與公安派出所建立刑事和解案件信息通報制度，通過案件信息的報備，使得基層檢察室能及時了解公安派出所刑事和解工作，以便法律監(jiān)督工作及時有效的開展。實踐中，對于公安派出所何時報送刑事和解案件的信息存在著分歧：一種是雙方當事人有和解意愿時向檢察機關(guān)報備，檢察機關(guān)同步監(jiān)督和解過程；另一種是在公安派出所作出處理之后進行報備。筆者比較贊同后一種的信息通報制度，因為基層檢察室的監(jiān)督首先是對刑事偵查活動的監(jiān)督，即對公安派出所作出刑事處理是否合法的監(jiān)督；其次才是對和解協(xié)議的監(jiān)督，即對特殊民事契約的監(jiān)督。

（二）建立刑事和解案件監(jiān)督審查制度

基層檢察室在收到公安派出所刑事和解案件報備材料后，應指定專人進行實質(zhì)審查。首先是對公安派出所作出的刑事處理進行審查。對案件的定性是否適當是刑事和解開展的關(guān)鍵，和解案件超過法律規(guī)定范圍的，應當提出糾正意見。基層檢察室審查中，發(fā)現(xiàn)應當立案而未予立案的，應當要求公安派出所說明不立案理由，認為不立案理由不成立的，應當通知公安派出所立案；發(fā)現(xiàn)撤案不當?shù)?，應當向公安派出所提出糾正意見。其次是對當事人和解自愿性的審查?；鶎訖z察室應當分別征求案件當事人的意見，查明和解是否自愿。如發(fā)現(xiàn)一方當事人受到暴力、威脅、欺騙或者其他非法手段強迫、引誘另一方當事人和解的，應當將線索移送公安派出所，并要求公安派出所將案件納入普通刑事訴訟程序。最后是對和解協(xié)議書的合理合法進行審查?；鶎訖z察室在審查和解協(xié)議是否違反法律、法規(guī)、道德風尚和公共利益等的同時，也應當對和解協(xié)議的合理性進行審查，如賠償數(shù)額、加害人的支付能力等。

（三）建立刑事和解案件跟蹤檢查制度

基層檢察室指定的專人要動態(tài)掌握和解協(xié)議的履行情況，特別是加害人一方的經(jīng)濟賠償履行情況以及其思想動態(tài)，防止發(fā)生新的沖突。基層檢察室應當與加害人所在村（居）民委員會、工作單位（在讀學校）以及親屬共同制定幫教計劃，并監(jiān)督相關(guān)措施的落實，確保加害人能夠早日回歸社會?；鶎訖z察室還應當對轄區(qū)內(nèi)刑事和解的不訴人員建立幫教檔案，詳細記載幫教過程和幫教回訪情況。

（四）建立刑事和解案件救濟制度

基層檢察室在對公安派出所刑事和解案件進行監(jiān)督時，一旦發(fā)現(xiàn)有不符合法律規(guī)定或和解雙方當事人真實意思的和解亂象發(fā)生，應向公安派出所提出檢察意見。必要時，可以向公安派出所提出糾正意見或檢察建議。當事人在刑事和解過程中，受到外力強迫和解，向檢察機關(guān)控告、舉報的，基層檢察室在受理后應及時審查。對于一方反悔的，鑒于其違反了刑事和解的自愿原則，加害人行為的社會危害性并未消除或降低，應當建議公安派出所撤銷原決定，重新移送起訴。基層檢察室審查中發(fā)現(xiàn)公安派出所刑事和解過程中，辦案人員涉嫌職務犯罪的，應當將有關(guān)線索移送反貪、反瀆部門。王某傷害案中，基層檢察室受理后及時跟進審查，確實發(fā)現(xiàn)民警的不當執(zhí)法與和解賠償金額超出正常范圍的問題，于是向該公安派出所發(fā)送《檢察建議書》，建議糾正不當執(zhí)法行為。最后該和解協(xié)議撤銷，當事人在自愿、公平的基礎(chǔ)上重新協(xié)商簽訂，辦案民警被行政記過處分。

注釋：

[1]趙石麟：《公安刑事和解的正當性及其規(guī)則》，載《公安研究》2009年第5期。

[2]向朝陽、馬靜華：《刑事和解的價值構(gòu)造及中國模式的構(gòu)建》，載《中國法學》2003年第6期。

[3]蘇州市平江區(qū)人民檢察院課題組：《刑事和解法律監(jiān)督問題研究》，載《法學雜志》第2008年第5期。

[4]黃娜、劉東根：《公安機關(guān)刑事執(zhí)法中刑事和解制度若干問題研究》，載《中國人民公安大學（社會科學版）》2012年第3期。

[5]王紅：《刑事和解中應注重法律監(jiān)督》，載《檢察日報》2009年8月4日。

[6]丁子瑤：《檢察機關(guān)對公安派出所監(jiān)督制度研究》，華東政法大學2011年碩士畢業(yè)論文。